跨省級(jí)的區(qū)域性土地市場(chǎng)建設(shè)探討——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?br/>

○詹海斌

（湖北文理學(xué)院管理學(xué)院 湖北 襄陽(yáng) 441053）

跨省級(jí)的區(qū)域性土地市場(chǎng)建設(shè)探討
——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?/p>

○詹海斌

（湖北文理學(xué)院管理學(xué)院 湖北 襄陽(yáng) 441053）

本文從分析長(zhǎng)三角地區(qū)目前區(qū)域土地資源利用中存在的問(wèn)題入手，闡述建立跨省級(jí)的區(qū)域性城市土地市場(chǎng)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的必要性，并且提出促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域土地市場(chǎng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織框架設(shè)想，旨在為促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域城市土地資源的集約利用和長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

區(qū)域性 土地市場(chǎng) 協(xié)調(diào)機(jī)制 長(zhǎng)三角地區(qū)

一、引言

本文研究的長(zhǎng)三角區(qū)域范圍是指“小長(zhǎng)三角”，包含上海、杭州、蘇州、無(wú)錫、嘉興、舟山、寧波、揚(yáng)州、泰州、南京、鎮(zhèn)江、常州、湖州、南通、紹興和臺(tái)州16個(gè)城市。長(zhǎng)三角地區(qū)是目前中國(guó)人口密度最大，城鎮(zhèn)分布密度最高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)。但同時(shí)該地區(qū)面臨著人口、資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的嚴(yán)重約束，其中尤以土地資源和環(huán)境容量最為突出。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程的加快，土地資源作為基本生產(chǎn)力要素之一和有限的稀缺資源，如何高效優(yōu)化配置土地資源成為影響長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。而我們知道，市場(chǎng)是配置資源的最有效方式，土地資源的配置也不例外，土地市場(chǎng)化水平的高低將嚴(yán)重影響土地資源的集約利用度。目前，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)土地市場(chǎng)有著非常深入的研究，取得了豐碩的研究成果，但在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快的新形勢(shì)下，從區(qū)域視角研究土地市場(chǎng)一體化建設(shè)的研究成果還比較少。因此，建立長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)一體化，就必須構(gòu)建跨省級(jí)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，通過(guò)區(qū)域土地市場(chǎng)一體化建設(shè)來(lái)優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)有限的土地資源，促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)土地資源的集約利用，保障長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域土地資源利用中存在的主要問(wèn)題

目前長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各城市為了招商引資存在著惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)土地資源利用的低效率與投資項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，致使整個(gè)區(qū)域內(nèi)土地資源得不到有效配置和集約利用。從長(zhǎng)三角區(qū)域整體來(lái)看，由于長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件極為相似，從而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中均以加工制造業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是蘇南和浙北及其內(nèi)部各縣市之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象更加突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響到這兩大地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)16個(gè)城市在生產(chǎn)力資源優(yōu)化配置方面的發(fā)展，但由于區(qū)域內(nèi)一些城市隸屬于不同的省級(jí)行政區(qū)，對(duì)于一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通基礎(chǔ)設(shè)施以及大型港口的建設(shè)，跨省級(jí)的城市間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)，導(dǎo)致大型基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)以及區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不銜接，例如區(qū)域內(nèi)大型港口的重復(fù)建設(shè)容易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)港口利用效率低下，從而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)大量寶貴土地資源被粗放式利用。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶來(lái)了區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，如果區(qū)域性生態(tài)環(huán)境得不到有效協(xié)調(diào)保護(hù)和治理，就會(huì)導(dǎo)致區(qū)域土地資源的嚴(yán)重破壞。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)許多城市大量利用地下水，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)許多城市出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。同時(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域自古以來(lái)就是江南漁水之鄉(xiāng)，但隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)大量圍湖造田、填海造地嚴(yán)重破壞了區(qū)域內(nèi)的濕地資源。

基于以上原因，要使長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)土地資源得到最優(yōu)化配置，通過(guò)建立長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域性統(tǒng)一的城市土地市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)的土地資源就顯得意義重大，這就需要構(gòu)建跨省級(jí)的區(qū)域統(tǒng)一的土地市場(chǎng)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，發(fā)揮區(qū)域性統(tǒng)一土地市場(chǎng)在區(qū)域土地資源市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)性作用。

三、區(qū)域性土地市場(chǎng)建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)

