生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制的存在基礎(chǔ)及司法實(shí)踐

顏運(yùn)秋， 余 彥

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083）

在當(dāng)前，傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制對(duì)于生態(tài)環(huán)境案件，尤其是環(huán)境污染案件的處理往往力不從心。有的案件因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)于成本和自身安全的考慮不敢和實(shí)力雄厚的環(huán)境污染者對(duì)簿公堂；有的案件因?yàn)楫?dāng)事人雙方力量相差懸殊或其他特殊原因使得弱勢(shì)一方的合法權(quán)益難以得到保障；有的案件因?yàn)楫?dāng)時(shí)的既有制度框架內(nèi)無(wú)法解決，甚至沒(méi)有被受理并進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理階段。以上問(wèn)題都說(shuō)明，要有效解決生態(tài)環(huán)境案件，必須要建立一套切合實(shí)際的新制度。終于，2013年1月1日實(shí)施的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?014年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。”這使公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)了有法可依，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度也成為了今后解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題的重要制度之一。然而，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)這一新興制度的前景都有一定的爭(zhēng)議和疑問(wèn)。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟不僅有存在的必要，更有蓬勃發(fā)展的廣闊前景。究其原因，主要是這一制度與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的時(shí)代背景、實(shí)際需要等方面有著非常緊密的契合性。

一、時(shí)代背景：生態(tài)環(huán)境危機(jī)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

生態(tài)環(huán)境是影響人類(lèi)生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。從生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)的關(guān)系來(lái)看，生態(tài)環(huán)境對(duì)人類(lèi)的生存和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。在人類(lèi)社會(huì)早期，由于社會(huì)生產(chǎn)力低下，改造自然的能力有限，人類(lèi)的各項(xiàng)行為即便對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞，也能夠依靠生態(tài)環(huán)境自凈或自我修復(fù)能力解決。工業(yè)革命以后，社會(huì)發(fā)展日新月異，生產(chǎn)力發(fā)展呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，人類(lèi)的各項(xiàng)行為開(kāi)始對(duì)生態(tài)環(huán)境起到越來(lái)越重大的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于高速發(fā)展階段，伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯。一方面，發(fā)展是我黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是黨的基本路線。另一方面，對(duì)環(huán)境污染的治理也已經(jīng)到了刻不容緩的地步，嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益引起人們的廣泛關(guān)注。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境危機(jī)事件不勝枚舉。2005年11月13日，吉林省境內(nèi)中石油吉化公司雙苯廠胺苯車(chē)間發(fā)生爆炸，百噸苯類(lèi)污染物流入松花江，嚴(yán)重地影響了人民群眾的飲水安全。2010年的紫金礦業(yè)污染和大連海域石油泄漏事件，更是嚴(yán)重地影響到了該區(qū)域以及周邊區(qū)域民眾的生產(chǎn)、生活安全。2013年1月入冬以來(lái)，全國(guó)多個(gè)城市出現(xiàn)霧霾天氣，首都北京甚至出現(xiàn)持續(xù)25天的霧霾天氣，嚴(yán)重影響了城市居民的出行和呼吸健康。

為了有效地處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，黨的“十八大”發(fā)出了建設(shè)“美麗中國(guó)”的號(hào)召，強(qiáng)調(diào)必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境危機(jī)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾如何處理，不僅在于上至中央下到地方的三令五申，更在于相關(guān)問(wèn)題解決機(jī)制的創(chuàng)新，從而將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題納入一個(gè)正常軌道和長(zhǎng)效機(jī)制內(nèi)加以解決。近年來(lái)中央一直倡導(dǎo)的綠色GDP，就是為了很好地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾，即發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。正是在這樣一個(gè)大的時(shí)代背景下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制的建立和完善被提上日程。

二、制度需求：生態(tài)環(huán)境傳統(tǒng)保護(hù)手段單一

建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制的呼聲如此之高，非常重要的一點(diǎn)在于當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題解決機(jī)制對(duì)于遏制和處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的作用不盡人意。有學(xué)者認(rèn)為，按環(huán)境監(jiān)管模式的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，20世紀(jì)以來(lái)政府對(duì)環(huán)境管制的模式大致經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段，即從政府全面介入強(qiáng)制性手段絕對(duì)主導(dǎo)階段，到引入市場(chǎng)機(jī)制注重管制成本和效率階段，再到倡導(dǎo)廣泛參與、共同合作和手段多元化階段［1］（P73～76）；從環(huán)境監(jiān)管的主體來(lái)看，環(huán)境監(jiān)管模式可以分為政府環(huán)境監(jiān)管模式和非政府環(huán)境監(jiān)管模式［2］（P36）。

