流動人口隨遷子女教育政策：變遷、反思與改進

和學新，李平平

（天津師范大學 教育科學學院，天津 300387）

自20世紀80年代以來，我國進城務工農(nóng)民數(shù)量急劇增加，其隨遷子女教育問題逐漸變成一個具有復雜性、綜合性和長期性的社會問題，國家為此先后出臺了一系列旨在促進其隨遷子女教育發(fā)展的政策。在教育改革步入深水區(qū)的今天，有必要對這一政策的變遷歷程進行系統(tǒng)的梳理，在深刻反思已有政策的實效與現(xiàn)實困境的基礎上，為未來國家流動人口隨遷子女教育政策的調(diào)整提供具有前瞻性和可操作性的建議。

一、流動人口隨遷子女教育政策的變遷

流動人口是指在農(nóng)村推力和城市拉力的作用下，采取直接轉(zhuǎn)移或間接轉(zhuǎn)移的方式，按照由低收入?yún)^(qū)向高收入?yún)^(qū)、貧窮地區(qū)向發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村向城市流動的規(guī)律下不斷流動的人口。［1］隨遷子女是指戶籍不在縣級以上城市，而隨進城務工就業(yè)的父母或監(jiān)護人在縣城及以上城市合法居住的，應依法接受九年義務教育的適齡兒童少年。［2］截至2013年年底，全國義務教育階段的隨遷子女一共是1277萬人，占到義務教育學生總數(shù)的9．3%。［3］面對日益龐大的隨遷子女群體，國家和地方相繼出臺了一系列的政策，以改善其教育狀況。這一政策的變遷大致經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）政策探索期：以借讀方式為主解決入學問題

自1992年初鄧小平同志發(fā)表南方講話后，中國經(jīng)濟的發(fā)展進入快速增長期，對勞動力的大量需求促使國家放松了對農(nóng)民工進城務工的限制，將管理政策調(diào)整為 “鼓勵與引導”，農(nóng)民工及其隨遷子女的數(shù)量隨之迅速增加。而學齡階段隨遷子女在流動過程中的失學現(xiàn)象和異地入學難問題給義務教育的實施帶來困難，國家開始積極關注隨遷子女教育問題。這一時期流入地教育經(jīng)費和師資力量的緊缺，只能以有條件的借讀為改革抓手，教育政策處于探索階段。

1992年出臺的 《中華人民共和國義務教育法實施細則》規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，可以按照居住地人民政府的有關規(guī)定申請借讀”。屬地管理的體制使得流動人口隨遷子女異地就學處于被限制的境地，借讀方式無法從根本上滿足規(guī)模日益龐大的隨遷子女的異地受教育需求。為了進一步落實1993年頒布的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》，保障義務教育的實施，1996年國家教委印發(fā)的 《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法 （試行）》規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人持流入地暫住證，向流入地住所附近中小學提出申請，經(jīng)學校同意后即可入學”。這是中國政府首次以部門法規(guī)的形式對流動人口子女就學問題作出較為明確的規(guī)定，以暫住證為抓手，體現(xiàn)了政府對流動人口隨遷子女教育問題的積極干預。

由于流動人口隨遷子女教育政策本身的局限性，20世紀90年代中后期流動兒童失學現(xiàn)象大量出現(xiàn)。為此1998年國家教委發(fā)布 《流動兒童少年就學暫行辦法》，規(guī)定 “流動兒童青少年就學以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，可依法舉辦專門招收流動兒童少年的學?；蚝喴讓W?！?。這一規(guī)定一定程度上打破了戶籍的限制，各種流動兒童學校大量涌現(xiàn)，但失學現(xiàn)象并沒有得到明確的政策和財政保障。根據(jù)2000年第五次全國人口普查結果推算，我國流動兒童失學率較高，達到9．3%。［4］

這一時期正值我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的初期階段，流動人口隨遷子女教育問題由社會現(xiàn)象逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋惖厝雽W機會的獲得是核心目標。異地入學以借讀為主，門檻較為嚴格，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元教育體制的痕跡。

（二）政策加速期：探索平等接受九年義務教育問題

2000年，勞動和社會保障部等七部門聯(lián)合頒布 《關于進一步開展農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》，取消了對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制，農(nóng)民舉家外出務工進入了一個新的高峰期，全國義務教育階段的在校生中進城務工人員隨遷子女達到1167．17萬人。［5］然而借讀政策的實施并沒有從根本上解決流動人口隨遷子女異地有學上和上好學的難題，參差不齊的教育現(xiàn)狀有悖于素質(zhì)教育的推進和教育公平的政策理念。為此國家開始在流動人口隨遷子女如何平等地接受九年義務教育問題上進行大膽地突破。

