從“孤立”到“互聯(lián)互通”:印度對(duì)緬甸外交演變

李 昕

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽蚌埠233030)

1987年，印度總理(時(shí)任總理為拉吉夫·甘地)時(shí)隔19年后訪問(wèn)緬甸。然而不到一年，由于緬甸軍人集團(tuán)發(fā)動(dòng)政變并鎮(zhèn)壓學(xué)生示威運(yùn)動(dòng)，兩國(guó)關(guān)系迅速惡化;2012年，印度總理(曼莫漢·辛格)時(shí)隔25年再次訪問(wèn)緬甸，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入全面快速發(fā)展階段。在這25年間印度對(duì)緬甸外交經(jīng)歷了怎樣的變化?本文在縱向梳理1988年以來(lái)印緬外交關(guān)系發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，嘗試探討印度對(duì)緬外交演變的動(dòng)因和特征，并對(duì)新政策前景進(jìn)行分析。盡管涉及印緬外交關(guān)系的研究成果較多，但主要可以分為兩類:一類是靜態(tài)分析評(píng)價(jià)某個(gè)時(shí)期的印緬外交政策或特定領(lǐng)域的印緬外交關(guān)系①例如，香港大學(xué)緬甸問(wèn)題專家埃格勒托重點(diǎn)分析評(píng)價(jià)1993年印度的“建設(shè)性接觸”政策(該學(xué)者稱之為“柔性政策”)，參見Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，pp.936 -957;有的學(xué)者專門研究印度與緬甸的能源外交關(guān)系，具體參見Marie Lall，“Indo-Myanmar Relations in the Era of Pipeline Diplomacy”，Contemporary Southeast Asia，Vol.28，No.3，2006，pp.424 -446.;另一類雖然涉及政策演變歷程，但大都是研究緬甸民選政府建立之前印緬兩國(guó)外交關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r，這顯然不可能對(duì)兩國(guó)外交關(guān)系新的發(fā)展態(tài)勢(shì)做出評(píng)論或預(yù)測(cè)①云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院李晨陽(yáng)教授等的成果主要涉及1988年至2004年左右的印緬外交關(guān)系，參見李晨陽(yáng)、瞿健文:《試論1988年以來(lái)印度與緬甸關(guān)系的發(fā)展》， 《南亞研究》2005年第2 期;相似的代表成果還可參見Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，pp.87 -116，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，2013 -08 -21。本文試圖在前人研究基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)上述成果不足。

一 1988—1992年:“孤立”政策階段

1987年，印度總理拉吉夫·甘地時(shí)隔19年再次訪問(wèn)緬甸，兩國(guó)自20 世紀(jì)60年代以來(lái)冷淡的外交關(guān)系開始升溫。然而不到一年，兩國(guó)關(guān)系就急劇降溫。緬甸長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下而激化，導(dǎo)致1988年8月爆發(fā)全國(guó)性的民主運(yùn)動(dòng)，國(guó)家動(dòng)蕩不安。以總參謀長(zhǎng)蘇貌為首的緬甸軍人集團(tuán)借機(jī)發(fā)動(dòng)政變，成立“國(guó)家恢復(fù)法律與秩序委員會(huì)”，接管政權(quán)。新的緬甸軍政府強(qiáng)硬鎮(zhèn)壓學(xué)生示威活動(dòng)，打壓民主運(yùn)動(dòng)，拒絕承認(rèn)昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的“全國(guó)民主聯(lián)盟” (NLD)在1990年緬甸大選中取得的壓倒性勝利。

政變發(fā)生后，印度政府迅速與緬甸“完全脫離接觸”，采取“孤立”緬甸軍政府的外交政策。具體表現(xiàn)在:(1)強(qiáng)烈譴責(zé)緬甸軍政府鎮(zhèn)壓學(xué)生示威運(yùn)動(dòng)，在“全印廣播電臺(tái)” (AIR)公開播放揭露緬甸軍政府鎮(zhèn)壓和侵犯人權(quán)的緬語(yǔ)節(jié)目，甚至允許緬甸前總理吳努的女兒丹丹努女士 (Daw Than Than Nu)在廣播中使用“侮辱性的”語(yǔ)言攻擊緬甸軍政府。印度也是唯一公開譴責(zé)緬甸軍政府的鄰國(guó)，其強(qiáng)硬程度甚至超過(guò)西方國(guó)家。 (2)堅(jiān)定支持緬甸學(xué)生示威運(yùn)動(dòng)和以昂山素季為代表的“8888 民主運(yùn)動(dòng)”。緬甸民主運(yùn)動(dòng)期間，印度使領(lǐng)館官員積極接觸“全緬學(xué)生同盟聯(lián)合會(huì)” (ABFSU)等反軍政府組織和親民主人士，將使館的圖書館開辟為診所，治療受傷的示威學(xué)生;緬甸民主運(yùn)動(dòng)遭到鎮(zhèn)壓后，印度政府為逃往印緬邊境地區(qū)的緬甸親民主活躍分子提供經(jīng)濟(jì)支持和政治庇護(hù)，接納大批流亡人士，在印度曼尼普爾邦和米佐拉姆邦建立難民營(yíng)，允許他們?cè)谟《染硟?nèi)開展反緬甸軍政府活動(dòng)，并向他們提供道義、法律和物質(zhì)資助。時(shí)任外長(zhǎng)拉奧(Narasimha Rao)還對(duì)緬甸的民主運(yùn)動(dòng)公開表達(dá)了同情和支持立場(chǎng)，指示印度駐緬甸使領(lǐng)館不要遣返任何尋求政治避難的緬甸民運(yùn)人士［1］。(3)試圖在反緬甸軍政府派別之間進(jìn)行斡旋，推動(dòng)昂山素季等人組建臨時(shí)政府，并承諾一旦建立政權(quán)就給予外交承認(rèn)。不僅如此，印度還與美國(guó)等西方國(guó)家一起共同“孤立”緬甸軍政府。1992年，印度是聯(lián)合國(guó)關(guān)于譴責(zé)緬甸軍政府侵犯人權(quán)決議的倡導(dǎo)國(guó)之一。印度公開干涉緬甸國(guó)內(nèi)政治事務(wù)和“孤立”緬甸軍政府的外交行動(dòng)導(dǎo)致雙邊關(guān)系全面惡化，兩國(guó)關(guān)系跌入冰點(diǎn)。