按照以上兩種劃分方法，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都處于監(jiān)管手段較為成熟的第三階段及非政府環(huán)境管理模式。我國(guó)對(duì)這些國(guó)家的許多成熟做法雖有一定的借鑒，但多數(shù)地區(qū)對(duì)于環(huán)境污染的問(wèn)題仍然采取較為單一的政府監(jiān)管及處罰模式，進(jìn)入訴訟程序后不是機(jī)械搬用現(xiàn)行制度粗略解決，就是采用回避政策不予受理。這種單一僵化的監(jiān)管模式和糾紛解決機(jī)制有以下幾點(diǎn)弊端：第一，所有生態(tài)環(huán)境問(wèn)題全靠政府單一主體監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題具有錯(cuò)綜復(fù)雜性，加之環(huán)境監(jiān)管職能只是政府諸多公共職能中的一種，使得政府在環(huán)境監(jiān)管時(shí)難免力不從心，很難對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行持久而高效的監(jiān)管。第二，由于監(jiān)管的不到位可能導(dǎo)致環(huán)境污染主體存在僥幸心理，使得其對(duì)自身污染行為缺乏改進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力和外在強(qiáng)制力。而行政處罰也多是在問(wèn)題出現(xiàn)以后才能進(jìn)行相關(guān)處理，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)并非一朝一夕的事情，也遠(yuǎn)非單獨(dú)處罰行為本身所能解決。第三，政府的監(jiān)管手段單一，粗放的監(jiān)督—出現(xiàn)問(wèn)題—行政處罰范式使得相關(guān)的環(huán)境污染主體僵化對(duì)應(yīng)，尤其在行政處罰力度較輕，企業(yè)罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及治理排污投入花費(fèi)的情況下，企業(yè)往往選擇接受行政處罰而不愿意對(duì)自身污染行為進(jìn)行相應(yīng)處理，環(huán)境監(jiān)管的最終目的沒(méi)有達(dá)到。

基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假定，政府對(duì)自身行為和政策的考量使得其在很多情況下并不一定能完全代表公益。在公益沒(méi)有得到有效保障的情況下，建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制就更加具有重大現(xiàn)實(shí)意義。其現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的廣泛開(kāi)展有利于為原本單一的環(huán)境問(wèn)題處理方式開(kāi)辟新的解決方法和渠道，從而加強(qiáng)普通民眾對(duì)社會(huì)公正的切身感受，更好地彰顯社會(huì)公正。有了廣大環(huán)境利害關(guān)系人和人民群眾的積極參與，可以避免生態(tài)環(huán)境案件代表的不全面性，從而保證最大層面、最大范圍的利害關(guān)系人的意見(jiàn)、利益都能得到適當(dāng)反映，最大限度地保障社會(huì)公正。第二，相對(duì)于簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)制性強(qiáng)的剛性環(huán)境監(jiān)管模式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的開(kāi)展將有助于柔性管理模式的構(gòu)建，使得對(duì)抗性關(guān)系緩和與交流性關(guān)系加強(qiáng)。傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管多為剛性管理，在剛性監(jiān)管機(jī)制中所運(yùn)用的方法大多帶有強(qiáng)制色彩，在這種管理機(jī)制的作用下，監(jiān)管主體和監(jiān)管客體的關(guān)系大多是對(duì)抗性關(guān)系，很多問(wèn)題僅僅在表面上得到解決，并沒(méi)有從根本上得到解決。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟則更多注重公民和新型組織的參與，這與柔性管理方式的理念相一致，也使得環(huán)境問(wèn)題的最終處理更能符合實(shí)際解決問(wèn)題的需要。第三，能夠加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，從而有效地防止腐敗。通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟，使得權(quán)力部門(mén)在對(duì)待環(huán)境問(wèn)題時(shí)既不能敷衍了事，也有了現(xiàn)實(shí)的責(zé)任約束。

三、權(quán)源基礎(chǔ)：生態(tài)環(huán)境人權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)