2001年，國務院印發(fā)的 《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出，流動人口子女接受義務教育“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”，初步確立了 “兩為主”的政策基調(diào)，去掉了“借讀”二字，凸顯了學生公平受教育的理念。2002年教育部召開 《以 “三個代表”重要思想為指導，堅持 “兩個為主”做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務教育工作》專門性會議，要求安排一部分城市教育附加費，意在從地方財政的角度來支持隨遷子女的教育。

2003年，隨父母進入城市的6～14周歲義務教育階段適齡兒童達到了643萬人，為了更好的維護其平等受教育的權益，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門制定的 《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》，要求對農(nóng)民工子女教育 “流入地政府要做到收費與當?shù)貙W生一視同仁；流出地政府禁止在辦理轉(zhuǎn)學手續(xù)時向?qū)W生收費”，對亂收費現(xiàn)象的明令禁止和對隨遷子女教育的一視同仁反映了國家對農(nóng)民工隨遷子女教育的重視。

2006年，修訂后的 《中華人民共和國義務教育法》頒布，針對流動人口隨遷子女義務教育，規(guī)定：“當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件”，這一規(guī)定首次從法律的高度對流動兒童平等接受義務教育問題作了明確的規(guī)范。流動人口隨遷子女義務教育問題有了法律保障，教育公平的理念也在政策中獲得初步的體現(xiàn)，折射出了社會的進步。

（三）政策攻堅期：破解異地升學難題

2005年以來，大量的隨遷子女在流入地完成義務教育階段的學習后相繼進入了升學階段，然而戶籍制度和高考制度的雙重限制使得隨遷子女異地升學困難重重。為了給流動人口隨遷子女爭取異地高考的權利，部分流動人口和教育界人士聯(lián)合發(fā)起了聲勢浩大的 “教育公平公民聯(lián)合行動”。［6］自此，異地升學問題作為隨遷子女教育政策調(diào)整的瓶頸，引起了國家和社會的廣泛關注，改革進入攻堅期。

2010年頒布的 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020）》要求 “研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法”。隨后國務院辦公廳印發(fā)的 《關于開展國家教育體制改革試點的通知》將探索流動人口隨遷子女在流入地參加升學考試的辦法列為重要議題并積極開展改革試點，戶籍制度改革成為破解異地升學難題的突破口。經(jīng)過一年多的時間醞釀，國務院辦公廳于2012年4月印發(fā)了 《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，標志著我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度走向終結，異地升學的人為障礙開始瓦解。同年發(fā)布的 《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》要求 “保障進城務工人員隨遷子女享受基本公共教育服務權利，健全輸入地政府負責的進城務工人員隨遷子女教育公共財政保障機制，將其教育需求納入各地教育發(fā)展規(guī)劃”。［7］隨遷子女義務教育后銜接問題被正式地列入國家教育發(fā)展規(guī)劃之中，各地紛紛開始積極地研究制定異地升學辦法。

這一時期，我國教育領域的改革以促進教育公平、提高教育質(zhì)量為主線，朝著縱深推進。農(nóng)民工隨遷子女升學教育問題作為我國城鎮(zhèn)化進程中的階段性和必然性產(chǎn)物，教育政策的調(diào)整在積極地回應老百姓的訴求，但異地升學門檻的設置使得隨遷子女教育公平之路依舊充滿艱辛。

二、流動人口隨遷子女教育政策的反思

自20世紀90年代以來，國家采取了多項措施來保障流動人口隨遷子女平等受教育的權利并取得了一定的實效，但依舊存在幾個方面的問題，需要政策本身不斷地調(diào)整與完善。

（一）流動人口隨遷子女教育政策的實效

1．流動人口隨遷子女教育有了政策依據(jù)

從1992年開始，國家針對隨遷子女教育問題出臺了一系列相關政策，從 《中華人民共和國義務教育法實施細則》中的簡單提及到 《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》這一專門性文件的出臺，國家和地方針對隨遷子女教育問題建立起了一整套政策法規(guī)體系，并將其納入《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中，為隨遷子女教育問題的解決提供了政策依據(jù)。