印度對(duì)緬甸“孤立”政策受到當(dāng)時(shí)外交選擇和戰(zhàn)略觀念的影響。20 世紀(jì)90年代之前，緬甸以及整個(gè)東南亞都不在印度外交議事日程優(yōu)先考慮的地緣政治范圍內(nèi)。在全球?qū)用嬗《汝P(guān)注的是大國(guó)地位以及與超級(jí)大國(guó)的關(guān)系;在地區(qū)層面重點(diǎn)對(duì)抗中國(guó)和巴基斯坦。自尼赫魯擔(dān)任總理以來(lái)，其外交戰(zhàn)略觀念主導(dǎo)著印度自我地位的認(rèn)知和外交政策的制定。作為不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的創(chuàng)始國(guó)和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，尼赫魯認(rèn)為印度的大國(guó)地位是基于理想主義的道義力量而非現(xiàn)實(shí)主義的硬權(quán)力指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)印度在發(fā)展中國(guó)家的道德聲望［2］。這種戰(zhàn)略觀念與印度的國(guó)際地位和國(guó)家利益密切相關(guān)。即使在尼赫魯去世多年后，印度的外交決策仍然受理想主義觀念和道德話語(yǔ)模式的影響②也有學(xué)者認(rèn)為，印度缺少戰(zhàn)略文化，存在“戰(zhàn)略文化赤字”，參見Harsh V.Pant，“Indian Strategic Culture:The Debate and Its Consequences”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.15.。具體到對(duì)緬甸政策上，表現(xiàn)為反對(duì)緬甸軍政府獨(dú)裁和鎮(zhèn)壓，支持以昂山素季為首的民主運(yùn)動(dòng)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度的國(guó)際地位下降，周邊地緣政治環(huán)境也發(fā)生了不利于印度的變化，印度決策者開始反思對(duì)緬甸“孤立”外交是否符合國(guó)家利益，戰(zhàn)略觀念也開始“從熱衷于道德說(shuō)教轉(zhuǎn)為更加務(wù)實(shí)”［3］。早在1991年，印度就接受緬甸軍政府的抗議，停止“全印廣播電臺(tái)”譴責(zé)緬甸軍政府的緬語(yǔ)廣播，開始限制反緬甸軍政府組織和親民主人士在印度的政治活動(dòng)。

當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了推動(dòng)印度反思和重新界定對(duì)緬甸外交的緊迫因素。這些緊迫因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: (1)緬甸難民問(wèn)題。1988年緬甸民主運(yùn)動(dòng)失敗后，緬甸軍方加快和擴(kuò)大了在邊境地區(qū)搜捕反軍政府人士的行動(dòng)，導(dǎo)致大量難民逃往印度。特別是在1992年初，成千上萬(wàn)的緬甸那加人逃往印度那加蘭邦。印度就此向緬甸軍政府提出抗議，要求對(duì)方停止在邊境地區(qū)的高壓行動(dòng)。隨后，兩國(guó)合作將這些難民遣返回緬甸。 (2)需要應(yīng)對(duì)跨境的印度反叛分子。當(dāng)時(shí)緬甸軍政府非常關(guān)注印緬邊境地區(qū)的克欽叛亂分子，印度也關(guān)注緬甸境內(nèi)的反印叛亂勢(shì)力，兩國(guó)當(dāng)局逐漸形成不成文的諒解，即在一定條件下，雙方軍人都可以越界到對(duì)方境內(nèi)追蹤本國(guó)叛亂分子。由于部分反印叛亂組織在緬甸境內(nèi)建立了營(yíng)地，印度意識(shí)到它必須同緬甸軍政府保持接觸才能解決東北邊境地區(qū)的安全問(wèn)題。 (3)印度國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革的需要。冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度開始在國(guó)內(nèi)推行自由主義取向的經(jīng)濟(jì)改革，逐步取消自給自足的封閉政策，對(duì)外則希望與東部鄰國(guó)進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作。此外，印度還擔(dān)憂中國(guó)與緬甸之間日益密切的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這些緊迫問(wèn)題事關(guān)印度國(guó)家安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，印度開始采取行動(dòng)向緬甸表達(dá)實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；脑竿畛蹙挼檐娬芙^了印度的要求。

1992年，印度決定打破僵局，正式提出“建設(shè)性接觸”［4］政策，再次推動(dòng)雙邊關(guān)系走向正常化，得到緬甸軍政府的積極回應(yīng)。同年8月，印度熱情接待了緬甸外交部政治事務(wù)處主任吳埃(U Aye)率領(lǐng)的訪印代表團(tuán)，這是自1987年印度總理訪問(wèn)緬甸以來(lái)雙方高層官員的首次會(huì)晤。但與此同時(shí)，印度繼續(xù)庇護(hù)緬甸親民主活動(dòng)分子和1990年當(dāng)選的緬甸流亡國(guó)會(huì)議員。當(dāng)昂山素季被授予諾貝爾和平獎(jiǎng)時(shí)，印度表達(dá)了熱情歡迎的態(tài)度，印度多個(gè)政黨領(lǐng)導(dǎo)人也聲明他們會(huì)繼續(xù)支持緬甸的民主運(yùn)動(dòng)，要求緬甸軍政府解除對(duì)昂山素季的軟禁。1992年2月，印度總統(tǒng)文卡塔拉曼(R.Venkataraman)在會(huì)見緬甸新任大使時(shí)呼吁緬甸軍政府當(dāng)局恢復(fù)民主制度，釋放昂山素季以及所有的政治犯。

二 1993—2012年: “建設(shè)性接觸”政策階段

從1993年開始，印度采取“東向外交”行動(dòng)，在緬甸政治生態(tài)未發(fā)生任何改變的情況下，進(jìn)行重大外交政策調(diào)整，從“制裁”和“孤立”政策正式轉(zhuǎn)向“建設(shè)性接觸”政策，從強(qiáng)調(diào)民主人權(quán)議題轉(zhuǎn)移到重視現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益，承認(rèn)緬甸軍政府在緬甸的合法執(zhí)政地位。

這一階段的印緬關(guān)系又可以分為兩個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期從1993年印度外交秘書迪克西特(J.N.Dixit)訪問(wèn)緬甸到1998年印度人民黨(BJP)領(lǐng)袖瓦杰帕伊上臺(tái)執(zhí)政。這一時(shí)期印緬關(guān)系的主要特點(diǎn)是印度軟化了對(duì)緬甸軍政府的批評(píng)，開始謹(jǐn)慎接觸軍人政權(quán)，但對(duì)緬甸民主運(yùn)動(dòng)的支持仍然比較明顯。因此，印緬關(guān)系發(fā)展比較緩慢。1993年印度外交秘書訪問(wèn)緬甸時(shí)會(huì)見了欽紐等領(lǐng)導(dǎo)人，標(biāo)志著印緬關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；?。1994年緬甸副外長(zhǎng)吳紐隋(U Nyunt Swe)回訪，與印度高級(jí)官員就改善雙邊關(guān)系的廣泛議題進(jìn)行了一系列會(huì)談，簽署了有關(guān)印緬兩國(guó)邊境民政官員合作應(yīng)對(duì)跨境犯罪和叛亂活動(dòng)的諒解備忘錄，還簽署了邊境貿(mào)易協(xié)議。1995年印緬兩國(guó)邊境貿(mào)易在印度莫雷正式啟動(dòng)，印緬部長(zhǎng)級(jí)商貿(mào)官員出席儀式。自此，印緬兩國(guó)關(guān)系持續(xù)改善，雙邊貿(mào)易也迅速增加。