區(qū)域土地資源利用過(guò)程中存在問(wèn)題，主要是由于各城市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中僅從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化考慮，區(qū)域內(nèi)各城市之間在土地利用過(guò)程中缺乏有效協(xié)調(diào)管理，從而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)有限的土地資源的浪費(fèi)。對(duì)此，可采取土地資源的垂直管理模式，在區(qū)域?qū)哟紊显O(shè)置區(qū)域土地資源管理機(jī)構(gòu)，其職能主要是解決區(qū)域內(nèi)各城市之間土地利用過(guò)程中需要互相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，例如在區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)過(guò)程中各城市之間土地利用的相互協(xié)調(diào)，以及區(qū)域內(nèi)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等有關(guān)單個(gè)城市不能單獨(dú)解決的土地利用問(wèn)題。另外，可以設(shè)置區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)，在中央與省級(jí)土地管理部門(mén)之間有一個(gè)過(guò)渡機(jī)構(gòu)，可以解決由于我國(guó)幅員廣闊，國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)土地資源管理的事項(xiàng)太多，從而影響土地資源管理效率的問(wèn)題。如當(dāng)前國(guó)土資源部對(duì)土地利用的審批，由于全國(guó)需要審批用地的數(shù)量過(guò)大，導(dǎo)致全國(guó)各地的用地審批項(xiàng)目在審批環(huán)節(jié)需要耗費(fèi)太長(zhǎng)時(shí)間，影響合理用地項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。

在目前我國(guó)土地資源管理的現(xiàn)狀下，與土地相關(guān)的收益對(duì)各級(jí)地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)其重要性可想而知。但土地資源作為一種重要的稀缺的生產(chǎn)力要素之一，對(duì)整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展同樣具有戰(zhàn)略意義。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展面臨著嚴(yán)重的資源危機(jī)，而土地資源的稀缺就是長(zhǎng)三角今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸。借鑒國(guó)外有關(guān)區(qū)域性協(xié)調(diào)管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合土地資源管理的國(guó)情及長(zhǎng)三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，從建立長(zhǎng)三角區(qū)域城市土地統(tǒng)一市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置區(qū)域土地資源的角度，本文提出長(zhǎng)三角區(qū)域城市土地資源區(qū)域協(xié)調(diào)管理的組織形式的設(shè)想。

四、區(qū)域性土地市場(chǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)職能定位

長(zhǎng)三角區(qū)域如果實(shí)行土地管理機(jī)構(gòu)的中央直接垂直管理模式，必將有利于解決當(dāng)前地方政府對(duì)土地市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題，發(fā)揮土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的優(yōu)化配置功能。同時(shí)設(shè)立的這種國(guó)務(wù)院—國(guó)土資源部—區(qū)域級(jí)—省級(jí)—市縣級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)的垂直管理模式，對(duì)協(xié)調(diào)區(qū)域土地資源利用過(guò)程中存在的矛盾也將發(fā)揮重要作用?；陂L(zhǎng)三角區(qū)域各城市間由于缺乏協(xié)調(diào)而引發(fā)的土地資源利用存在的突出問(wèn)題，區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)的主要職能包含以下幾個(gè)方面。

1、區(qū)域土地利用規(guī)劃部門(mén)

該部門(mén)主要負(fù)責(zé)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，應(yīng)從整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域角度，按照長(zhǎng)三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃優(yōu)化布局、各城市發(fā)展合理功能定位、區(qū)域內(nèi)土地資源的自然屬性及土地生態(tài)環(huán)境來(lái)編制長(zhǎng)三角區(qū)域詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃。同時(shí)這種區(qū)域土地利用總體規(guī)劃要通過(guò)中央授權(quán)立法的形式，嚴(yán)格保障其實(shí)施的權(quán)威性，對(duì)任何單位、個(gè)人以及政府機(jī)構(gòu)違背區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的行為要采取嚴(yán)厲的有效制裁措施，并且對(duì)于規(guī)劃的修改也要遵循嚴(yán)格的法律程序，確保其權(quán)威性和穩(wěn)定性。

2、區(qū)域土地利用督察部門(mén)

當(dāng)前我國(guó)在幾大區(qū)域設(shè)立了國(guó)土資源督察局，用于對(duì)各地土地違法事件的監(jiān)督。如果設(shè)立了區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)，可以考慮將當(dāng)前的每個(gè)區(qū)域的國(guó)土資源督察局設(shè)置在區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，作為其一個(gè)職能部門(mén)。這樣的好處在于一方面更有利于及時(shí)充分地對(duì)土地違法事件進(jìn)行信息收集，便于對(duì)土地利用違法事件進(jìn)行及時(shí)處理，另一方面也有利于增加對(duì)違法用地事件處理的有效手段，解決當(dāng)前區(qū)域性國(guó)土資源督察局對(duì)違法用地事件往往事后監(jiān)督以及處罰手段比較單一的不利局面。

