耕地儲備指標交易制度的經(jīng)濟學分析

○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

耕地儲備指標交易制度的經(jīng)濟學分析

○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

規(guī)范補充耕地指標易地有償調(diào)劑行為，建立耕地儲備指標交易制度是新時期耕地保護的必然選擇。本文在闡述廣東省建立耕地儲備指標交易制度形勢基本判斷的基礎上，結合影響耕地儲備指標交易制度的因素分析，提出了建立耕地儲備指標交易制度的對策分析。

耕地儲備指標 交易制度 經(jīng)濟學分析

一、引言

耕地占補平衡是我國實行最嚴格的耕地保護制度的一項基本原則，是在我國人多地少，經(jīng)濟社會高速發(fā)展對耕地的需求量日益增長，而耕地后備資源嚴重不足的形勢下，提出促進土地資源的可持續(xù)利用、實現(xiàn)經(jīng)濟社會低碳發(fā)展的一項具體目標。確保轄區(qū)內(nèi)耕地占補平衡是《土地管理法》賦予各級政府的法定職責和義務，是衡量各級政府能否正確處理經(jīng)濟建設與保護耕地關系的重要指標。耕地占補平衡制度實施以來，遏制了耕地銳減的勢頭，有效地增加了耕地面積，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在一定程度上緩解了因非農(nóng)業(yè)建設占用造成的耕地保護的壓力。但隨著深入實施，呈現(xiàn)出耕地補充方式逐步易地化、占補平衡目標逐漸綜合化、占補平衡管理方式日益精細化的發(fā)展趨勢。原有耕地儲備指標是由耕地儲備指標供需雙方政府通過協(xié)商議定價格進行有償轉(zhuǎn)讓，政府為主要交易主體，由于沒有價格信號和競爭過程的作用，也就沒有一種引導資源有效配置和再配置的內(nèi)在機制，耕地補償價格不能全面反映市場價值。為規(guī)范補充耕地指標易地有償調(diào)劑行為，促進建設項目占用耕地“先補后占”和“占補平衡”，實現(xiàn)保障經(jīng)濟社會發(fā)展、保護耕地紅線目標，引入市場化管理機制，建立耕地儲備指標交易制度成為新時期耕地保護的必然選擇。

二、廣東省建立耕地儲備指標交易制度形勢的基本判斷

1、耕地占補平衡是保障國家糧食安全，新增建設項目用地報批的先決條件

基于國家糧食安全角度，我國通過《土地管理法》明確規(guī)定必須實行耕地占補平衡。我國耕地占補平衡政策大體經(jīng)歷了耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略階段（1996—1999年）、細化耕地占補平衡落實措施（2000—2003年）、強調(diào)耕地占補質(zhì)量平衡（2004—2008年）、堅持耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護（2009年至今）等4個階段。初步建立了包括耕地保護責任制度、耕地儲備制度、登記臺賬制度等內(nèi)容較為完善的耕地占補平衡制度體系。廣東省也將耕地“先補后占”、“占一補一”作為新增建設項目用地報批的先決條件，也是耕地保護目標責任的一項剛性考核指標。對未按照規(guī)定實現(xiàn)耕地占補平衡的市、縣，由省人民政府責令限期補充，并凍結該地區(qū)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

2、耕地后備資源不平衡，經(jīng)濟社會發(fā)展要求積極探索耕地占補平衡新形式

由于廣東省珠江三角洲、粵北、粵東、粵西的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地資源稟賦、耕地后備資源條件存在較大差異，園地、山坡地較多，開發(fā)補充耕地潛力較大的市，往往位于粵東西北相對欠發(fā)達地區(qū)，其建設用地需求相對也較少；相反，建設用地需求較大的珠三角部分市，開發(fā)補充耕地的潛力卻相對較小。造成了有的城市耕地儲備指標有富余、有的市卻耕地占補平衡壓力大的現(xiàn)象。目前廣東省開發(fā)補充耕地量較大的地級市包括陽江、清遠、肇慶、河源等；而以珠江三角洲的經(jīng)濟發(fā)達城市為代表的部分地區(qū)，如東莞、深圳、佛山等市在市域范圍內(nèi)占補平衡的壓力較大，實現(xiàn)耕地占補平衡具有較大難度。這些地區(qū)耕地占補平衡問題日益突出，已成為基層土地管理實踐中的主要瓶頸因素之一，并已影響到當?shù)赝恋刭Y源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎保障能力。經(jīng)濟社會發(fā)展要求必須在耕地占補平衡的實現(xiàn)形式上謀求新出路，積極探索有效的耕地占補平衡新形式。