第二個(gè)時(shí)期從1998年至2012年5月辛格總理訪問(wèn)緬甸。印度進(jìn)一步淡化了對(duì)緬甸民主運(yùn)動(dòng)的支持，與緬甸軍政府的關(guān)系出現(xiàn)重大改善，兩國(guó)高層互訪頻繁，經(jīng)貿(mào)往來(lái)加強(qiáng)，印度在緬甸油氣領(lǐng)域的開發(fā)投資迅速增加。這一時(shí)期兩國(guó)關(guān)系最重要的突破出現(xiàn)在安全和防務(wù)合作領(lǐng)域。印度人民黨政府取消了對(duì)緬甸軍政府的武器禁運(yùn)，開始出售防衛(wèi)裝備。武器銷售類別最初僅限于打擊邊境叛亂勢(shì)力的輕型武器，但很快擴(kuò)大到雷達(dá)、火炮、作戰(zhàn)飛機(jī)和機(jī)載無(wú)線電監(jiān)視設(shè)備等提高緬軍防衛(wèi)能力的重型裝備。這一時(shí)期印緬關(guān)系出現(xiàn)突破的主要原因是印度人民黨政府對(duì)外推行“實(shí)力外交政策”①所謂“實(shí)力外交政策”是指基于現(xiàn)實(shí)主義物質(zhì)性權(quán)力邏輯考量，瓦杰帕伊將發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易關(guān)系作為獲取國(guó)家實(shí)力和通向有影響力大國(guó)的優(yōu)先途徑。參見Willem van Kemenade，“Détente Between China and India:The Delicate Balance of Geopolitics in Asia”，Clingendael diplomacy Papers No.16，Netherlands Institute of International Relations Clingendael，July 2008，http://www.clingendael.nl/publications/2008/20080700_ cdsp_ diplomacy_ paper.pdf，2012 -03 -17.，實(shí)施“東部戰(zhàn)略”，從現(xiàn)實(shí)主義視角強(qiáng)化了“建設(shè)性接觸”政策中的地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益。接替印度人民黨上臺(tái)的印度國(guó)大黨政府繼承了這一政策。

印度對(duì)緬甸實(shí)行“建設(shè)性接觸”政策的主要目標(biāo)在于擴(kuò)大兩國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;投資開發(fā)緬甸油氣資源，保障能源安全;協(xié)調(diào)打擊印緬跨境叛亂活動(dòng)，維護(hù)東北地區(qū)穩(wěn)定;通過(guò)緬甸獲得進(jìn)入東盟的戰(zhàn)略通道;平衡中國(guó)在緬甸的影響力［5］。

為了實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，印度官方很少再公開評(píng)論緬甸軍政府體制下緬甸的政治形勢(shì)，幾乎不再發(fā)表支持緬甸民主運(yùn)動(dòng)的聲明，限制或取消了緬甸流亡民主人士在印度進(jìn)行的政治活動(dòng)，甚至逮捕部分緬甸激進(jìn)活躍分子。但在與緬甸建立正常外交關(guān)系的同時(shí)，印度還特別要求緬甸軍政府釋放所有政治犯，強(qiáng)調(diào)將繼續(xù)支持緬甸建立民主制度。迪克西特在會(huì)見緬甸領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)表示:“我們打開兩國(guó)關(guān)系是因?yàn)橛《鹊睦媸艿接绊?，但這并不意味著我們?cè)谂u(píng)你們壓制民主問(wèn)題上有任何改變?！保?］1995年，印度將“尼赫魯國(guó)際理解獎(jiǎng)”(Nehru Prize for International Understanding)授予昂山素季，兩國(guó)關(guān)系一度出現(xiàn)緊張。2006年，印度外長(zhǎng)慕克吉表示，盡管印度不可能向“鄰國(guó)輸出民主制度”，不得不與緬甸軍政府接觸，但“印度歡迎緬甸建立具有包容性和規(guī)范的民主制度”［7］。印度曾多次要求緬甸軍政府釋放昂山素季，允許緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟參與緬甸政治進(jìn)程。

由此可見，印度既希望與緬甸軍政府保持正常關(guān)系，擴(kuò)大在緬甸的影響力并獲取經(jīng)濟(jì)上的收益，又沒(méi)有放棄對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)政治進(jìn)程的干涉，在發(fā)展與緬甸的關(guān)系上出現(xiàn)搖擺不定的矛盾心態(tài)。在緬甸民選政府建立前，由于緬甸民主派與緬甸軍政府的對(duì)立，這種兩難局面無(wú)法實(shí)現(xiàn)印度“建設(shè)性接觸”的外交政策目標(biāo)。這種情景反映了冷戰(zhàn)后印度戰(zhàn)略話語(yǔ)變遷和“路徑依賴”的雙重屬性:一方面，運(yùn)用現(xiàn)實(shí)主義話語(yǔ)進(jìn)行決策分析在印度外交和安全機(jī)構(gòu)中逐漸盛行，成為思考國(guó)際事務(wù)最有影響的理論范式;另一方面，印度外交理念中仍然殘留著尼赫魯時(shí)代的理想主義色彩①印度的戰(zhàn)略話語(yǔ)中有三種不同的思想傾向:尼赫魯主義(Nehruvianism)、新自由主義(Neoliberalism)和超現(xiàn)實(shí)主義(Hyper-realism)，參見Kanti Bajpai，“India Strategic Culture”，in Michal R.Chambers ed.，South Asia in 2020:Future Strategic Balances and Alliances，Carlisle:US Army War College，2002，pp.245 -303.。在“建設(shè)性接觸”政策語(yǔ)境下，印緬關(guān)系依然存在許多問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)大多未能實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

第一，盡管兩國(guó)簽署了邊界貿(mào)易和促進(jìn)雙邊投資協(xié)議，增加了邊境貿(mào)易商品種類，但兩國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作始終處于較低水平，而且發(fā)展非常緩慢。2003年，印度副總統(tǒng)訪問(wèn)緬甸時(shí)雙方就設(shè)定2006年雙邊貿(mào)易的目標(biāo)為10 億美元，但2007—2008 財(cái)政年才達(dá)到9 億美元［8］。截至2009—2010 財(cái)政年，印度在緬甸的投資額僅為1.89 億美元，其中72%是2007年在緬甸油氣開發(fā)領(lǐng)域的投資(約為1.36 億美元)，在緬甸利用外資排行榜上列第13 位［9］。

第二，印度早就規(guī)劃構(gòu)建跨國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施并延伸到東南亞其他國(guó)家，但大多數(shù)項(xiàng)目長(zhǎng)期議而不決或工程進(jìn)展緩慢。連接印緬泰三國(guó)的高速公路和德里至河內(nèi)的鐵路項(xiàng)目早在2003年瓦杰帕伊當(dāng)政時(shí)就已經(jīng)啟動(dòng)，但到目前都未完工，甚至部分項(xiàng)目還沒(méi)有開工。跨國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏既阻礙了印度與周邊國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作水平的提高，又限制了印度影響力的發(fā)揮。

