新加坡住房政策的發(fā)展進(jìn)程及效果評(píng)價(jià)

何洪靜

(五邑大學(xué)政法學(xué)院 廣東江門529020)

新加坡是一個(gè)面積狹小、以華人為主、有較長(zhǎng)英國(guó)殖民史的城市國(guó)家。在殖民地時(shí)代新加坡住房問題長(zhǎng)期存在并遭受忽視;獨(dú)立后，新加坡政府不斷致力于解決住房問題，并將住房政策當(dāng)成建立模范國(guó)家的實(shí)質(zhì)性工具。通過長(zhǎng)期強(qiáng)有力的政策干預(yù)，新加坡政府建立了以“中央公積金” (CPF)為主要資金支持、以“住房開發(fā)局”(HDB)為主導(dǎo)供應(yīng)方式、以自有住房為主要權(quán)屬、且覆蓋大部分社會(huì)成員的獨(dú)具特色的住房政策體系。本文試圖簡(jiǎn)要剖析新加坡住房政策的發(fā)展歷程，并對(duì)其住房政策干預(yù)效果的積極與消極方面加以評(píng)價(jià)。

一 新加坡住房問題的形成

新加坡今日雖為城市國(guó)家，但歷史上卻是農(nóng)業(yè)社會(huì)。1819年前新加坡即吸引中國(guó)東南沿海移民前來定居，并從事農(nóng)業(yè)開墾活動(dòng)［1］。1819年后英國(guó)人萊佛士竭力將新加坡打造為轉(zhuǎn)口貿(mào)易樞紐，從而開啟了新加坡的近現(xiàn)代史。隨著工商業(yè)的勃興和貿(mào)易中樞港地位的穩(wěn)固，新加坡逐漸成為一個(gè)城市社會(huì)。1947年新加坡城市化比重高達(dá)72.5%，到20 世紀(jì)70年代則屬于真正的城市化社會(huì)［2］。

在港口城市的興起過程中，由于吸引了大量來自東南亞特別是中國(guó)的移民，新加坡住房壓力不斷增大。新加坡島北部屬農(nóng)業(yè)社會(huì)，以華人移民為主的農(nóng)民建立了高度密集的村莊，他們大部分居住在簡(jiǎn)易的棚屋之中;島南部屬殖民者和工商業(yè)群體聚集的城市社會(huì)，雖然住房條件要好于島北部，但同樣較簡(jiǎn)易，并且因人口的高度聚集，居住顯得更加擁擠。例如，1907年新加坡約有25 萬城市人口，房屋僅有2 萬套，每套住房人數(shù)高達(dá)12.5 個(gè);1931年這一指標(biāo)甚至進(jìn)一步上升到15.3 人/套。二戰(zhàn)結(jié)束后，新加坡城市住房更為擁擠。據(jù)英國(guó)殖民地政府住房委員會(huì)報(bào)告，1947年新加坡住房水平下降到18.2 人/套;其貧民區(qū)屬世界上最糟糕之列，大約30 萬人住在沒有任何衛(wèi)生、水或基本衛(wèi)生設(shè)施的臨時(shí)棚屋中［3］。

殖民地時(shí)代新加坡突出的住房問題，固然與當(dāng)時(shí)的城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等有關(guān)，但殖民地政府的社會(huì)政策導(dǎo)向也難辭其咎，盡管殖民地政府在創(chuàng)制現(xiàn)代法律與行政系統(tǒng)和促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展方面功不可沒。1959年前殖民地政府一直強(qiáng)調(diào)自由放任主義，聲稱住房問題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后即會(huì)消失。在這種理念的指導(dǎo)下，政府資源主要用于轉(zhuǎn)口貿(mào)易和軍事基地建設(shè)，用于社會(huì)目的的資源投入受到限制，住房等民生問題治理則被有意地忽視。

因此，不難理解，獨(dú)立后新加坡面臨住房問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1960年新加坡首任住房開發(fā)局主席訪問了一個(gè)社區(qū)，結(jié)果發(fā)現(xiàn):部分城市居民要露宿于人行道邊臨時(shí)的帆布床上;一棟三層商住樓有200 多人，卻只有1 個(gè)廁所和2 個(gè)浴室，并且陰暗潮濕。從供應(yīng)上看，1959—1968年新加坡每年需要新增住房供應(yīng)1.47 萬套，但1959年總共只建設(shè)4003 套［4］，不到需求數(shù)量的1/3。因此，解決住房問題構(gòu)成了新生國(guó)家的緊迫事項(xiàng)。