2．流動人口隨遷子女義務教育入學的問題已經(jīng)基本解決

2008-2011年中央財政下?lián)芰?2億元，專項解決進城務工人員子女上學問題，2011年在公辦學校就讀的孩子近80%，［8］隨遷子女義務教育入學問題取得長足進步：第一，我國全面實現(xiàn)了基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的 “兩基”目標。第六次人口普查結果顯示，文盲率由6．72%下降為4．08%，下降2．64個百分點。［9］第二，國家將隨遷子女義務教育經(jīng)費納入教育經(jīng)費預算之中，地方政府創(chuàng)造性地運用教育券制度，打破了戶籍撥款制度的限制，2012年我國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例首次實現(xiàn)了4%。第三，各地政府加強了基礎教育設施建設，提升了學校對隨遷子女的可承載力。第四，民辦學校的發(fā)展有了政策的支持，逐步走上了有序辦學的軌道。2010年，全國共有各級各類民辦學校11．8萬所，比上年增加了1．3萬所。［10］

3．流動人口隨遷子女學籍制度改革取得新進展

2013年年底建成了全國中小學電子學籍系統(tǒng)，31個省市區(qū)外加新疆生產(chǎn)建設兵團，中小學學籍信息已經(jīng)實現(xiàn)了信息入庫。［11］電子學籍動態(tài)地收集、整理、存儲和傳遞隨遷子女的學籍檔案信息，實現(xiàn)了信息共享，增強了學籍管理的準確性和時效性。2014年2月教育信息化工作月報指出，教育管理信息系統(tǒng)建設穩(wěn)步推進，全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)學生基礎數(shù)據(jù)及時更新，動態(tài)監(jiān)測全國學生流動，已為全國近百萬學生完成網(wǎng)上轉(zhuǎn)學。［12］

（二）流動人口隨遷子女教育政策存在的問題

1．部分教育政策內(nèi)容不全面，可操作性不強

以 《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》為例，文件要求流入地政府做到隨遷子女與城市學生一視同仁，但對于什么是一視同仁以及怎樣做到一視同仁卻缺乏明確規(guī)定。實際上，各地對隨遷子女設置了種類繁多的入學門檻，大致包括三類：積分制模式、優(yōu)惠政策模式和材料準入模式，［13］即分別依據(jù)通過一定標準計算后的積分的多少、隨遷子女的父母是否享有異地優(yōu)惠政策和申請人按政策要求所準備的證明材料的完備情況來決定隨遷子女是否具有異地公辦學校就學資格。由此可見政策的實施并沒有從根本上緩解流入地與流出地之間的教育利益矛盾。

再如民辦農(nóng)民工子弟學校的發(fā)展政策。公辦學校與農(nóng)民工子弟學校在政府政策扶持層面存在明顯的差異，政府義務教育財政主要投入給了公辦學校。而在管理方面，農(nóng)民工子弟學校是遵照與城市公辦學校一樣的標準來開展各項活動，先天不足的局限性使得民辦農(nóng)民工子弟學校處境艱難。［14］

2．政策制定缺乏科學性與民主性

首先，政策制定缺乏科學性，導致政策執(zhí)行后出現(xiàn)異化和層級效應。隨遷子女教育政策問題涉及到教育政策的執(zhí)行主體與目標群體的方方面面，需要理清責任，準確定位各自的職能。從我國之前出臺的政策可以看出，政策的執(zhí)行主體從流入地與流出地共同負責演變?yōu)槟壳暗牧魅氲貫橹?、流出地為輔，但相關部門的具體責任依舊定位模糊，流入地與流出地如何互相配合缺乏明確的分工。以 《關于進一步做好進城就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》為例，文件要求做到隨遷子女與城市學生一視同仁，收費與當?shù)貙W生一視同仁。然而受我國各級政府之間管理體制的層級制約，地方政府對該政策執(zhí)行力度不足甚至執(zhí)行滯后，教育亂收費和收取借讀費現(xiàn)象依舊存在，直到2008年國家發(fā)布 《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，才細化了各級政府職責，明確提出免除學雜費，不收借讀費，該政策才真正被落實到實處。

其次，政策目標制定過程中，流動人口子女的教育訴求沒有獲得充分表達。作為教育政策目標的客體，流動人口及其子女并未真正地參與到政策的聽證與制定過程中。作為切身利益者，沒有參與到政策的制定，這就失卻了政策的民主性。

3．政策執(zhí)行環(huán)境不良

首先，我國戶籍制度改革進程緩慢，成為流動人口隨遷子女教育政策執(zhí)行最大的制度障礙。我國1951年公安部公布了 《城市戶口管理暫行條例》，實行政府控制戶口遷移的政策，戶籍制度與就業(yè)、保障和教育等相聯(lián)系，建立起了一套城鄉(xiāng)分割的二元體制。這種制度幾十年不變。以此為基礎的戶籍加學籍的高考制度使得流動人口隨遷子女異地入學和升學門檻重重。2012年開始實施的戶籍新政雖然放寬了中小城市的落戶條件，但是大城市的落戶門檻依舊很高。