3、耕地補充方式逐步易地化，耕地儲備指標交易成為實現(xiàn)地區(qū)雙保的有效形式

為解決廣東省內(nèi)各市耕地保有量與城市發(fā)展建設用地之間的矛盾，廣東省自2009年起積極推進開發(fā)補充耕地工作，各地進行土地整理、復墾開發(fā)增加的耕地經(jīng)省國土資源廳驗收后形成耕地儲備指標。耕地儲備指標較為富余的市、縣在確保本地區(qū)需求的情況下可以有償轉(zhuǎn)讓給其他市、縣，相當于實現(xiàn)了財政的橫向轉(zhuǎn)移；耕地儲備指標不足的市、縣則可以通過購買指標滿足建設用地需求，完成耕地占補平衡的硬任務。這種模式在時序上達到了“先補后占”的要求，在服務上體現(xiàn)了工作的主動性和前瞻性，不僅有利于全省耕地總量平衡和占補平衡，而且可滿足建設項目用地報批的需要，有效緩解經(jīng)濟發(fā)展給耕地保護所帶來的壓力，確保重點建設項目的用地和非農(nóng)建設用地有效供給，促進地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)地區(qū)“保紅線、保增長”的有效形式之一。

三、影響耕地儲備指標交易制度的因素分析

耕地儲備指標交易制度涉及的直接利益主體是交易的雙方地方政府，其經(jīng)濟利益包括賣方地方政府獲得的耕地占補平衡項目實施收益、占補平衡指標買賣收益與買方地方政府獲得的經(jīng)濟發(fā)展收益，同時還會涉及到土地整治項目實施單位的收益與土地整治項目區(qū)所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民因耕地質(zhì)量提高、生產(chǎn)條件改善、規(guī)?；?jīng)營帶來的收益。因此耕地儲備指標交易制度涉及的經(jīng)濟利益是否能夠充分體現(xiàn)，主要取決于以下幾個因素。

1、資源稟賦因素

資源稟賦因素主要包括地區(qū)耕地與耕地后備資源的數(shù)量與質(zhì)量方面的因素，這些因素直接影響到耕地的利用方式、生產(chǎn)水平、供給狀況和開發(fā)方式，從而影響到耕地儲備量的多少。這是影響耕地儲備指標交易制度的客觀因素?，F(xiàn)有耕地數(shù)量的多少與耕地質(zhì)量的高低，特別是高、中、低產(chǎn)田面積的比例，以及耕地后備資源的數(shù)量與質(zhì)量，都將對耕地儲備量產(chǎn)生影響，從而影響耕地儲備指標交易制度。

2、經(jīng)濟社會發(fā)展水平

經(jīng)濟發(fā)展目標下的耕地需求量（種植經(jīng)濟作物和其他農(nóng)作物所需要的耕地數(shù)量以及非農(nóng)建設必須占用的耕地數(shù)量之和）將隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進以及經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，不斷增加。經(jīng)濟發(fā)展目標下的耕地需求量的增加必然導致耕地儲備數(shù)量相應地減少。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展水平還決定了耕地的社會生產(chǎn)條件（農(nóng)業(yè)勞動者、耕作方式和集約經(jīng)營水平）和農(nóng)業(yè)結構。根據(jù)相關研究結果表明，經(jīng)濟社會發(fā)展水平與單位面積土地資源體現(xiàn)的經(jīng)濟價值成正比，單位補充耕地面積上體現(xiàn)的發(fā)展權和資源補償權益成正比。因此，只有當經(jīng)濟社會發(fā)展水平到達一定高度的時候，才有建立耕地儲備指標交易制度的動力和需求。

3、地方政府意愿

地方政府意愿是影響耕地儲備指標交易制度變動性最大的因素，它是影響耕地儲備指標交易制度的主觀因素。耕地儲備指標交易中，買入儲備指標的一方，通常是區(qū)位條件較好、經(jīng)濟發(fā)展水平較快、用地項目較多的區(qū)域，地方政府損失耕地，增加建設用地。通過建設用地帶來的就業(yè)、稅收等收益，與損失糧食安全保障直接對比；賣出儲備指標的一方，通常則相反，增加糧食保障，獲得糧食增產(chǎn)與耕地保護補貼等收益、土地整理復墾開發(fā)項目實施工程收益，以及所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民直接間接收益，同時帶來補充耕地所增加的耕地保護責任，與損失發(fā)展權對比。耕地儲備指標交易的買賣雙方地方政府存在純收益之差，這個純收益之差正是買賣雙方政府進行耕地儲備指標交易的內(nèi)在動力。

4、政策因素

影響耕地儲備指標交易的政策因素主要包括政策對耕地保護與耕地儲備的態(tài)度及其采取的干預方式和措施，主要包括耕地保護政策和耕地儲備政策?；诨緡?，我國實行了世界上最嚴格的耕地保護制度。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》等法律、法規(guī)，我國實行的耕地保護制度主要包括：土地用途管制制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、耕地占補平衡制度、耕地保護目標責任制度、基本農(nóng)田保護制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、土地開發(fā)整理復墾制度、土地稅費制度、耕地保護法律責任制度。這些政策條款都積極推進了耕地的儲備。在耕地儲備實施過程中，很多方面的內(nèi)容都是通過耕地儲備政策來規(guī)定的，如耕地儲備的準入條件、耕地儲備的時間長短、耕地儲備時對農(nóng)戶的補償、儲備后耕地的投放利用等。這些政策的條款直接影響到耕地儲備數(shù)量的多少。