二 住房政策的發(fā)展歷程

新加坡自治后的住房政策發(fā)展歷程，可劃分為以下五個(gè)階段。

第一階段:以中低收入者租賃為主的住房開發(fā)局公共住房供應(yīng)階段(1960—1965年)。由于住房問題的嚴(yán)重性，新加坡一開始即拋棄了英國(guó)的不干預(yù)模式，而將公共住房建設(shè)作為施政的優(yōu)先任務(wù)。而且，新加坡住房政策干預(yù)不僅用于解決住房問題這一緊急臨時(shí)任務(wù)，還被賦予推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)充分就業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家認(rèn)同等特殊角色。這樣，新加坡住房政策一開始就既是發(fā)展型社會(huì)政策的形式［5］，又是建立新國(guó)家的實(shí)質(zhì)性工具。1960年新加坡政府建立了“住房開發(fā)局”這一公共非營(yíng)利實(shí)體。住房開發(fā)局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌住房建設(shè)，直接供應(yīng)住房，并在政府支持下在住房供應(yīng)上擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)作用。在初期住房建設(shè)中，住房開發(fā)局以臨近中央商業(yè)區(qū)5 英里范圍內(nèi)的既有棚戶、小農(nóng)場(chǎng)主和破舊住房的拆遷用地作為主要建筑用地來源［6］，以租賃住房建設(shè)作為主導(dǎo)的權(quán)屬形式，并采取大規(guī)模供應(yīng)方式。1960—1965年住房開發(fā)局實(shí)際供應(yīng)量達(dá)到5.38 萬套，而原來估計(jì)的需要量為5.2 萬套［7］，從而超額完成了預(yù)定目標(biāo)。從這一時(shí)期開始，隨著住房開發(fā)局主導(dǎo)作用的發(fā)揮，私人部門開始?xì)v史性地淡出其在住房供應(yīng)上的主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，在建設(shè)過程中，由于將水電供應(yīng)與住房建設(shè)相結(jié)合，住房開發(fā)局亦顯著地改善了市民的居住環(huán)境。

第二階段:中央公積金支持下以中低收入者自有住房為主的住房開發(fā)局住房供應(yīng)階段(1966—1970年)。1965年脫離馬來聯(lián)邦后，新加坡25%的人口仍住在棚屋中，短缺現(xiàn)象依然嚴(yán)重。為此，新政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要通過住房開發(fā)局的公共住房供應(yīng)來滿足民眾住房需要。不過，與前一階段相比，這一階段住房政策有兩個(gè)重大改變:一個(gè)是權(quán)屬目標(biāo)上的重大改變，即不是提供公共租賃住房，而是提供低成本的自有住房。這一階段住房開發(fā)局住房的購買資格，嚴(yán)格限制為符合給定收入上限的新加坡公民或永久居民。在購買過程中，申請(qǐng)人要支付交易價(jià)格的20%，并以6.25%的固定利率獲得最長(zhǎng)15年的貸款。在政策剛開始實(shí)施時(shí)，由于可供購買的住房很少和大多數(shù)人難以提供首付款，只有13.6%的公共住房住戶選擇購買現(xiàn)有住房。面對(duì)這一困境，政府開始提升收入上限并允許小家庭購買，但因可售房源有限而效果有限。為降低住房購買上的資金約束，1968—1969年新加坡做出了另一個(gè)重大改變，即允許住房購買者動(dòng)用部分中央公積金作為首付和月供，來購買住房開發(fā)局住房。這一政策極大提升了民眾對(duì)公共供應(yīng)的住房的購買能力和熱情，1968年賣出的公共住房是上一年的2 倍。

第三階段:中央公積金支持下以包括中等收入群體在內(nèi)的自有住房為主的、以住房開發(fā)局—住房與城市開發(fā)公司—私人市場(chǎng)為主體的三元住房供應(yīng)的穩(wěn)步拓展階段(1970—1979年)。這一階段新加坡政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)繁榮，人均收入持續(xù)高增長(zhǎng)。1965—1973 新加坡人均GDP 增長(zhǎng)12.7%，通脹率只有3.7%;1974—1979 通脹率達(dá)到5.9%，GDP增長(zhǎng)率仍達(dá)到8.7%。隨著真實(shí)收入的增加，對(duì)公共的自有住房的購買在整個(gè)70年代穩(wěn)步提升。在這一過程中，政府進(jìn)一步提高了公共的自有住房的收入上限，從而使公共供應(yīng)的自有住房受益面更廣泛;政府亦賦予永久租戶更靈活的選擇，如沒有首付要求，貸款償還期限延長(zhǎng)到20年，減免物業(yè)稅;政府還允許在特定條件下在再出售時(shí)有一定的利率優(yōu)惠。