第三，印度希望能與緬甸協(xié)調(diào)打擊跨境反印度政府叛亂活動(dòng)，但印度既庇護(hù)緬甸民主人士，又追求“建設(shè)性接觸”目標(biāo)，這種騎墻策略本身就導(dǎo)致了兩國(guó)間的不信任。大多數(shù)反印叛亂組織，如“那加蘭民族社會(huì)主義委員會(huì)”(NSCN)、“曼尼普爾人民解放軍” (PLA)、“阿薩姆聯(lián)合解放陣線”(ULFA)、“左米革命陣線” (KYKL)等仍然活躍在緬甸西部偏遠(yuǎn)山區(qū)，印度東北地區(qū)的安全環(huán)境并沒(méi)有得到改善。緬甸軍事當(dāng)局既沒(méi)有能力也不愿徹底清除反印叛亂組織營(yíng)地，兩國(guó)的關(guān)系還沒(méi)有達(dá)到可以在安全領(lǐng)域采取聯(lián)合行動(dòng)的程度。

第四，為保障能源安全，印度曾將緬甸設(shè)定為油氣進(jìn)口來(lái)源的重要目標(biāo)國(guó)之一。早在2005年就與緬甸簽署了購(gòu)買其西部海上天然氣和修建“緬孟印天然氣管道” (MBI)的諒解備忘錄，但緬甸最終將天然氣賣給中國(guó)并同意修建中緬油氣管道。印度社會(huì)普遍認(rèn)為這是印度海外尋求能源安全行動(dòng)遭受的重大挫折［10］。這實(shí)際上也反映了印度在緬甸的地緣政治影響力并未達(dá)到政策預(yù)期，與中國(guó)、泰國(guó)等緬甸鄰邦相比，印緬雙方在多個(gè)領(lǐng)域的合作水平均處于落后狀態(tài)，印度顯然難以獲得平衡中國(guó)影響力的機(jī)會(huì)②有學(xué)者認(rèn)為，印緬關(guān)系發(fā)展不但未能平衡中國(guó)在緬甸影響力的上升，反而逐漸被排擠，參見Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 Jan，2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy-Lall-red.pdf，2012 -08 -20.。

印緬關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r引起了印度外交高層和學(xué)界的反思。2012年2月，在印度阿斯彭研究所(Aspen Institute India)主辦的研討會(huì)上，印度外交、安全和商務(wù)部門的高級(jí)官員都認(rèn)為，印度的“東向外交”進(jìn)入了停滯期，跟不上地區(qū)戰(zhàn)略形勢(shì)的演變，如果要恢復(fù)其活力，必須重點(diǎn)加強(qiáng)與緬甸的雙邊合作規(guī)劃［11］。緬甸被視為恢復(fù)“東向外交”活力的重要支點(diǎn)。印度防務(wù)分析研究所(Institute for Defense Studies ＆ Analyses，IDSA)的學(xué)者建議政府檢討對(duì)緬甸政策，必須根據(jù)形勢(shì)變化來(lái)重新定位［12］;“東向政策”的潛力未完全發(fā)揮的重要原因就是印度一直未能與緬甸發(fā)展深層次的外交關(guān)系［13］?？陀^上，緬甸國(guó)內(nèi)政治轉(zhuǎn)型也緩解了“建設(shè)性接觸”政策內(nèi)部的張力，出現(xiàn)了印度對(duì)緬政策升級(jí)的有利時(shí)機(jī)。在這種背景下，印度總理時(shí)隔25年對(duì)緬甸再次進(jìn)行訪問(wèn)，從簽署的協(xié)議和會(huì)談后發(fā)表的聯(lián)合公報(bào)來(lái)看，“互聯(lián)互通”已經(jīng)被賦予了極其重要的地位，確定其成為兩國(guó)關(guān)系新的動(dòng)力和發(fā)展方向①兩國(guó)簽署的聯(lián)合公報(bào)包含了12 項(xiàng)諒解備忘錄，主要涉及印度提供貸款支持緬甸境內(nèi)的公路建設(shè)、兩國(guó)開通直飛航班服務(wù)、邊境地區(qū)交通和貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、科研院所和國(guó)際問(wèn)題智庫(kù)之間的交流合作、文化交流規(guī)劃、便利貿(mào)易和投資的制度建設(shè)等，從物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、人員交流和跨國(guó)制度聯(lián)系三個(gè)方面發(fā)展兩國(guó)互聯(lián)互通。具體參見“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，May 28，2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，2013 -05 -19.。以此次訪問(wèn)為標(biāo)志，印度將對(duì)緬政策從“建設(shè)性接觸”升級(jí)到“互聯(lián)互通”的戰(zhàn)略新高度。

三 2012年以來(lái):“互聯(lián)互通”新階段

根據(jù)2010年“東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃”(Master Plan of ASEAN Connectivity)的界定，“互聯(lián)互通”包括三個(gè)方面的含義:首先是物質(zhì)上的互聯(lián)互通，包括交通運(yùn)輸、信息通信、能源供應(yīng)等硬件基礎(chǔ)設(shè)施;其次是制度上的互聯(lián)互通，是指便利商品和服務(wù)的國(guó)際交易以及自然人跨邊界流動(dòng)的各種國(guó)際或區(qū)域協(xié)定，屬于軟件基礎(chǔ)設(shè)施;最后是人員之間的互聯(lián)互通，是指通過(guò)教育、文化、旅游、社會(huì)發(fā)展和福利等領(lǐng)域的交流互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間民眾的自由聯(lián)系［14］。因此，“互聯(lián)互通”包含三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略:物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā);有效的制度、機(jī)制和進(jìn)程;人員之間的跨國(guó)自主交流。

為了消除印緬兩國(guó)之間的“互聯(lián)互通赤字”，2012年5月辛格總理訪問(wèn)緬甸以來(lái)，印度明顯加快了跨國(guó)互聯(lián)互通項(xiàng)目建設(shè)，其中部分是早已規(guī)劃但未能啟動(dòng)或?qū)嵤┻M(jìn)程緩慢的項(xiàng)目，也有新近確定或正在規(guī)劃的項(xiàng)目。印度以無(wú)償援助和優(yōu)惠貸款的方式，已向緬甸提供12 億美元的資金，用于緬甸境內(nèi)公路和鐵路、人力資源開發(fā)、電力供應(yīng)和通信系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。印度政府還鼓勵(lì)印度公司在緬甸重點(diǎn)投資上述領(lǐng)域，縮小兩國(guó)互聯(lián)互通的差距，實(shí)現(xiàn)印度東北部與緬甸的無(wú)縫對(duì)接，并延伸到東南亞其他國(guó)家［15］。

(一)物質(zhì)上的互聯(lián)互通

1.“印緬泰三邊高速公路”( IMTTH)