從權(quán)利哲學(xué)角度來(lái)看，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制，無(wú)疑也有著深厚的權(quán)源基礎(chǔ)。《人類(lèi)環(huán)境宣言》明確提出“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)和幸福的生活的環(huán)境中，享受自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”以來(lái)，環(huán)境權(quán)逐漸在我國(guó)學(xué)界得到認(rèn)可。盡管學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)的實(shí)質(zhì)有一定爭(zhēng)議［3］（P109～116），但是在主張應(yīng)當(dāng)賦予公民環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)以及公眾訴權(quán)這一問(wèn)題上已達(dá)成共識(shí)［4］（P65）。

只有真正為憲法和各部門(mén)法規(guī)定的環(huán)境權(quán)以最具有可操作性和實(shí)效性的救濟(jì)手段，才能使權(quán)利得以有效行使和根本保障。通過(guò)考察現(xiàn)有法律可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)環(huán)境權(quán)的保護(hù)是現(xiàn)實(shí)存在的：第一，在憲法上，環(huán)境權(quán)被確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)，為公民提起民事公益訴訟提供了憲法依據(jù)。［5］（P107）我國(guó)憲法第26條第一款也規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這一規(guī)定雖然不是對(duì)環(huán)境權(quán)的直接確認(rèn)，但也可據(jù)此推導(dǎo)出國(guó)家環(huán)境管理的職責(zé)和公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。第二，在環(huán)境法上，環(huán)境權(quán)作為環(huán)境法部門(mén)法要保護(hù)的核心權(quán)利，自然有著詳盡和全面的規(guī)定。在國(guó)外，1969年的美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第3條規(guī)定：“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對(duì)維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)。”1969年的日本《東京都公害防止條例》序言中明確規(guī)定：“所有市民都有過(guò)健康、安全以及舒適的生活的權(quán)利，這種權(quán)利不能因公害而受到侵害。”在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！钡?條規(guī)定：“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！钡谌?，在民事訴訟法上，新民訴法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟提供了最直接的法律依據(jù)。

四、事實(shí)依據(jù)：生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的特性

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制，更在于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害特殊性的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。不同于一般的民事侵權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害具有人數(shù)眾多性、廣域性、復(fù)雜性和不可恢復(fù)性等特點(diǎn)。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟能夠很好地回應(yīng)所有這些特點(diǎn)對(duì)應(yīng)的特殊要求：

第一，人數(shù)眾多性。生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件由于雙方發(fā)生糾紛的根源是環(huán)境問(wèn)題，因此影響的必定是不特定的人，人數(shù)眾多性是本類(lèi)案件的突出特點(diǎn)。人數(shù)眾多性造成了兩個(gè)訴訟難點(diǎn)：一是每一具體個(gè)人的環(huán)境權(quán)受侵害程度都不完全一樣，如何保證所有人的合法權(quán)益都得到切實(shí)保障；二是每個(gè)人與案件本身的利害關(guān)系都不盡相同，如何厘清這些程度不同的利害關(guān)系也是難點(diǎn)之一。如果按照傳統(tǒng)訴訟方式來(lái)看，環(huán)境案件確實(shí)是令人頭疼的重訴累案件。然而，一旦引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制，既能使程度不一的問(wèn)題得以打包解決，又能使繁瑣的個(gè)體流程得以一站式解決，所有因?yàn)槿藬?shù)眾多帶來(lái)的問(wèn)題都將迎刃而解。

第二，廣域性。由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題往往不局限于某一特定地域，跨縣城、跨地區(qū)甚至跨省的環(huán)境問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，在這種情況下，傳統(tǒng)的訴訟方式不是沒(méi)有審理權(quán)限，就是因?yàn)榈赜蚩缍却蟮膯?wèn)題導(dǎo)致審理效率不高，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的引入可以讓區(qū)域間的審理機(jī)關(guān)依照一定規(guī)則明確自己的職能分工，抑或有規(guī)則地聯(lián)合起來(lái)，從而更好地解決影響范圍大的環(huán)境案件。