這一階段最重要的舉措當(dāng)屬將公共供應(yīng)的自有住房對(duì)象范圍擴(kuò)展到中等收入群體，而不僅僅限于以前的中低收入者。1973—1974年前，新加坡中等收入群體的社會(huì)重要性日漸上升，但由于私人住房成本的上升和物業(yè)價(jià)格的上漲，他們難以有足夠的能力在私人市場(chǎng)購買自有住房。為此，1974年政府建立了面向這一群體的住房與城市開發(fā)公司。住房與城市開發(fā)公司住房在質(zhì)量與設(shè)計(jì)上和私人部門相當(dāng)，但成本只有后者的一半;收入上限定得很高，并且購買者能和住房開發(fā)局對(duì)象一樣用公積金購買。這些舉措進(jìn)一步促進(jìn)了公共供應(yīng)的自有住房的發(fā)展。70年代末新加坡公共住房已容納67%的人口，其中38%為公共的自有住房;1971—1980年間新加坡租賃住房需求量合計(jì)11.5 萬套，自有住房需求量則高達(dá)26.3 萬套，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出前者。二者表明，無論在供應(yīng)還是需求方面，新加坡住房政策都實(shí)現(xiàn)了向公共供應(yīng)的自有住房社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

第四階段:中央公積金支持下以中—低收入群體的自有住房為目標(biāo)、住房開發(fā)局—私人市場(chǎng)為主體的二元住房供應(yīng)的形成與發(fā)展階段(1980—1989年)。這一階段是新加坡住房政策的成熟階段。這表現(xiàn)在:一是供應(yīng)主體整合。1980年新加坡著手推動(dòng)住房開發(fā)局和住房與城市開發(fā)公司在住房規(guī)劃與開發(fā)方面的整合;1982年兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并，從而使住房開發(fā)局的服務(wù)對(duì)象最終同時(shí)覆蓋了中低收入家庭和中等收入家庭。二是資金供應(yīng)方式的相機(jī)選擇。1983年新加坡總儲(chǔ)蓄率達(dá)到了 GDP 的39.4%，其中多數(shù)由公共部門(特別是中央公積金)產(chǎn)生;1986年公積金的雇主繳費(fèi)從25%下降到了10%，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)擺脫衰退;隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，1988年它又恢復(fù)到了20%。三是在總體儲(chǔ)蓄和中央公積金繳費(fèi)增加等的支持下，權(quán)屬模式日趨穩(wěn)固。80年代新加坡限制公共租賃住房的增長(zhǎng)，向購買者提供面積與區(qū)位上的更多選擇，進(jìn)一步推動(dòng)了自有住房需求的上升。1981—1990年民眾的租賃住房需求量為5.45 萬套，自有住房需求量則高達(dá)39.9 萬套。四是二手市場(chǎng)的發(fā)展。政府鼓勵(lì)公共物業(yè)業(yè)主出售并升級(jí)公寓，從而促進(jìn)了二手公共物業(yè)市場(chǎng)的擴(kuò)張和住房市場(chǎng)的向下過濾效應(yīng)。80年代末新加坡公共的自有住房率已達(dá)到79%，公共住房容納的人口占到總?cè)丝诘?7%。這表明，80年代末新加坡已實(shí)現(xiàn)向公共供應(yīng)的自有住房社會(huì)的徹底轉(zhuǎn)型。五是居住混合模式的采納。為了防止不同教育、收入和族群間的社會(huì)分裂，新加坡住房政策更大程度地滲透了居住混合理念，多元社會(huì)特點(diǎn)不斷深入到微觀社區(qū)的居住安排細(xì)節(jié)之中。