其次，立法不完善，流動人口隨遷子女教育缺乏法律依據(jù)和保障。法律是政策執(zhí)行最有力的保障，目前我國除了2006年頒布的 《義務教育法》從法律的高度簡單地對隨遷子女的教育問題予以界定以外，其他政策如 《流動兒童青少年就學暫行辦法》等均屬于行政規(guī)章或規(guī)范性的指導文件，缺乏法律效力。因此國家有必要出臺一部專門性的法律，使隨遷子女教育問題有法可依。

4．政策監(jiān)督與評價指標體系不健全

首先，政策監(jiān)督機制不健全，導致政策執(zhí)行力度不夠。有力的監(jiān)督是政策貫徹執(zhí)行的重要保障，我國隨遷子女教育政策歷經(jīng)20多年的變遷，雖在宏觀上指明了隨遷子女教育問題改革的方向，但是在微觀上缺乏對流入地、流出地政府各職能部門執(zhí)行力度的監(jiān)督，尤其是隨遷子女在入學、教學過程、民辦學校建設、教師資源的分配等具體環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督，導致部分政策執(zhí)行的異化。

其次，社會融入狀況作為評價隨遷子女教育質(zhì)量的一個重要方面，尚未被納入教育政策評價指標體系中。隨遷子女的社會融入是指他們在新的環(huán)境下依靠自身努力實現(xiàn)的社會化和再社會化。當前部分學生表現(xiàn)出強烈的疏離感和孤獨感，不能很好的融入到社會主流中去。［15］

三、流動人口隨遷子女教育政策的努力方向

保障隨遷子女的受教育權利是教育公平的應有之義，反思我國隨遷子女教育政策的實效與不足，未來政策的調(diào)整可以從以下幾個方面著手努力。

（一）明確各級政府責任，建立有效的流動人口隨遷子女教育政策機制

首先，中央和省級政府應充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，從根本上建立全面而清晰的經(jīng)費籌措保障機制，將隨遷子女教育經(jīng)費納入流入地預算內(nèi)，保證流入地政府的經(jīng)費補償。地方政府要完善協(xié)調(diào)機制與政策補充機制，主動建立起與中央政府之間的聯(lián)動機制，弱化政策執(zhí)行的層級效應，努力實現(xiàn)政策執(zhí)行效果的最大化。

其次，民辦隨遷子女學校作為公辦學校的重要補充，在較長的一段時間內(nèi)有其存在的必要性。國家有必要出臺相應的政策予以宏觀指導，并給予適度的經(jīng)費補償，同時加強民辦學校師資隊伍建設，切實提高其可持續(xù)發(fā)展能力，保障流動人口隨遷子女有學上。

（二）建立流動人口隨遷子女教育訴求反饋機制，增強政策制定的科學性和民主性

考慮到放開單獨二胎政策，根據(jù)推算，我國的總人口 （不含港澳臺）將于2022年達到最高值13．7億人，然后轉(zhuǎn)為凈減少，2030年總人口為13．44億人，比2020年大約減少3546萬人。［16］基于未來我國人口的變動，隨遷子女教育政策的調(diào)整要積極回應城鎮(zhèn)科學吸納外來流動人口的需要，統(tǒng)籌安排學校教育布局，合理預留教育發(fā)展空間，實現(xiàn)政策收益的最大化和風險的最小化，激發(fā)教育的活力。

十八屆三中全會指出，協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領域中的重要體現(xiàn)。為了更好地解決隨遷子女教育問題，首先各級政府要探索建立隨遷子女教育訴求反饋機制，建立健全決策咨詢制度，政策不僅要問計于專家，更要問計于人民，廣泛征求意見，使得政策的制定與調(diào)整充分發(fā)揚民主，積極回應流動人口子女的教育期冀。其次，流入地居民要轉(zhuǎn)變觀念，正視流動人口的社會價值，理解和包容其子女就地上學的意愿。再次，流動人口本身要充分認識到自身流動的利與弊，尊重和保障子女的受教育權利，理性遷移。