第三，復(fù)雜性。此處的復(fù)雜性指的是生態(tài)環(huán)境案件的當(dāng)事人雙方力量較為懸殊帶來(lái)的系列問(wèn)題以及因果關(guān)系難于證明、證據(jù)技術(shù)要求性高以及由此帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境案件審理時(shí)間長(zhǎng)、審判難度大等問(wèn)題。由于這些問(wèn)題的存在，傳統(tǒng)的訴訟制度不是不能適應(yīng)環(huán)境案件的審理需要，就是由于各種其他現(xiàn)實(shí)原因回避環(huán)境案件的審理，而作為環(huán)境受害人的個(gè)人因?yàn)榱α咳跣?，很難拿起法律武器維護(hù)自己的權(quán)利，即使偶有能堅(jiān)持下來(lái)直至勝訴的個(gè)別起訴者，其獲得的實(shí)際利益也微乎其微。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的框架下，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以彌補(bǔ)當(dāng)事人力量相差懸殊的不足，相關(guān)組織和社會(huì)團(tuán)體可以發(fā)揮自己的專業(yè)知識(shí)彌補(bǔ)專業(yè)性強(qiáng)的門(mén)檻，以及抱團(tuán)集中力量使相關(guān)案件按照訴訟程序進(jìn)行，最終維護(hù)自己的權(quán)益。

第四，不可恢復(fù)性。許多環(huán)境損害的嚴(yán)重之處不僅在于其已經(jīng)造成的既有損害，更在于已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境不能恢復(fù)，或者經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間才能恢復(fù)，這對(duì)某一具體時(shí)期受這一環(huán)境影響的人們來(lái)說(shuō)，與不可恢復(fù)無(wú)異。由于司法的被動(dòng)性和僵化的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管治理模式，大部分環(huán)境案件都是在環(huán)境危害結(jié)果已經(jīng)造成的情況下進(jìn)行審理并作出處罰決定的，這不利于環(huán)境保護(hù)預(yù)先預(yù)防和維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境最高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制，全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的熱情和力量被調(diào)動(dòng)起來(lái)，更多環(huán)境問(wèn)題在尚未完全形成之時(shí)就能得到權(quán)威認(rèn)定并限制，從而使環(huán)境保護(hù)更具有預(yù)先性。

五、邏輯基石：生態(tài)環(huán)境公眾參與理論

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟之所以能夠在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮重要作用，最根本的原因在于該制度是公眾參與制度在訴訟方面的應(yīng)用和延伸。參與制在現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行中更加重視公民個(gè)體和非政府組織以及社會(huì)團(tuán)體的作用。通過(guò)賦予以上主體更多的權(quán)利，使其在政府不能高效管理的領(lǐng)域發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域來(lái)看，讓公民和社會(huì)團(tuán)體更廣泛而深刻的參與進(jìn)來(lái)，可以讓更多嚴(yán)重的污染事故發(fā)現(xiàn)于萌芽狀態(tài)，從而阻止污染事故的進(jìn)一步惡化；也可以讓大部分生態(tài)環(huán)境問(wèn)題以更加專業(yè)、更加理性的方式解決，從而避免了單一僵化的行政處罰治標(biāo)不治本的尷尬境地。在國(guó)外，美國(guó)最早將公眾參與制度引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1969年的美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，該制度要求行政部門(mén)不僅要“充分公開(kāi)”關(guān)于對(duì)環(huán)境有重大影響活動(dòng)的資料，而且必須確認(rèn)并保障公眾評(píng)價(jià)行政部門(mén)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的權(quán)利，即只要工程項(xiàng)目影響到環(huán)境質(zhì)量，都需要進(jìn)行公眾參與?！霸诃h(huán)境資源保護(hù)中，任何單位和個(gè)人都享有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，都有平等地參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)、參與環(huán)境決策的權(quán)利?！保?］（P236）

以參與制為邏輯基石的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟有利于解決當(dāng)前我國(guó)非常嚴(yán)重的“公地悲劇”危機(jī)。所謂“公地悲劇”，是指公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個(gè)人都有使用權(quán)，但沒(méi)有權(quán)利阻止其他人使用，從而造成資源過(guò)度使用和枯竭。過(guò)度砍伐的森林、過(guò)度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴(yán)重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。之所以叫悲劇，是因?yàn)槊總€(gè)當(dāng)事人都知道資源將由于過(guò)度使用而枯竭，但每個(gè)人對(duì)阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無(wú)能為力，而且都抱著“及時(shí)撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定（界定產(chǎn)權(quán)的交易成本太高）而被競(jìng)爭(zhēng)性地過(guò)度使用或侵占是必然的結(jié)果?！肮乇瘎　钡睦碚摕o(wú)疑是對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的真實(shí)寫(xiě)照。而擴(kuò)大參與制的范圍，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論和實(shí)踐，有利于提高全體公民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，從而為大到集體甚至國(guó)家，小到個(gè)人自身創(chuàng)造一個(gè)更加良好的生態(tài)環(huán)境。

