農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題研究

○高 欣 張啟文 胡 畔

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150030）

近幾十年以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也在不斷加深，“三農(nóng)”問題越發(fā)嚴(yán)重，特別是加入WTO后受到了國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的強(qiáng)力沖擊，競(jìng)爭(zhēng)力低下的中國農(nóng)業(yè)在國際市場(chǎng)上很難找到立足之地。這些都說明我國農(nóng)業(yè)發(fā)展急需改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，由勞動(dòng)密集型為主走向資本、技術(shù)密集型發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向規(guī)?；蛯I(yè)化將是必然的趨勢(shì)。農(nóng)村資金大量外流的現(xiàn)實(shí)情況是不合時(shí)宜的，要使得更多的資金留在農(nóng)村，甚至讓更多的社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村就必須大力推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，加大對(duì)農(nóng)村的信貸投放。然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶卻很難從金融機(jī)構(gòu)中獲得長(zhǎng)期的、額度較大的貸款，其原因在于缺少有效的抵押物以及嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，所以很多學(xué)者研究認(rèn)為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款會(huì)是個(gè)有利的嘗試。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題

1、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押效力有缺陷

對(duì)于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《物權(quán)法》盡管在表述上不完全相同，但都明確了其抵押的合法性。然而，對(duì)于家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)，能否設(shè)定抵押，法律法規(guī)未作明確規(guī)定。一方面，《農(nóng)村土地承包法》第三十二條關(guān)于“家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)可采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”之規(guī)定，與第四十九條規(guī)定的非家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式相比，多了“轉(zhuǎn)包和互換”，但少了“入股和抵押”模式，從法規(guī)條文表述差異上可以看出，立法機(jī)關(guān)對(duì)家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)的處分方式采取了審慎態(tài)度?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條并未明確將抵押列舉為家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，抵押能否作為流轉(zhuǎn)的“其他方式”，存在不確定性，在現(xiàn)有法律框架下，以家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押依舊存在無效的可能。

2、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體明確是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)行立法規(guī)定中可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村集體，甚至可以是村小組。其結(jié)果是導(dǎo)致土地所有權(quán)主體實(shí)質(zhì)上的虛置，也必然對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展造成重大障礙。特別是國家依然保留了對(duì)集體土地的征用權(quán)，土地利用總體規(guī)劃以及管理權(quán)，擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán)，這使得農(nóng)村土地權(quán)利擁有者之間的關(guān)系變得不穩(wěn)定，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式不明確

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。一是《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，確認(rèn)了轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種流轉(zhuǎn)方式；《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?，第四十二條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，明確了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股五種流轉(zhuǎn)方式。上述兩部法律所規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式并不一致，按照法律適用原則，新法優(yōu)先于舊法適用，應(yīng)適用《物權(quán)法》；按照特別法優(yōu)先于普通法原則，應(yīng)適用（（農(nóng)村土地承包法》。這種立法上的不一致，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理部門和司法機(jī)關(guān)在適用法律上產(chǎn)生混亂，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的缺失，不利于對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可行性分析

1、現(xiàn)實(shí)需求

一方面，中國加入WTO后，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，而目前實(shí)行的農(nóng)村土地家庭承包制度，按人口均分土地，導(dǎo)致家庭承包經(jīng)營的土地零碎分散，規(guī)?；?jīng)營難以形成，浪費(fèi)了土地資源和生產(chǎn)成本，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能力較低，一旦遇有風(fēng)險(xiǎn)即造成重大損失。另一方面，《土地承包法》構(gòu)建了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的基本框架，確立了土地與農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，但目前在農(nóng)村，農(nóng)民以家庭方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)在其財(cái)產(chǎn)中占有絕對(duì)比例，除此之外難以提供有效財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押向金融機(jī)構(gòu)獲得信貸資金，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資功能的弱化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期徘徊在簡(jiǎn)單生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和低收入水平。

2、法律依據(jù)