第五階段:私人住房市場(chǎng)的刺激與調(diào)適階段(1990年后)。90年代新加坡經(jīng)濟(jì)接近乃至超過發(fā)達(dá)國(guó)家水平，住房問題亦已基本解決。在這一背景下，住房開發(fā)局繼續(xù)完善其住房政策。一是設(shè)計(jì)實(shí)施上的改進(jìn)。1991年后住房開發(fā)局開始嘗試為有抱負(fù)的公共住房購買者提供廣泛的設(shè)計(jì)選擇。二是抵押貸款政策的調(diào)整。1993年住房開發(fā)局改進(jìn)了抵押貸款政策，二級(jí)市場(chǎng)購買者最多可獲得相當(dāng)于售價(jià)80%的抵押貸款，低收入家庭則可達(dá)95%。三是二手交易稅的調(diào)整。1997年住房開發(fā)局引入對(duì)其下轄物業(yè)的轉(zhuǎn)手稅收措施，以縮短等待新物業(yè)的時(shí)間，并讓潛在客戶能在不支付轉(zhuǎn)讓稅收的條件下購買轉(zhuǎn)售住房。四是私人住房市場(chǎng)的刺激與調(diào)適，這是這一階段政策的最大變化。這是因?yàn)?，在日益成為全球化城市?guó)家的背景下，新加坡私人物業(yè)需求不斷增長(zhǎng)。為此，政府將小片土地出租給私人公司，并且這類住房同樣可用中央公積金購買。由于私人物業(yè)供不應(yīng)求和價(jià)格不斷高漲，公共住房面臨價(jià)格不斷上漲的壓力，從而威脅了現(xiàn)有的可承受住房制度。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，住房開發(fā)局一方面將中等面積的公寓物業(yè)價(jià)格與1996年8月份的收入水平聯(lián)系起來，以確保至少90%的家庭能夠享有3 室或70%家庭能夠享有4 室二手住房這一目標(biāo)，另一方面則繼續(xù)對(duì)收入上限加以評(píng)估，以使90%社會(huì)成員能夠獲得更好的公共住房。最后是金融危機(jī)下的權(quán)宜性調(diào)整。從1998年起，為對(duì)抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)，新加坡降低了中央公積金繳費(fèi)率，住房開發(fā)局也提供了額外的低利率貸款，以幫助低收入群體購買住房［8］。

三 住房政策干預(yù)的積極效果

第一，新加坡住房政策干預(yù)總體上是成功的。這表現(xiàn)在:今日新加坡有著“花園城市”的世界美譽(yù)，居住環(huán)境優(yōu)越;有著按比例計(jì)算的世界上規(guī)模最大的公共住房干預(yù)計(jì)劃;有著高收入國(guó)家中最高的住房自有率，是最成功實(shí)現(xiàn)“自有住房社會(huì)”理念的國(guó)家;消除住房貧困效果顯著，城市住房水平在亞洲國(guó)家中屈指可數(shù)。

第二，住房政策干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極支持作用。新加坡住房建造業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的推動(dòng)作用，其中公共住房功不可沒。例如，1984年新加坡公共住房建造對(duì)建筑業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)到76%，為歷史最高。公共住房還創(chuàng)造了眾多就業(yè)機(jī)會(huì)。在新鎮(zhèn)和公共住房社區(qū)，超市與購物中心等提供了許多普通就業(yè)崗位;新加坡1000 個(gè)雇員崗位中，4個(gè)與住房開發(fā)局有關(guān)［9］。公共的自有住房供應(yīng)亦有利于勞動(dòng)力素質(zhì)的提升，因?yàn)樽杂凶》康妮^高成本及其對(duì)穩(wěn)定收入的依賴，使正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)成為必要，而這又要求具有富有能力和紀(jì)律性的勞動(dòng)大軍。

第三，推動(dòng)了族群融合和社會(huì)穩(wěn)定。在發(fā)達(dá)國(guó)家，族群空間分裂是一個(gè)突出的社會(huì)問題，而政府干預(yù)也可能失靈。例如，許多發(fā)達(dá)國(guó)家城市曾鼓勵(lì)更大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)混合，但大型公共住房開發(fā)項(xiàng)目卻反而導(dǎo)致貧窮的集中和弱勢(shì)群體的邊緣化。新加坡則避免了這樣的情形。實(shí)際上，從開埠起新加坡即注意采取措施避免這一局面的出現(xiàn)。萊佛士為避免族群之間的爭(zhēng)斗和讓族群和睦相處，對(duì)住在每個(gè)村落的各族群都指定了一位當(dāng)頭人，并建立了歐洲商人為主的法庭［10］。當(dāng)然，20 世紀(jì)60年代前新加坡各族群的空間分裂程度仍較高。60年代后新加坡將公共住房當(dāng)作實(shí)現(xiàn)多族群空間整合的工具，成功降低了族群“飛地”數(shù)量，并通過建立一系列委員會(huì)與鎮(zhèn)議會(huì)等措施，培育了人們的社區(qū)意識(shí)，增進(jìn)了社區(qū)整合［11］。此外，新加坡在住房服務(wù)供應(yīng)與分配過程中也堅(jiān)持亞洲價(jià)值觀，例如強(qiáng)調(diào)家庭在住房分配上的優(yōu)先權(quán);在家庭日益核心化的趨勢(shì)下，新加坡進(jìn)而實(shí)施了子女住房與老人住房之間的空間接近政策［12］，從而有利于維系照顧老人的家庭責(zé)任，并維持社會(huì)穩(wěn)定。