根據(jù)印緬總理會(huì)晤達(dá)成的協(xié)議，“印緬泰三邊高速公路”第一期工程起于印度阿薩姆邦的古瓦哈蒂，從印度東北穿越緬甸全境后進(jìn)入泰國(guó)的湄索，總長(zhǎng)1360 公里，計(jì)劃2016年前完工。為了加快建設(shè)進(jìn)程，2012年9月，在新德里召開的“印緬泰三邊高速公路”聯(lián)合工作組會(huì)議上，三個(gè)國(guó)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了分工:印度負(fù)責(zé)跨印緬邊境地區(qū)路段的新建、改造或升級(jí);緬甸境內(nèi)的中間路段由緬甸政府負(fù)責(zé)，印度提供部分優(yōu)惠貸款;緬甸東南至泰國(guó)邊境城市湄索段將由泰國(guó)政府出資建設(shè)。一期工程完成后，印度還計(jì)劃與東盟合作將“印緬泰三邊高速公路”從泰國(guó)、柬埔寨延伸至越南胡志明市。

2.印緬跨國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)

印度正在建設(shè)或規(guī)劃的跨國(guó)鐵路有三條:(1)德里—河內(nèi)鐵路。該鐵路從印度阿薩姆邦的錫爾杰爾出發(fā)，經(jīng)過(guò)印度東北邊境和緬甸全境后，延伸到泰國(guó)、柬埔寨或老撾，最后到達(dá)越南河內(nèi)。(2)印度—新加坡鐵路。這是印度正在規(guī)劃的新線路，大部分與前述鐵路線重合，到曼谷后向南經(jīng)過(guò)馬來(lái)西亞到達(dá)新加坡。(3)實(shí)兌港—敏巫鐵路。印度計(jì)劃援助緬甸修建從緬甸若開邦的實(shí)兌港至安鎮(zhèn)和馬圭省敏巫的鐵路，這條線路既可以與“加拉丹綜合過(guò)境運(yùn)輸項(xiàng)目”連接，向東也能與曼德勒至仰光的主干線和德里—河內(nèi)鐵路系統(tǒng)相接，從實(shí)兌港向西北還可以延伸至孟加拉國(guó)的吉大港。2012年5月印度總理訪問(wèn)緬甸后，跨國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)入快速實(shí)施階段，兩國(guó)決定成立“聯(lián)合工作組”，對(duì)跨越印緬鐵路貨運(yùn)系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)和商業(yè)可行性評(píng)估，印度也加大了對(duì)緬甸鐵路建設(shè)資金和技術(shù)的援助［16］。

3.“加拉丹綜合過(guò)境運(yùn)輸項(xiàng)目”( KMTTP)

整個(gè)項(xiàng)目由兩部分構(gòu)成: (1)實(shí)兌深水港和貨運(yùn)碼頭建設(shè)工程及從實(shí)兌沿加拉丹河北上至加萊瓦的內(nèi)河航道疏浚工程; (2)從加萊瓦到米佐拉姆邦的高速公路建設(shè)。根據(jù)2008年印緬達(dá)成的協(xié)議規(guī)定，項(xiàng)目由印度政府出資，兩國(guó)企業(yè)合作開發(fā)，建設(shè)期限為5年;2012年兩國(guó)首腦會(huì)晤后，工期縮短為3年?！凹永ぞC合過(guò)境運(yùn)輸項(xiàng)目”的戰(zhàn)略價(jià)值非常明顯: (1)為長(zhǎng)期封閉的印度東北內(nèi)陸找到進(jìn)出印度洋的貿(mào)易運(yùn)輸通道，比通過(guò)狹窄的西里古里走廊更快捷、更安全①介于孟加拉國(guó)與不丹和尼泊爾之間的西里古里走廊(Siliguri Corridor)一直是印度主體與東北各邦之間貨物、能源和人員流動(dòng)的唯一通道，最窄處僅為21 公里寬，戰(zhàn)略地位非常重要，有“雞脖子”或“七寸”之稱。西里古里走廊沿途也是印度反叛分子和激進(jìn)勢(shì)力活躍地區(qū)。;(2)大大縮短了印度東北各邦(米佐拉姆邦、特里普拉邦、曼尼普爾邦等)與印度其他部分的聯(lián)系; (3)在印度東部港口和緬甸實(shí)兌港之間建立最近的海上直航貿(mào)易通道; (4)通過(guò)公路、鐵路、內(nèi)河及海上航線實(shí)現(xiàn)水陸聯(lián)運(yùn)和無(wú)縫對(duì)接，有利于印孟緬區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合和印緬泰經(jīng)濟(jì)走廊的形成。

4.印緬邊境地區(qū)的公路交通網(wǎng)絡(luò)

為提高兩國(guó)邊境貿(mào)易水平，增加旅游、文化和人員交流往來(lái)，印度積極推動(dòng)印緬邊境地區(qū)交通體系的構(gòu)建，主要包含3 條公路的建設(shè):(1)“TKK公路”。印度耗資12 億盧比升級(jí)改造緬甸邊境地區(qū)“德穆 (Tamu)—葛禮瓦 (Kalewa)—吉靈廟(Kalemyo)公路” (又稱“TKK 公路”)。(2)“TRF 公路”，是指始于緬甸欽邦的迪登 (Tiddim)，經(jīng)過(guò)伊(Rhi)至法蘭 (Falam)的公路。通過(guò)“TRF 公路”，既能與米佐拉姆邦的邊境口岸佐科達(dá)相連，又能通過(guò)法蘭延伸至吉靈廟與“TKK”公路對(duì)接。(3)“印緬公路”，是指從阿薩姆邦的蘇塔坎迪(Sutarkandi)至因帕爾再到緬甸穆爾(Moore)的一段跨邊境公路。通過(guò)以上三條沿邊境或跨邊境公路，可以在印度東北各邦與緬甸西北地區(qū)形成相互連接的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

5.港口建設(shè)和海上直航運(yùn)輸通道

盡管印緬在孟加拉灣共有海上邊界，但兩國(guó)之間長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有直航運(yùn)輸通道，往來(lái)貨物需經(jīng)過(guò)新加坡或馬來(lái)西亞轉(zhuǎn)運(yùn)。直到最近，兩國(guó)才建立了金奈與仰光間的定期直航貨運(yùn)服務(wù)。為了加快海上互聯(lián)互通建設(shè)，印緬領(lǐng)導(dǎo)人決定成立“聯(lián)合工作組”，對(duì)建立海上直航運(yùn)輸通道的商業(yè)可行性進(jìn)行評(píng)估;兩國(guó)還定期召開港口管理部門和船運(yùn)公司參加的聯(lián)席會(huì)議，根據(jù)具體的商業(yè)需求確定直航運(yùn)輸服務(wù)的線路和規(guī)模。目前，印度重點(diǎn)參與緬甸實(shí)兌和土瓦深水港的建設(shè)，并投資打造土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，使這兩大港口成為“湄公河—印度經(jīng)濟(jì)走廊”的重要經(jīng)濟(jì)中心和交通樞紐。