（三）結合戶籍制度改革，出臺專門性法律

一方面，針對流動人口隨遷子女流動性大的特點，應探索建立動態(tài)的戶籍管理制度，探索制定以居住地為依據(jù)的人口登記制度，將戶籍改革與全國統(tǒng)一標準的電子學籍管理系統(tǒng)動態(tài)結合起來，為學生轉(zhuǎn)學提供及時的生源信息保障，逐步實現(xiàn)戶籍與社會福利體系的脫鉤，以期在合理的限度內(nèi)放寬流動人口準入條件。戶籍制度改革必須以立法的形式體現(xiàn)現(xiàn)代社會的基本特征：自由、平等和效率，同時兼顧公平權益、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定三個價值取向。［17］另一方面，國家要立足于未來流動人口的發(fā)展趨勢，在科學調(diào)研的基礎上，盡快出臺隨遷子女教育專項法律，為政策的執(zhí)行提供法律依據(jù)與保障，使隨遷子女教育政策真正實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（四）健全教育政策評價指標體系，形成解決社會融入問題的合力

政府、社區(qū)、家庭和學校的合力是隨遷子女社會融入的有力保障。流動人口經(jīng)濟層面的融入可以通過流動人口自身的努力和國家的財政資助來獲得改善；隨遷子女社會層面的融入需要通過提升自身的交往能力來獲得加強；家庭理解與認同的氛圍是增強隨遷子女社會融入的有力舉措；學校有責任建立相關的心理輔導室，為隨遷子女更快更好的適應城市學校生活提供學業(yè)指導和心理咨詢。流動人口隨遷子女教育融入問題關系到我國城市化的發(fā)展和社會的穩(wěn)定與和諧，政府應該把融入理念貫穿于政策制定和執(zhí)行的全過程中，切實加快農(nóng)民工市民化的進程，將隨遷子女融入度納入教育政策評價指標體系中。

（五）建立政策執(zhí)行監(jiān)督機制，保障政策執(zhí)行的高效性

要強化教育督導職能，在教育系統(tǒng)內(nèi)部建立起自上而下的監(jiān)督體系，在教育系統(tǒng)外部積極地動員社會力量展開動態(tài)監(jiān)督，以保障隨遷子女的受教育權利和教育質(zhì)量。

［1］ 王瑞璞．中國人口問題綱要 ［M］．北京：中國人口出版社，1998：140．

［2］ 袁振國．中國進城務工農(nóng)民隨遷子女教育研究［M］．北京：教育科學出版社，2010：15．

［3］ 白天亮．農(nóng)民工平均每月掙2609元？［N］．人民日報，2014-02-21 （8）．

［4］ 蘇敏．我國流動兒童失學率高達9．3% ［EB／OL］．http：／／zqb．cyol．com／content／2003-11／06／content＿764835．htm

［5］ 2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報 ［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe ＿633／201203／xxgk ＿132634．html．2012-03-21．

［6］ 教育公平公民聯(lián)合行動 ［EB／OL］．http：／／news．163．com／11／0825／12／7CA5T3HC00014L39．html．

［7］ 中華人民共和國教育部．國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃 ［M］．北京：教育科學出版社，2012：52．

［8］ 教育部：隨遷子女高考政策將出臺 需多方努力［EB／OL］．http：／／www．edu．cn／ji＿jiao＿news＿ 279／20110329／t20110329 ＿ 593754．shtml．2011-03-29．

［9］ 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報 （第1號） ［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2011-04／28／c＿121358336．htm．2011-04-28．

［10］ 2010 年 全 國 教 育 事 業(yè) 發(fā) 展 情 況 ［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／test／2011-10／31／content＿1982280．htm．2011-10-31．

［11］ 全國電子學籍系統(tǒng)明年開通 ［EB／OL］．http：／／www．bjnews．com．cn／news／2013／12／11／296900．html．2013-12-11．

［12］ 2014年2月教育信息化工作 月報 ［EB／OL］．http：／／www．moe．gov．cn／ publicfiles／business／htmlfiles／moe／s6381／201403／166290．html．2014-03-27．

［13］ 雷萬鵬，汪傳艷．農(nóng)民工隨遷子女 “入學門檻”的合理性研究 ［J］．教育發(fā)展研究，2012， （24）：7-13．

［14］ 彭迪莎．農(nóng)民工隨遷子女義務教育問題研究 ［D］．湖南農(nóng)業(yè)大學，2012：24．

［15］ 吳新慧．關注流動人口子女的社會融入狀況 “社會排斥”的視角 ［J］．社會，2004，（9）．

［16］ 張瑾．我國人口發(fā)展趨勢及對策研究 ［J］．宏觀經(jīng)濟管理，2014，（1）：59-61．

［17］ 余憲忠．流動性發(fā)展 ［M］．濟南：山東人民出版社，2005：261．