從政治學(xué)角度來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、建設(shè)美麗中國(guó)以及貫徹科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)必須團(tuán)結(jié)全體人民，凝聚中國(guó)力量；建設(shè)美麗中國(guó)也必須發(fā)動(dòng)全體人民的力量；科學(xué)發(fā)展觀的核心就是以人為本。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與有利于調(diào)動(dòng)全體人民投身環(huán)境事業(yè)的積極性，從而為中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)、美麗中國(guó)的建設(shè)以及科學(xué)發(fā)展觀的貫徹提供最堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心就是人民當(dāng)家作主。國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，一切為了人民、一切依靠人民，是社會(huì)主義政治和法律制度的根本特征。擴(kuò)大公民在各種社會(huì)事務(wù)方面的參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理各類(lèi)事務(wù)，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)是完善我國(guó)有中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的必然要求。［7］（P67）

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公民參與來(lái)看，其內(nèi)容當(dāng)然不限于參與公益訴訟一項(xiàng)。然而，此一項(xiàng)又是公眾參與當(dāng)中最為重要的一項(xiàng)，原因在于生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度為公眾參與制度提供了最權(quán)威的終局救濟(jì)手段。無(wú)論法律上規(guī)定的權(quán)利多么美好，離開(kāi)切實(shí)的救濟(jì)手段都是難以實(shí)現(xiàn)的。只有賦予公眾對(duì)損害其環(huán)境權(quán)益的行為有進(jìn)行訴訟的權(quán)利并構(gòu)建相關(guān)制度，從而要求責(zé)任人停止侵害、恢復(fù)原狀或賠償損失甚至追究責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公眾參與才能真正落到實(shí)處。1998年《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》將法律救濟(jì)視為公眾參與的三大支柱之一，無(wú)疑是對(duì)救濟(jì)在公眾參與法律實(shí)施中重要地位的確認(rèn)。

六、司法能動(dòng)：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制中法院職能的發(fā)揮

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟實(shí)施的好壞，除了制度本身的構(gòu)建和完善因素外，法院如何實(shí)踐也是重要因素之一。20世紀(jì)50年代以來(lái)在美國(guó)出現(xiàn)、目前已經(jīng)逐漸成熟的司法能動(dòng)主義應(yīng)當(dāng)能為法院在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟發(fā)揮應(yīng)有作用貢獻(xiàn)力量。能動(dòng)司法是在合理限度內(nèi)的能動(dòng)，在妥善化解糾紛的基礎(chǔ)上積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)法院工作的司法需求和關(guān)切，探索和提出法院為社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策措施；能動(dòng)司法下的案件審理應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人訴訟提供公正、快捷、高效的服務(wù)。

第一，全國(guó)已經(jīng)在加快專門(mén)環(huán)保法庭的建設(shè)。從當(dāng)前的司法實(shí)踐來(lái)看，自貴陽(yáng)2007年11月27日創(chuàng)立了中國(guó)第一家真正意義的環(huán)保法庭以來(lái)。截止2012年6月，中國(guó)已經(jīng)有77家各種類(lèi)型的環(huán)保法庭，主要分布在貴州、云南、江蘇、福建、海南等省。盡管環(huán)保法庭的完善還有很多工作要做，但環(huán)保法庭的設(shè)置問(wèn)題從學(xué)理走向?qū)嵺`無(wú)疑釋放出一個(gè)信號(hào)：政府對(duì)保護(hù)環(huán)境、處罰環(huán)境違法的決心越來(lái)越堅(jiān)定，對(duì)公眾日益強(qiáng)烈的參與環(huán)境保護(hù)和訴諸司法的需求越來(lái)越重視，對(duì)建立通暢的環(huán)保案件司法通道，提升法院的地位和作用，更多介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越深刻。