3、區(qū)域土地市場(chǎng)管理部門(mén)

在區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)內(nèi)專門(mén)設(shè)置一個(gè)區(qū)域土地市場(chǎng)管理中心之類的職能部門(mén)，其主要職能是保障區(qū)域土地市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制在配置區(qū)域土地資源過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，提高區(qū)域土地市場(chǎng)的運(yùn)行效率，其主要工作是制定區(qū)域統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易法規(guī)以及協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)省級(jí)、市縣級(jí)土地市場(chǎng)之間存在的有礙區(qū)域土地市場(chǎng)正常運(yùn)行的不利因素。例如建立長(zhǎng)三角地區(qū)城市土地市場(chǎng)交易中心，為長(zhǎng)三角地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的交易提供統(tǒng)一的場(chǎng)所?？梢栽谏虾＝⒁粋€(gè)交易中心，然后在各地級(jí)市設(shè)立其辦事處，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)所有國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)都必須在此交易中心進(jìn)行，并將所有的土地產(chǎn)權(quán)交易信息在長(zhǎng)三角土地市場(chǎng)交易中心網(wǎng)站上公布，同時(shí)交易中心為產(chǎn)權(quán)主體辦理相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記、變更和過(guò)戶等手續(xù)。為保證長(zhǎng)三角地區(qū)土地市場(chǎng)交易中心正常運(yùn)行，必須制定相應(yīng)的《土地市場(chǎng)交易法》，來(lái)保障土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

4、區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)

長(zhǎng)三角區(qū)域由于土地資源的過(guò)度利用造成土地生態(tài)環(huán)境的破壞，因此要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市之間土地生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)保護(hù)，考慮在區(qū)域性土地資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置一個(gè)專門(mén)的土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，專門(mén)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市之間土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。由于土地利用具有很明顯的外部性，所以其職能必須協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理成本在各城市之間合理負(fù)擔(dān)比例以及解決對(duì)區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境破壞造成的損失在各城市之間進(jìn)行合理補(bǔ)償問(wèn)題。

五、結(jié)束語(yǔ)

雖然我國(guó)土地使用制度改革取得了很大的進(jìn)步，但市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置所起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的市場(chǎng)配置資源的目標(biāo)。因此，隨著長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，我們需要跨省級(jí)地構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)以及區(qū)域土地資源生態(tài)環(huán)境治理合理補(bǔ)償機(jī)制、跨省級(jí)的區(qū)域土地合作開(kāi)發(fā)收益分配機(jī)制以及區(qū)域土地資源利用合理規(guī)劃利用機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域整體土地資源的優(yōu)化配置，提高區(qū)域土地資源的集約利用度，促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]洪銀興、劉志彪：長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和機(jī)制[M]．清華大學(xué)出版社，2003．

[2]劉志彪、鄭江淮等：長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[3]曲福田、吳郁玲：土地市場(chǎng)發(fā)育與土地利用集約度的理論與實(shí)證研究——以江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)為例[J].自然資源學(xué)報(bào)，2007（5）.

[4]高波：灰色土地市場(chǎng)的理論探析[J].管理世界，1993（1）.

[5]詹海斌：長(zhǎng)江三角洲區(qū)域城市土地一體化研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[6]楊宏偉：地方保護(hù)主義成因的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2007（22）.

（注：基金項(xiàng)目：1、湖北省教育廳人文社科研究青年基金項(xiàng)目：襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約利用與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)研究（項(xiàng)目編號(hào)：2012Q 214）；2、鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心項(xiàng)目：南水北調(diào)中線工程土地上房屋及附著物拆遷補(bǔ)償評(píng)估 （項(xiàng)目編號(hào)：2013JDY011）；3、湖北省科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（湖北文理學(xué)院）：漢江流域資源環(huán)境與區(qū)域發(fā)展（項(xiàng)目編號(hào)：T201314）；4、國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目：長(zhǎng)江三角洲地區(qū)土地宏觀調(diào)控決策支持關(guān)鍵技術(shù)研究與示范（201111011）。）

劉冰冰）