5、交易平臺的市場化程度

耕地儲備指標交易市場是耕地儲備指標進行市場化配置的場所，其實質(zhì)是耕地資源進行市場化配置的場所，耕地儲備指標市場化配置程度的高低直接影響著耕地資源使用的效率。隨著日趨嚴峻的耕地占補平衡形勢，耕地儲備指標交易市場化在土地市場化體系中的地位將越來越重要。土地開發(fā)需求大量增加的背景下，供需矛盾日益突出。人均土地面積較少、耕地后備資源匱乏的地區(qū)，為了解決日益突出的人地矛盾，重視市場在改進和完善土地利用狀況中的作用，積極培育和發(fā)展市場。為了切實解決資金和資源錯位問題，切實落實好耕地占補平衡，適當引進市場調(diào)節(jié)機制，將耕地指標納入有形市場流轉(zhuǎn)，在自愿協(xié)商的基礎上，允許跨區(qū)域占補平衡，依法轉(zhuǎn)讓給需要補充耕地的政府單位或企業(yè)，實現(xiàn)資金和資源的優(yōu)勢互補。

四、建立耕地儲備指標交易制度的對策分析

1、耕地儲備指標交易制度的框架設計

為加強耕地儲備指標交易管理，確保耕地總量動態(tài)平衡，同時調(diào)動各地進行土地整理、復墾開發(fā)的積極性，增加耕地儲備，2012年廣東省出臺了《廣東省耕地儲備指標交易管理暫行辦法》（下稱“《辦法》”），并委托廣州市房地產(chǎn)交易登記中心（下稱“交易中心”）作為省級耕地儲備指標交易服務機構，負責組織跨市級行政區(qū)域的耕地儲備指標交易?！掇k法》規(guī)定全省跨市級耕地儲備指標交易活動必須通過耕地儲備指標網(wǎng)上交易系統(tǒng)進行，為此交易中心在借鑒土地、礦產(chǎn)網(wǎng)上交易系統(tǒng)經(jīng)驗的基礎上，針對耕地儲備指標的交易特點，迅速組織開發(fā)了耕地儲備指標網(wǎng)上交易系統(tǒng)，制定相關業(yè)務操作規(guī)則。耕地儲備指標網(wǎng)上交易平臺建立后，省內(nèi)各市級政府和耕地指標儲備機構進行跨市級耕地儲備指標交易，必須委托交易中心在網(wǎng)上交易平臺上發(fā)布購買公告，由交易中心按照委托內(nèi)容組織實施公開競價，競價方可以在異地通過互聯(lián)網(wǎng)進行網(wǎng)上競價，交易成交確認后交易雙方再約定簽訂交易合同。交易中心將以全封閉流程組織交易活動，以“制度+科技”為抓手，實現(xiàn)耕地儲備指標交易的公開、公平、公正，打造一個陽光、開放、現(xiàn)代的耕地儲備指標交易市場。

2、加強對新開墾耕地的后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式

（1）加強土地開發(fā)、整理、復墾土地的持續(xù)利用管理。通過制訂優(yōu)惠政策，鼓勵基層政府、企業(yè)單位和個人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度，同時，完善土地承包責任制，正確引導土地承包人員加強對土地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生產(chǎn)率和生產(chǎn)水平，防止新增耕地出現(xiàn)撂荒。（2）創(chuàng)新補充耕地監(jiān)管方式。隨著技術手段的進步，以及監(jiān)管、獎懲等手段的完善，建議建立“補、備、核、用、考”耕地占補平衡全面監(jiān)管制度?？沙浞掷谩岸{(diào)”成果和“一張圖”監(jiān)管平臺等現(xiàn)代技術的成果，掌握耕地占補平衡情況，實現(xiàn)實時監(jiān)管；一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地行為立即嚴肅查處，防止“未批先占”、“只占不補”等現(xiàn)象的發(fā)生，以確保耕地數(shù)據(jù)的真實性和占補平衡的實際效果。

3、完善耕地儲備指標交易市場監(jiān)管機制

完善耕地儲備指標交易市場監(jiān)管機制，保證耕地儲備指標交易市場規(guī)范運行。督促交易機構建立健全市場信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，增加耕地儲備指標交易市場運行情況的透明度，避免現(xiàn)行耕地儲備指標供應和使用交易中存在的情況不明、交易不公問題；簡化交易程序、提高辦事效率、促進耕地儲備指標的高效流轉(zhuǎn)；嚴肅查處違法交易、確保耕地儲備指標交易的合法性和安全性。

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