第四，促進(jìn)了效率和公平二者的兼顧。如何兼顧效率和公平，是住房政策領(lǐng)域中的一個(gè)難題;在處理這一難題上新加坡也取得了重大成就。對(duì)比香港通過房地產(chǎn)市場(chǎng)投資而獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利安排，新加坡住房政策在政府角色上更顯著，在自有住房受益上更公平［13］，處于住房貧窮境地的人口比例更低。因?qū)λ饺耸袌?chǎng)的強(qiáng)有力調(diào)控，新加坡也避免了香港等其他國(guó)家和地區(qū)面臨的活躍的住房投機(jī)與價(jià)格泡沫問題。新加坡政府還注重用社會(huì)政策來調(diào)控通貨膨脹，特別是在公積金繳費(fèi)率上進(jìn)行認(rèn)真而靈活的調(diào)整。

新加坡公共的自有住房政策甚至在一定程度上構(gòu)成了一種社會(huì)保障機(jī)制［14］。一方面，住房財(cái)富在老年可以變現(xiàn)，從而有利于規(guī)避老年經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);另一方面，擁有物業(yè)的文化理念與發(fā)展型社會(huì)政策導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合，也刺激了對(duì)自有住房的旺盛需求，而這反過來刺激了對(duì)住房部門的更大投資，相應(yīng)地，中央公積金系統(tǒng)和較高的儲(chǔ)蓄率對(duì)于個(gè)人保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也有多重促進(jìn)作用。

第五，實(shí)現(xiàn)了空間的充分利用。新加坡高度重視城市規(guī)劃，在60年代大巴窯鎮(zhèn)建設(shè)中即引入了“社區(qū)帶”概念和“人車分離”概念;后來在更大規(guī)模的物業(yè)開發(fā)和中間收入群體的改善需求過程中，又引入了“專用”概念，以改善互動(dòng);80年代新加坡進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建筑認(rèn)同［15］、低層建筑實(shí)踐和最小化噪音污染;90年代后則突出了服務(wù)、發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境［16］。新加坡對(duì)城市空間利用的重視，不僅體現(xiàn)在中心城中，也體現(xiàn)在新鎮(zhèn)建設(shè)中。新加坡新鎮(zhèn)主要用作中心城市的去中心化的手段，以用最低成本提供最大的住房密度［17］。結(jié)果，新加坡城市住房以高層住房為主，并且城市居民對(duì)高層住房有著很高的接受程度［18］，這與西方國(guó)家的中產(chǎn)階級(jí)追求低層郊區(qū)自有住房的理念相好相反。

第六，促進(jìn)了政治認(rèn)同。獨(dú)立后新加坡面臨在多族群社會(huì)構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家認(rèn)同的挑戰(zhàn)。為此，李光耀總理將自有住房視為新加坡穩(wěn)定的基石，并將公共供應(yīng)的自有住房作為構(gòu)建這一基石乃至實(shí)現(xiàn)國(guó)家建構(gòu)和民族認(rèn)同的手段［19］。通過國(guó)家的介入、自有住房的公共供應(yīng)、對(duì)家庭角色的重視與對(duì)族群融合的強(qiáng)調(diào)，以及住房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互促進(jìn)等手段與機(jī)制，新加坡最終消除了住房緊張，在宏觀政策、具體安排乃至人們的微觀生活領(lǐng)域塑造了多元化社會(huì)下統(tǒng)一的民族國(guó)家認(rèn)同。

需要指出，新加坡住房政策的成功，有其特殊原因。一是新加坡人民行動(dòng)黨與大眾之間形成了“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，這是政府住房供應(yīng)的制度基礎(chǔ)［20］;二是政府有建設(shè)繁榮國(guó)家和包容性社會(huì)的堅(jiān)定決心;三是建立了有效的實(shí)施系統(tǒng)。在工資削減、勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)整和中央公積金繳費(fèi)率降低等方面，新加坡政府、市場(chǎng)和社會(huì)可迅速形成三方共識(shí)，并快速靈活地適應(yīng)不斷變動(dòng)的國(guó)際環(huán)境;四是將住房政策干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。在東亞國(guó)家的發(fā)展型社會(huì)政策實(shí)踐中，新加坡是最成功的典范之一;最后，住房開發(fā)局和中央公積金相結(jié)合的住房供應(yīng)制度，有利于控制政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而提升政府住房政策干預(yù)的積極性和實(shí)施效果。