6.印緬直飛航線運(yùn)輸通道

根據(jù)2012年印度總理訪問(wèn)緬甸簽署的新航空協(xié)議，兩國(guó)決定加強(qiáng)直飛航線聯(lián)系。印度航空公司和緬甸國(guó)際航空公司增加或開通了加爾各答至仰光、仰光和曼德勒至格雅之間的定期航班。印度還計(jì)劃開通德里、孟買、金奈和古瓦哈蒂與仰光、曼德勒等緬甸主要城市間的直飛航線運(yùn)輸通道，特別是印度東北部與緬甸中部曼德勒的定期航班。

印緬之間的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)為“湄公河—印度經(jīng)濟(jì)走廊”(MIEC)和“印緬老越經(jīng)濟(jì)走廊” (IMLVEC)的形成創(chuàng)造了條件。這些經(jīng)濟(jì)走廊無(wú)論走向如何，緬甸都是最重要的過(guò)境運(yùn)輸通道，是印度與東盟間必不可少的陸上橋梁。這些經(jīng)濟(jì)走廊形成后，將會(huì)大大縮短印度與東南亞之間的旅行距離，增加印度與走廊沿線國(guó)家之間的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提高印度與東盟間的經(jīng)濟(jì)整合程度。

(二)制度上的互聯(lián)互通。

除了構(gòu)建互聯(lián)互通的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施外，印緬還通過(guò)一系列雙邊或多邊國(guó)際機(jī)制，加強(qiáng)兩國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域的合作協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)制度上的互聯(lián)互通。印緬兩國(guó)原本就共存于多個(gè)區(qū)域合作機(jī)制中，但過(guò)去兩國(guó)很少將這些機(jī)制作為雙邊合作交流的平臺(tái)。近一年來(lái)，印緬明顯加強(qiáng)了在這些合作機(jī)制中的觀念溝通和政策協(xié)調(diào)。

為提高經(jīng)濟(jì)合作水平，印緬兩國(guó)成立了邊境貿(mào)易委員會(huì)，在邊境貿(mào)易點(diǎn)定期舉行兩國(guó)官員和商人聯(lián)席會(huì)議;建立了由雙方官商人員組成的“聯(lián)合貿(mào)易和投資論壇”，定期審查貿(mào)易和投資情況;簽署了“雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)議”(BIPA)和“避免雙重征稅協(xié)議” (DATT)，以促進(jìn)雙邊邊境貿(mào)易的順利開展［17］。

與此同時(shí)，印緬安全合作水平也快速提升。為改善兩國(guó)邊境地區(qū)的安全環(huán)境，更好地打擊反印度政府叛亂和跨國(guó)犯罪活動(dòng)，兩國(guó)建立了邊境安全信息共享、聯(lián)合巡邏和合作管理機(jī)制。2012年以來(lái)，兩國(guó)邊境地區(qū)運(yùn)行的安全合作機(jī)制包括:印緬指揮官實(shí)時(shí)情報(bào)共享和交流磋商機(jī)制、“邊境地區(qū)委員會(huì)”、印緬內(nèi)政部長(zhǎng)及軍方高層之間的定期會(huì)晤機(jī)制、 “邊境聯(lián)絡(luò)辦公室”、 “邊界軍官聯(lián)絡(luò)會(huì)議”(BLOs)以及“邊境聯(lián)絡(luò)辦公室”等。覆蓋印緬邊境地區(qū)的安全合作機(jī)制使印度境內(nèi)的反政府暴力活動(dòng)明顯減少［18］。

(三)人員交流的互聯(lián)互通

印度利用與緬甸特有的歷史、宗教和文化紐帶，大力推動(dòng)兩國(guó)人員往來(lái)和文化交流。兩國(guó)制定了2012—2015年期間的“文化交流計(jì)劃”，開通了因帕爾至曼德勒的跨國(guó)公路客運(yùn)服務(wù)。2012年12月，兩國(guó)政府在仰光聯(lián)合舉辦了“佛教文化遺產(chǎn)”國(guó)際研討會(huì)，印度總理不僅出席了開幕式，還向仰光大金塔贈(zèng)送了釋迦牟尼雕像。

根據(jù)印緬兩國(guó)首腦達(dá)成的共識(shí)，“印度世界事務(wù)理事會(huì)” (ICWA)和“印度防務(wù)分析研究所”(IDSA)兩大智庫(kù)與“緬甸戰(zhàn)略與國(guó)際事務(wù)研究所” (MISIS)簽署了合作備忘錄。為履行兩國(guó)達(dá)成的智庫(kù)交流協(xié)議，2013年3月，“印度世界事務(wù)理事會(huì)”與“緬甸戰(zhàn)略與國(guó)際事務(wù)研究所”在仰光舉行了首次研討會(huì)，雙方外交界的高級(jí)官員、多家研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的專家學(xué)者參加了會(huì)議。印度借助緬甸智庫(kù)與東盟智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)建立聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)與東盟在戰(zhàn)略觀念上的互聯(lián)互通。印度還通過(guò)教育和科學(xué)技術(shù)合作增加兩國(guó)人員交流，兩國(guó)已經(jīng)簽署農(nóng)業(yè)、生物和信息通訊技術(shù)領(lǐng)域的交流合作備忘錄以及加爾各答大學(xué)與仰光大學(xué)的合作諒解備忘錄。在印度政府資助下，“印緬工業(yè)培訓(xùn)中心”、“緬印英語(yǔ)語(yǔ)言中心”、“緬印創(chuàng)業(yè)成長(zhǎng)中心”和“印緬提高IT技能中心”等都已投入運(yùn)營(yíng)。

通過(guò)上述多層面人員往來(lái)形成的交流網(wǎng)絡(luò)，印度將會(huì)潛移默化地影響緬甸的社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，從戰(zhàn)略高度塑造有利于印度地緣政治經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)的思想觀念和制度環(huán)境。

四 “互聯(lián)互通”外交的動(dòng)因和前景分析

印度重視對(duì)緬甸的“互聯(lián)互通”外交是因?yàn)榱己玫幕ヂ?lián)互通具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、降低交易成本、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展、便利人員交流、增加國(guó)家之間的信賴以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化等基本功能［19］。從印度視角看，“互聯(lián)互通”外交能夠幫助印度實(shí)現(xiàn)多重戰(zhàn)略目標(biāo)。