《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》都有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但這兩部法律都沒有涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，更沒有涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！稉?dān)保法》雖然規(guī)定了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒灘等地的上地使用權(quán)可以抵押。但畢竟土地承包經(jīng)營權(quán)不同于土地使用權(quán)。因此，該規(guī)定并不能成為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律依據(jù)。首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》，該法第四十九條規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笨梢姡撘?guī)定和《擔(dān)保法》第三十四條第（六）款是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的直接法律依據(jù)。從《農(nóng)村土地承包法》第四十九條來看，用于抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)具備兩個(gè)條件。第一、土地承包經(jīng)營權(quán)須通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，這是相對(duì)家庭承包方式而言；第二，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書。《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的對(duì)策建議

1、明確土地產(chǎn)權(quán)主體

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體及村民委員會(huì)農(nóng)民集體三個(gè)層級(jí)，集體土地所有權(quán)主體的多元化導(dǎo)致了所有權(quán)主體的虛位，在此基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)自然也缺乏明確的利益主體，真正的權(quán)利主體難以按照自己的意志，在法律法規(guī)范圍內(nèi)自由支配其所有物，依法行使所有權(quán)，土地作為重要財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能有效發(fā)揮，由此帶來的是農(nóng)村土地所有權(quán)制度的整體失效。因此明確土地產(chǎn)權(quán)，就是要明確土地所有權(quán)的主體代表，這關(guān)鍵問題就是明確集體所有權(quán)的主體，改變鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體及村民委員會(huì)，名為三級(jí)所有實(shí)為多元分化的怪圈。具體說來，要明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是村民委員會(huì)。

2、確立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“依法、自愿、有償”的原則。一是依法。要嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定的原則和程序流轉(zhuǎn)，土地承包方作為土地流轉(zhuǎn)的主體，依法決定是否流轉(zhuǎn)，以法律規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)，任何組織或個(gè)人不得侵犯承包方權(quán)益。二是自愿。土地是農(nóng)民的生存和發(fā)展基本保障，除非農(nóng)民有更好的收入，更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，并自愿離開自己的土地的時(shí)，才鼓勵(lì)其土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，必須從程序和實(shí)體上予以充分尊重和肯定，任何組織和個(gè)人都不得強(qiáng)令或采取其他方式逼迫農(nóng)民違背自己意愿，做出土地流轉(zhuǎn)決定。土地是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)都該由農(nóng)戶自己說了算，三是有償。實(shí)現(xiàn)有價(jià)值形態(tài)的土地流轉(zhuǎn)，充分體現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營主體的利益調(diào)節(jié)和自主意識(shí)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段真正成為調(diào)節(jié)的主導(dǎo)。

3、嚴(yán)把貸款準(zhǔn)入關(guān)口

一是在立法未予明確前，僅限于以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得荒地土地承包經(jīng)營權(quán)，承包人與發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組必須簽訂承包合同，依法取得承包經(jīng)營權(quán)證。二是設(shè)立農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押，必須經(jīng)過發(fā)包方的同意。村集體發(fā)包的土地等承包經(jīng)營權(quán)抵押，必須首先征得村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織主持。三是嚴(yán)格限定借款人范圍。規(guī)定在承包土地上從事養(yǎng)殖、種植、加工，形成規(guī)模經(jīng)營及流轉(zhuǎn)價(jià)值的承包人以及直接承包集體經(jīng)營項(xiàng)目的承包人，可以以其承包經(jīng)營權(quán)抵押申請(qǐng)貸款，且必須確有實(shí)際經(jīng)營活動(dòng)和真實(shí)的融資需求，自有投資資金比例不低于30%。

[1]王宇紅、孫柏璋：“包容性增長(zhǎng)”理念視閾下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押金融制度的架構(gòu)[J].調(diào)研世界，2011（1）.

[2]王艷萍：土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押及其限制[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（1）.

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[5]張鶴華：完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的思考和建議[J].現(xiàn)代營銷（學(xué)苑版），2011（5）.