四 住房政策干預(yù)的挑戰(zhàn)與消極效果

由上可見，新加坡住房政策干預(yù)卓有成效且獨(dú)具特色。在美國(guó)學(xué)者謝若登看來，以包括住房在內(nèi)的各類資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策，有利于促進(jìn)人們對(duì)資源的貯存、積累和持有，克服著眼于消費(fèi)和收入的社會(huì)政策的不足，并為提高長(zhǎng)期投資提供保障［21］。新加坡的中央公積金制度、普遍的和公共的自有住房政策、優(yōu)越的居住環(huán)境、極高的住房自有率、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、較高的族群融合和國(guó)家認(rèn)同乃至較高的人文發(fā)展水平等，亦支持謝若登關(guān)于新加坡作為“資產(chǎn)建設(shè)政策”典范的判斷［22］。不過，我們也要注意，無論是新加坡公共供應(yīng)的自有住房政策，還是謝若登的“資產(chǎn)建設(shè)政策”主張，都有其內(nèi)在的缺陷。進(jìn)一步來看，新加坡住房政策面臨五個(gè)方面的挑戰(zhàn)，其中第二、三、五方面主要屬于與住房政策自身相聯(lián)系的消極效果。

第一，住房代際公平問題。新加坡老人與新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同成長(zhǎng)，享受發(fā)展果實(shí)，且絕大部分擁有自有住房。但年輕人則不一定面臨同樣有利的條件。一是在塑造全球化城市的過程中，人才競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際化加大了本地年輕人的長(zhǎng)期就業(yè)和維持穩(wěn)定收入的壓力;二是新加坡住房市場(chǎng)對(duì)國(guó)際買家和中產(chǎn)階級(jí)的較大吸引力，提升了私人物業(yè)價(jià)格，這進(jìn)而給住房開發(fā)局新物業(yè)售價(jià)提升帶來壓力，而任何公共住房?jī)r(jià)格的上升會(huì)使年輕人購房難度上升;三是在自有住房政策導(dǎo)向下，新加坡只有很少部分住房為了出租而建造，有可能帶來“自有住房陷阱”，如年輕人難以獲得便宜的租賃房，現(xiàn)有業(yè)主被迫鎖定在特定區(qū)域的特定住房之中;四是新加坡雖然是城市國(guó)家，但不同新老區(qū)域間仍然有一定的地理距離，年輕人在遠(yuǎn)離工作場(chǎng)所的新鎮(zhèn)購買住房，交通負(fù)擔(dān)和服務(wù)設(shè)施缺乏等構(gòu)成了突出問題。

第二，公共住房的過度投資傾向。雖然并非所有人都要用其儲(chǔ)蓄購買或裝修住房，但仍有許多民眾在住房方面過度花費(fèi)中央公積金。因此，用中央公積金來資助公共住房，引起了關(guān)于過多經(jīng)濟(jì)資源用于建設(shè)部門的批評(píng)。但棘手的是，任何對(duì)中央公積金繳費(fèi)的削弱，反過來又意味著自有住房變得更難實(shí)現(xiàn)。

第三，對(duì)中央公積金養(yǎng)老功能的損害。新加坡中央公積金最初用于老年保障，后來逐漸擴(kuò)展到醫(yī)療保障、教育和住房領(lǐng)域。由于大量?jī)?chǔ)蓄用于住房，繳費(fèi)方在到達(dá)退休年齡前可能會(huì)陷入“住房資產(chǎn)富裕、現(xiàn)金貧窮”的境地，亦即沒有足夠的錢來支付醫(yī)療費(fèi)用或維持較高質(zhì)量的生活方式。有研究指出，新加坡老人需要逆向住房抵押貸款政策以應(yīng)對(duì)退休風(fēng)險(xiǎn)［23］。但由于物業(yè)越老，市場(chǎng)價(jià)值越低，因此，除非持續(xù)提升公共物業(yè)價(jià)值和補(bǔ)償率，公共自有住房可能并非老年收入保障的可靠手段。如果住房不能順利變現(xiàn)、缺乏住房、或者缺乏家庭支持，那么老年風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)進(jìn)一步加大。