第一，通過(guò)構(gòu)建印緬互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)印度東北各邦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。印度東北5個(gè)邦地處南亞和東南亞交界的內(nèi)陸地區(qū)，與印度主體部分僅有狹窄的西里古里走廊相連，但與緬甸共有1640 公里的陸地邊界。因此，緬甸對(duì)于印度東北部的發(fā)展和穩(wěn)定具有特殊的地緣經(jīng)濟(jì)意義。但印緬邊境地區(qū)長(zhǎng)期是反印度政府叛亂、恐怖主義、毒品交易、武器走私和非法移民等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題活躍地區(qū)，缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施和安全條件推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而印度長(zhǎng)期的軍事高壓政策只能導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。印度政府認(rèn)識(shí)到，只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)消解非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。對(duì)于封閉的印度東北內(nèi)陸來(lái)說(shuō)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是加強(qiáng)與緬甸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，而這只有通過(guò)構(gòu)建跨國(guó)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)才有可能實(shí)現(xiàn)。

第二，以緬甸為陸橋，構(gòu)建跨南亞和東南亞的新經(jīng)濟(jì)區(qū)。近年來(lái)，印度加大了面向東南亞的經(jīng)濟(jì)外交，制定了明確的戰(zhàn)略目標(biāo)。印度計(jì)劃通過(guò)互聯(lián)互通措施，構(gòu)建擁有18 億人口和3.8 萬(wàn)億美元GDP 的“印度—東盟共同體”［20］。緬甸是連接印度和東南亞一系列互聯(lián)互通計(jì)劃的重心和樞紐，是印度與東南亞提高貿(mào)易水平的陸路通道。因此，印度已將跨國(guó)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)看作是加強(qiáng)與東盟經(jīng)濟(jì)一體化的重要戰(zhàn)略步驟，可以使印度東北部成為南亞新的商業(yè)中心，并通過(guò)緬甸的樞紐和過(guò)境通道地位，輻射到東南亞其他地區(qū)，形成印度東北—東南亞新經(jīng)濟(jì)區(qū)。

第三，構(gòu)建印緬互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)成為“東向外交”的新動(dòng)力。對(duì)比中國(guó)或日本與東盟之間的合作水平，印度的“東向外交”在過(guò)去20年只取得了有限成功，印緬雙方巨大的合作潛力還未發(fā)掘出來(lái)。造成這種狀況的主要原因在于印度與緬甸之間的聯(lián)系途徑有限，長(zhǎng)期未能發(fā)展深層次的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系［21］。作為唯一與印度擁有共同陸地邊界的東南亞國(guó)家，緬甸是印度面向整個(gè)東盟的橋梁和門戶，是“東向外交”的跳板，與緬甸發(fā)展深層次的合作關(guān)系將會(huì)使“東向外交”獲得新的動(dòng)力。

第四，印度的互聯(lián)互通外交戰(zhàn)略可以實(shí)現(xiàn)大國(guó)地緣政治目標(biāo)。緬甸位于南亞、東南亞和東亞三大地緣板塊的結(jié)合處，控制著孟加拉灣東岸地區(qū)，南部鄰近馬六甲海峽的西北出入口，同時(shí)也是中印內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)出印度洋的戰(zhàn)略通道和印度東北各邦與中國(guó)西南省份的戰(zhàn)略緩沖。因此，在印度的戰(zhàn)略考量中，緬甸對(duì)于封堵中國(guó)從西南陸路進(jìn)出孟加拉灣非常重要。如果說(shuō)在“建設(shè)性接觸”背景下印緬交往有平衡中國(guó)影響力的因素的話，那么在“互聯(lián)互通”語(yǔ)境下印度意圖在緬甸和孟加拉灣謀取優(yōu)勢(shì)地位。此外，印度還可借助緬甸的陸橋地位，順著多層次的跨國(guó)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，將本國(guó)的地緣政治影響力從孟加拉灣延伸到南中國(guó)海，從而獲得亞太大國(guó)身份。

客觀上講，美國(guó)實(shí)施以中國(guó)為目標(biāo)的“再平衡戰(zhàn)略”和緬甸的民主轉(zhuǎn)型趨勢(shì)為印度實(shí)施互聯(lián)互通外交創(chuàng)造了有利時(shí)機(jī)，但印度面臨的制約因素也很明顯:(1)近年來(lái)緬甸在改善物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施方面取得一些進(jìn)展，但即使與運(yùn)輸交通、信息通訊等物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施條件比較落后的印度相比，緬甸的各項(xiàng)指標(biāo)差距都十分明顯。根據(jù)聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2010年印度的公路密度(每千平方公里陸地的公路長(zhǎng)度)為1382 公里，而緬甸僅為41 公里;鐵路密度印度為22 公里，緬甸為5 公里;印度的航空貨運(yùn)為17 億噸公里，緬甸只有區(qū)區(qū)0.002 億噸公里等［22］。這些明顯差距使得印度實(shí)施互聯(lián)互通外交的挑戰(zhàn)非常巨大，在印緬目前的經(jīng)濟(jì)條件下，是否能為龐大的規(guī)劃項(xiàng)目籌集充足的資金仍然是未知數(shù)。 (2)除了有形的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施差距外，要消除長(zhǎng)期積淀的制度鴻溝則更為艱難。半個(gè)世紀(jì)的軍人獨(dú)裁統(tǒng)治使緬甸缺少基于多元社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯的制度文化，緬甸在法律、規(guī)章制度、管理體制和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上與印度存在很大差異，無(wú)法適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易的需要。緬甸貨幣匯率也不穩(wěn)定，外來(lái)投資政策仍然不透明，金融機(jī)構(gòu)缺少參與國(guó)際貿(mào)易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 (3)印度東北地區(qū)民眾對(duì)跨國(guó)互聯(lián)互通心存擔(dān)憂。隨著跨國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建成和開放使用，進(jìn)入印度東北地區(qū)的非法移民將會(huì)大量增加。這不但不能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，而且有可能使局面更加復(fù)雜化，業(yè)已存在的分離主義、極端主義和恐怖主義活動(dòng)將會(huì)加劇，使印度陷入兩難困境。例如，2012年12月，曼尼普爾邦的“庫(kù)基邦委員會(huì)” (KSDC)就在莫雷邊境口岸阻擋“東盟—印度汽車?yán)悺边x手進(jìn)入印度，借此向政府施壓，以獲準(zhǔn)建立單獨(dú)的庫(kù)基邦。(4)印度和緬甸在打擊跨邊界的反印度政府叛亂問(wèn)題上存在分歧。緬甸政府與“那加民族社會(huì)主義委員會(huì)(卡普蘭派)” (NSCN -K)簽署了在實(shí)皆省的三個(gè)行政區(qū)實(shí)行自治的協(xié)議，引起印度政府的強(qiáng)烈不滿。雖然緬甸多次承諾打擊境內(nèi)的反印好戰(zhàn)分子，但并未采取有效行動(dòng)驅(qū)逐反印叛亂勢(shì)力①緬甸軍方曾下令扎營(yíng)于境內(nèi)的反印叛亂集團(tuán)必須在2012年6月10日前撤回印度，但最后期限過(guò)后，軍方并未采取驅(qū)逐行動(dòng)，參見C.S.Kuppuswamy，“India-Myanmar Relations:An Update”，Paper No.5334，Dec.2012，http://www.southasiaanalysis.org/node/1099，2013 -05-27.。