同時(shí)，審判人員專業(yè)知識(shí)和綜合素質(zhì)的提高，是生態(tài)環(huán)境案件的重要保障。生態(tài)環(huán)境案件的專業(yè)性強(qiáng)，案情認(rèn)定較為困難，需要有更多具備優(yōu)良專業(yè)素質(zhì)和法學(xué)素養(yǎng)的審判人員。在這一點(diǎn)上，貴陽(yáng)環(huán)保法庭成立了環(huán)境保護(hù)審判專家咨詢委員會(huì)，盡管創(chuàng)新意義重大，但只是針對(duì)環(huán)境案件陪審員制度上的一種探索，對(duì)于審判人員的素質(zhì)要求和審理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)要求還需要取得很大程度的進(jìn)步。澳大利亞的土地和環(huán)境法院有6位法官和10名委員審理案件。委員必須符合《土地和環(huán)境法院法案》規(guī)定的專業(yè)資格要求。在案件的具體審理過(guò)程中，法官負(fù)責(zé)法律問(wèn)題的性質(zhì)認(rèn)定，委員則對(duì)專業(yè)的合理性和行為對(duì)行業(yè)內(nèi)規(guī)則的契合性進(jìn)行價(jià)值性審查。由于土地和環(huán)境法院里大量的案件是對(duì)政府的行政決定進(jìn)行價(jià)值性審查，因此，法官與委員一起承擔(dān)了大量的工作。［8］（P134～144）在美國(guó)，環(huán)保法庭的法官或調(diào)解員則具有環(huán)境科學(xué)知識(shí)背景。我國(guó)環(huán)保法庭的司法專業(yè)化發(fā)展，刑事、民事、行政以及執(zhí)行的集中受理，無(wú)論從法律專業(yè)知識(shí)上，還是從環(huán)境專業(yè)知識(shí)上，都對(duì)法官提出了更高的要求，要尤其注重在環(huán)境知識(shí)上的學(xué)習(xí)深造，培養(yǎng)具備較高環(huán)境案件審判能力的法官隊(duì)伍。因此，我們可以借鑒國(guó)外環(huán)保法庭經(jīng)驗(yàn)，引入專家委員審理環(huán)境案件，創(chuàng)造與專家合作的環(huán)境，要明確規(guī)定專業(yè)委員的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資格標(biāo)準(zhǔn)等，增強(qiáng)環(huán)保法庭審判的專業(yè)化程度，提供專業(yè)性、真實(shí)性、公平性的審案意見(jiàn)。

第二，對(duì)現(xiàn)有管轄制度進(jìn)行一定程度的改進(jìn)和創(chuàng)新。鑒于生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的特殊性，需要對(duì)現(xiàn)有的管轄制度能否很好地對(duì)案件進(jìn)行審理進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法在級(jí)別管轄問(wèn)題上基本采用了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即案件的性質(zhì)、繁簡(jiǎn)的程度和影響的范圍。以這三點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考量生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的話，可以得出生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟具有特殊性質(zhì)，案情一般比較復(fù)雜，影響人數(shù)眾多，范圍巨大。所以，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的一審放在中級(jí)法院比較合適。相對(duì)于基層法院，中級(jí)法院的案件數(shù)量相對(duì)較少，可以有更多的精力和時(shí)間來(lái)審理較為復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件；一般情況下中級(jí)法院審判人員相較于基層法院審判人員更能從全局和多角度考慮問(wèn)題，使得錯(cuò)綜復(fù)雜的案件能夠得到更合理的解決。尤其需要特別指出的是，在目前司法制度尚不健全、法院仍在一定程度上受制于地方的今天，一些特殊的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件通過(guò)改進(jìn)級(jí)別管轄的一般規(guī)定，分離一方當(dāng)事人與本地法院之間存在的特殊地緣關(guān)系，在當(dāng)前大條件下不失為一種好辦法。