第四，公共住房可能難以容納多樣化。21 世紀(jì)初新加坡出現(xiàn)了前所未見的對(duì)公共住房的“棄購”現(xiàn)象。雖然其根源可以追溯到經(jīng)濟(jì)衰退和新物業(yè)缺乏足夠的公共服務(wù)設(shè)施［24］，但社會(huì)構(gòu)成變化以及公眾對(duì)公共房屋的態(tài)度轉(zhuǎn)變亦屬重要原因。在現(xiàn)有住房政策“依賴者—供應(yīng)者關(guān)系”格局下，新加坡民眾依賴住房的公共供應(yīng)，國(guó)家則有義務(wù)來滿足主流需要［25］。在傳統(tǒng)住房短缺時(shí)代，公共的自有住房供應(yīng)會(huì)獲得包括中產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的普遍歡迎;但隨著中產(chǎn)階級(jí)的發(fā)展、新富階層的興起，以及新加坡日益成為全球化城市，奢侈的私人住房逐漸走出了住房開發(fā)局這樣的國(guó)家機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)范圍，中產(chǎn)階級(jí)日益將私人住房看成是有聲望的和享受型的物業(yè)乃至“理想的生活方式”，而福特主義式的公共住房則受到一定程度的抵制［26］。2005年新加坡統(tǒng)計(jì)局家庭調(diào)查顯示，私人物業(yè)業(yè)主90%多為白領(lǐng)，70%以上是高級(jí)經(jīng)理或?qū)I(yè)人員，60%有大學(xué)文憑［27］。這一群體由于有較高的身份意識(shí)，在住房領(lǐng)域可能將自身與其他民眾隔離開來。

第五，較大的收入分配差距。新加坡貧富差距在亞洲“四小龍”中首屈一指。1982 新加坡基尼系數(shù)為0.418，1998年為0.425，2005年則高達(dá)0.52，在世界上位居第105 位［28］。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)資本的支持，國(guó)家和公司政策對(duì)勞動(dòng)力報(bào)酬與醫(yī)療、教育、培訓(xùn)、保險(xiǎn)等的抑制，以及中央公積金系統(tǒng)和自有住房保障系統(tǒng)，都共同導(dǎo)致了貧富式不同，新加坡自有住房保障體系和中央公積金系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，缺乏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的共同分擔(dān)機(jī)制［29］，因而一般社會(huì)成員之間缺乏相互幫助義務(wù)。此外，新加坡的績(jī)優(yōu)主義，特別是政府對(duì)自身的高薪定位，雖然有利于發(fā)揮智力作用，但也可能導(dǎo)致包括住房領(lǐng)域在內(nèi)的精英主義和社會(huì)不平等［30］。

結(jié)語

本文簡(jiǎn)要剖析了新加坡住房問題背景和住房政策干預(yù)歷程，并對(duì)其住房政策干預(yù)效果從正反兩方面進(jìn)行了評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，新加坡住房問題在殖民地時(shí)代長(zhǎng)期存在并遭受忽視;獨(dú)立后，新加坡政府不斷致力于解決住房問題，并且將之當(dāng)成構(gòu)建典范國(guó)家的工具。通過長(zhǎng)期強(qiáng)有力的政策干預(yù)，新加坡政府建立了以中央公積金為主要資金支持、以住房開發(fā)局為主導(dǎo)供應(yīng)方式、以自有住房為主要權(quán)屬、并且政策對(duì)象覆蓋廣泛的獨(dú)具特色的住房政策體系。花園般的居住環(huán)境，較高的住房自有率，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和族群融合的促進(jìn)，以及效率與公平的兼顧等顯示了新加坡住房政策干預(yù)的成功，在住房政策領(lǐng)域新加坡可稱為“資產(chǎn)建設(shè)”的典范。然而，新加坡住房政策干預(yù)也存在公共住房過度投資、損害中央公積金養(yǎng)老功能以及收入分配差距較大等消極效果，從而給現(xiàn)有新加坡住房政策帶來挑戰(zhàn)。

【注 釋】

［1］〈英〉哈·弗·皮爾遜著，《新加坡史》翻譯小組譯《新加坡史》，福建人民出版社，1972年，第71 頁。

［2］ Hans-Dieter，“Urbanization and Urban Conflict in Southeast Asia”，Asian Survey，1975，Vol.15，No.9，p.775．

［3］Belinda Yuen，“Squatters No More:Singapore Social Housing”，Global Urban Development 2007，3 (1)，http://www.globalurban.org/GUDMag07Vol3Iss1/Yuen.htm，2014 －01 －08．

［4］同［3］。

［5］S.Vasoo and James.Lee，“Singapore:social development，housing and the Central Provident Fund”，International Journal of Social Welfare，2001，Vol.10，No.4，p.276．