上述制約因素將會(huì)在一定程度上阻礙印度對(duì)緬甸的互聯(lián)互通建設(shè)進(jìn)程，影響預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政策的可持續(xù)性和實(shí)施前景存在較大的不確定性。但由于對(duì)緬甸的互聯(lián)互通外交可以實(shí)現(xiàn)多重地緣經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)，既反映了印度戰(zhàn)略文化中“根深蒂固”的大國(guó)愿景［23］，又具備實(shí)施該項(xiàng)政策的有利時(shí)機(jī)，印度今后會(huì)不遺余力地積極推行互聯(lián)互通新戰(zhàn)略。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)1988年以來(lái)印度對(duì)緬甸外交演變歷程和動(dòng)因的分析研究，可以得出如下結(jié)論:第一，25年來(lái)印度對(duì)緬甸外交政策調(diào)整的根本動(dòng)力是地緣政治環(huán)境變化引起印度國(guó)家利益和戰(zhàn)略觀念變化。第二，總的演變趨勢(shì)是從“被動(dòng)反應(yīng)”到更加“積極主動(dòng)”，基本擺脫了前兩個(gè)階段在發(fā)展與緬甸外交關(guān)系上的矛盾心態(tài)，“互聯(lián)互通”的政策愿景逐步清晰起來(lái)。第三，政策調(diào)整的中國(guó)因素考量非常明顯，即通過(guò)對(duì)緬甸外交政策調(diào)整平衡中國(guó)的影響力或者謀取戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位。就目前而言，由于中國(guó)也正在構(gòu)建跨越緬甸的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，包括能源運(yùn)輸通道、公路、鐵路和港口設(shè)施等，中印經(jīng)過(guò)緬甸的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)必定交匯。如果中印形成良性競(jìng)爭(zhēng)的“雙贏模式”，那么這種交匯將會(huì)產(chǎn)生互惠互利的戰(zhàn)略后果;如果陷入“零和競(jìng)爭(zhēng)模式”，就有可能導(dǎo)致激烈的利益碰撞或競(jìng)爭(zhēng)。因此，應(yīng)積極評(píng)估印度的緬甸外交新變化對(duì)中國(guó)利益的影響。

【注 釋】

［1］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，“Indo-Burma Relations”，2001，p.93，http://www.burmalibrary.org/docs3/challenges_ to_ democratization_ in_ burma-Chaptr4.pdf，21 Aug.2013.

［2］Chris Ogden，“International‘Aspirations' of a Rising Power”，in David Scott，ed.，Handbook of India's International Relations，London:Routledge，2011，p.5.

［3］Gurmeet Kanwal，“A Strategic Perspective on India-Myanmar Relations”，in Lex Rieffel ed.，Myanmar/Burma:Inside Challenges Outside Interests，Washington D.C.:The Brookings Insitution Konrad Adenauer Foundation，2010，p.134.

［4］Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia”，ISAS Working Paper，No.29，2 January 2008，http://www.burmalibrary.org/docs09/Geopolitics＆Energy - Lall - red.pdf，30 July 2012.

［5］Bibhu Prasad Routray，“India's Myanmar Policy:Rational Change”，in V.R.Raghavan，ed.，Internal Conflicts in Myanmar:Transnational Consequences，New Delhi:Vij Books India Pvt Ltd.，2011，pp.127 - 151;Gurmeet Kanwal，op.cit.，pp.134 -149.

［6］Thin Thin Aung ＆ Soe Myint，op.cit.，p.94.

［7］Bibhu Prasad Routray，op.cit.，p.146.

［8］Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration Than Success?”，Asian Survey，Vol.48，No.6，Nov/Dec 2008，p.948.

［9］《緬甸與印度貿(mào)易額增長(zhǎng)26%》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201008/20100807075606.html，2013 -07 -05。

［10］ The Shwe Gas Movement (SGM)，“Corridor of Power:China's Trans-Burma Oil and Gas Pipelines”，Sept.2009. http://www.narinjara.com/PDF/CorridorofPower.pdf，15 Feb.2012.

［11］ASPEN Institute India，“Changing Priorities:New Dimensions of India's Foreign Policy ＆ National Security”，An Executive Summary，26 Feb.2012，http://www.aspenindia.org/pdf/changing_ priorities.pdf，4 Dec.2012.

［12］Udai Bhanu Singh，“An Assessment of Manmohan Singh's Visit to Myanmar”，Institute for Defence Studies ＆ Analyses Issue Brief，June 1，2012，http://www.idsa.in/system/files/IB ManmohanVisitMyanmar.pdf，23 Mar.2013.

［13］Arvind Gupta，“Myanmar's Critical Role in Bolstering India's Look East Policy”，2 Feb.2012，http://www.idsa.in/idsacomments/MyanmarsCriticalRoleinBolsteringIndiasLook EastPolicy agupta 020212，2 Apr.2013.

［14］The ASEAN Secretariat，“Master Plan on ASEAN Connectivity”，Jan.2011，http://www.aseansec.org/wp -content/uploads/2013/06/MPAC.pdf，16 July 2013.

［15］“Joint Statement on the occasion of the visit of Prime Minister of India Dr Manmohan Singh to Myanmar”，Prime Minister's Office，28 May 2012，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=84517，19 May 2013.

［16］Ibid..

［17］“Anand Sharam sets the Target of Doubling trade with Myanmar by 2015”，Ministry of Commerce ＆ Industry，Sept.2011，http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=7625 4，19 May 2013.

［18］Bibhu Prasad Routray，“Myanmar and India's Northeast:Border Cooperation，Better Connectivity and Economic Integration”，Institute of Peace and Conflict Studies (IPCS)，Jan.2013，http://www.ipcs.org/article/india/myanmar-and-indias -northeast -border -cooperation -better -connectivity -and-economic-3788.html，27 May 2012.

［19］Jayanta Kumar Ray，“India-Myanmar Connectivity:Current Status and Future Prospects”，Institute of Foreign Policy Studies of Calcutta University，4 May 2013，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id = 2260693＆download=yes，31 May 2013.

［20］ Press Release on Delhi Dialogue V，“Indian-ASEAN:Vision for Partnership and Prosperity”，Indian Council of World Affairs，21 Feb.2013.http://www.icwa.in/pdfs/Pressrelease21022013.pdf，27 May 2013.

［21］Arvind Gupta，op.cit..

［22］“Statistical Yearbook for Asia and the Pacific 2012:Country Profiles”，United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，6 Nov.2012，http://www.unescap.org/stat/data/syb2012/country - profiles/SYB2012 -Countryprofiles.pdf，26 July 2013.

［23］Rodney W.Jones，“India's Strategic Culture”，Defense Threat Reduction Agency，USA，31 Oct.2006，p.5，https://fas.org/irp/agency/dod/dtra/india.pdf，21 Aug.2013.