第三，減免生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟費(fèi)用、健全激勵(lì)約束機(jī)制。當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，盡管以實(shí)現(xiàn)正義為其最高目標(biāo)和根本要求，但是如果訴訟成本太高，而獲得的現(xiàn)實(shí)利益又極為有限，無(wú)疑會(huì)對(duì)本就處于探索階段的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟產(chǎn)生極為不利的影響。生態(tài)環(huán)境公益性案件本來(lái)涉及面就非常寬泛，案情較為復(fù)雜，證據(jù)獲得的技術(shù)性要求很高。由此可以預(yù)先計(jì)算的訴訟費(fèi)用、取證費(fèi)用和鑒定費(fèi)用必然非常高昂，如果按照現(xiàn)行的一般訴訟費(fèi)用收取方式無(wú)疑設(shè)置了一個(gè)“門(mén)檻”，使得諸多有志維護(hù)公益，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量的潛在起訴人望而卻步。為了方便生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴，有必要對(duì)此類(lèi)案件的訴訟費(fèi)用進(jìn)行一定程度地減免。當(dāng)然，如果有證據(jù)證明起訴人為惡意訴訟人，法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的處罰，防止濫訴。同時(shí)，要使環(huán)境公益訴訟保持長(zhǎng)久的生命力和日益繁榮的發(fā)展前景，對(duì)訴訟人進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)然是必要的。由于集體行為所產(chǎn)生的利益通常會(huì)成為一種公共產(chǎn)品，而無(wú)論所有人是否為這一利益出過(guò)力，這一特定集體中的所有人都能在這一利益為團(tuán)體獲得后自動(dòng)地分享，因此，“理性經(jīng)濟(jì)人”都會(huì)在本能思考后選擇少出力而多獲利。因此，必須給生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的積極參加者一定的獎(jiǎng)勵(lì)，一方面引導(dǎo)相關(guān)主體以更加飽滿的熱情投身到生態(tài)環(huán)境公益訴訟事業(yè)中來(lái)，另一方面也要對(duì)“搭便車(chē)”和“大鍋飯”現(xiàn)象進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)和限制。

第四，必須對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的程序加以規(guī)范。盡管公益訴訟制度已經(jīng)寫(xiě)入民事訴訟法，然而各項(xiàng)具體規(guī)定仍待完善。在僅有一個(gè)法條、法律宣示意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義的現(xiàn)實(shí)條件下，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的環(huán)境受害人往往很難依照具體可循的程序得到司法救濟(jì)。在受理案件時(shí)，訴訟主體資格是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新民訴法第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”如何界定是當(dāng)前學(xué)界的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)于法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)，此類(lèi)范圍應(yīng)盡量?jī)A向于嚴(yán)格。對(duì)于法律規(guī)定的有關(guān)組織，此類(lèi)范圍應(yīng)傾向于寬泛，但仍應(yīng)有最低限度的要求。在個(gè)人不能作為公益訴訟原告的情況下，社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保組織是生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主力軍，如果對(duì)這一類(lèi)主體也進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟發(fā)揮其應(yīng)有作用一定會(huì)產(chǎn)生很大的消極影響。但是，對(duì)這類(lèi)組織的寬泛解釋不代表任何社會(huì)團(tuán)體和組織都能夠作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的原告，必須對(duì)社會(huì)團(tuán)體的服務(wù)宗旨、成立時(shí)間以及社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)認(rèn)可度等進(jìn)行一定考量。當(dāng)前個(gè)人雖不能作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的適格原告，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)把個(gè)人主體規(guī)定進(jìn)法律內(nèi)，維護(hù)公益歸根結(jié)底也是對(duì)個(gè)人利益的維護(hù)，個(gè)人主體今后應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中發(fā)揮更大的作用。

［1］李摯萍.20世紀(jì)政府環(huán)境管制的三個(gè)演進(jìn)時(shí)代［J］.學(xué)術(shù)研究，2005，（6）.

［2］黃錫生，曹 飛.中國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式的反思與重構(gòu)［J］.環(huán)境保護(hù)，2009，（4）.

［3］徐祥民.對(duì)“公民環(huán)境權(quán)論”的幾點(diǎn)疑問(wèn)［J］.中國(guó)法學(xué)，2004，（2）.

［4］朱 謙.論環(huán)境權(quán)的法律屬性［J］.中國(guó)法學(xué)，2001，（3）.

［5］葉勇飛.論環(huán)境民事公益訴訟［J］.中國(guó)法學(xué)，2004，（5）.

［6］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

［7］程 琥.公眾參與社會(huì)管理機(jī)制研究［J］.行政法學(xué)研究，2012，（1）.

［8］丁曉華.澳大利亞的土地和環(huán)境法院［J］.法治論叢，2005，（2）.