［6］ Tai-Chee Wong and Adriel Yap，“From Universal Public Housing to Meeting the Increasing Aspiration for Private Housing in Singapore”，Habitat International，2003，Vol.27，No.3，p.361．

［7］David Kim Hin Ho and Eddie Chi Man Hui，“Public Housing Policy:The Gradual Privatization of the HDB (Housing and Development Board)Mortgage Loan”，Property Management，2008，Vol.26，No.3，p.152．

［8］Yong Tu，“Public Homeownership，Housing Finance and Socioeconomic Development in Singapore”，Review of Urban＆ Regional Development Studies，1999，Vol.11，No.2，pp.100－113．

［9］同［8］，第110 頁。

［10］同［1］，第86 －87 頁。

［11］Loo Lee Sim，Shi Ming Yu and Sun Sheng Han，“Public Housing and Ethnic Integration in Singapore”，Habitat International，2003，Vol.27，No.2，p.293．

［12］Kalyani Mehta，Mohd Maliki Osman and Alexander Lee E.Y.，“Living Arrangements of the Elderly in Singapore:Cultural Norms in Transition”，Journal of Cross-Cultural Gerontology，1995，No.10，p.138．

［13］Alwyn Young，“A Tale of Two Cities:Factor Accumulation and Technical Change in Hong Kong and Singapore”，NBER Macroeconomics Annual 1992，No.7，pp.21 －22．

［14］Linda Low，“The Singapore Developmental State in the New Economy and Polity”，The Pacific Review，2001，Vol.14，No.3，p.411．

［15］Brenda S.A.Yeoh，“From Colonial Neglect to Post-Independence Heritage:the Housing Landscape in the Central Area of Singapore”，City ＆ Society，2000，Vol.12，No.1，p.103．

［16］Belinda K.P.Yuen，Ho Pin Teo，Giok Ling Ooi and Ooi Giok Ling ed.，Singapore Housing:An Annotated Bibliogra-差距擴(kuò)大。與日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的傳統(tǒng)福利國(guó)家(地區(qū))模phy，Housing Policy and Development Research Unit，National University of Singapore，1999.

［17］ Muhammad Faishal Ibrahim and Ying Wei See，“Public Housing Choices in Singapore:Planning Implications”，39th IsoCaRP Congress 2003，pp.3 -4.

［18］ Belinda Yuen，“Reinventing Highrise Housing in Singapore”，Cityscape，2009，Vol.11，No.1，p.3.

［19］Giok Ling Ooi，“National Identity，Public Housing and Conservation in Singapore”，Habitat International，1994，Vol.18，No.2，p.71;夏玉清:《試論新加坡組屋政策與國(guó)家認(rèn)同》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4 期。

［20］Bae-Gyoon Park，“Where Do Tigers Sleep at Night?The State's Role in Housing Policy in South Korea and Singapore”，Economic Geography，1998，Vol.74，No.3，p.272.

［21］Michael Sherraden，“Asset building:Integrating research，education and practice”，Advances in Social Work，2008，Vol.1，No.1，p.61.

［22］〈美〉邁克爾·謝若登:《美國(guó)及世界各地的資產(chǎn)建設(shè)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1 期。

［23］David McCarthy，Olivia S.Mitchell，and John Piggott，“Asset Rich and Cash Poor:Retirement Provision and Housing Policy in Singapore”，Journal of Pension Economics and Finance，2002，Vol.1，No.3，p.197.

［24］同［17］，第1 頁。

［25］Chua Beng Huat，“Public Housing Residents as Clients of the State”，Housing Studies，2000，Vol.15，No.1，p.45.

［26］同［6］，第378 頁。

［27］Choon-Piew Pow，“Public Intervention，Private Aspiration:Gated Communities and the Condominisation of Housing Landscapes in Singapore”，Asia Pacific Viewpoint，2009，Vol.50，No.2，p.215.

［28］Gary S.Fields，“Changing labor market conditions and Economic Development in Hong Kong，the Republic of Korea，Singapore，and Taiwan，China”，The World Bank Economic Review，1994，Vol.8，No.3，p.395.

［29］Mukul G.Asher and Amarendu Nandy，“Singapore's Policy Responses to Ageing，Inequality and Poverty:An Assessment”，International Social Security Review，2008，Vol.61，No.1，p.41.

［30］Kenneth Paul Tan，“Meritocracy and Elitism in a Global City:Ideological Shifts in Singapore”，International Political Science Review，2008，Vol.29，No.1，p.7.