論社會管理體制中的黨委領(lǐng)導

郭 祎

（中共成都市委黨校 馬克思主義理論部，四川 成都 610110）

黨的十八大報告中全面部署了社會體制改革的四個 “加快形成”，對全面提高黨的建設(shè)科學化水平也作出了系統(tǒng)闡述，黨的十八屆三中全會對社會治理創(chuàng)新提出了新的部署。新時期，在社會管理體制下如何科學理解黨委領(lǐng)導的實質(zhì)內(nèi)涵和正確處理黨委領(lǐng)導與政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障等之間的關(guān)系，事關(guān)社會管理體制構(gòu)建和社會體制改革推進。

一、科學理解 “黨委領(lǐng)導”的內(nèi)涵要求

黨的十八大報告指出，形勢的發(fā)展、事業(yè)的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學化水平。黨的建設(shè)科學化是一個系統(tǒng)工程，但其核心應(yīng)當是尊重政黨發(fā)展規(guī)律，其關(guān)鍵應(yīng)當是圍繞黨章進行制度建設(shè)，其要求離不開權(quán)力與責任統(tǒng)

一、實行黨內(nèi)民主和不斷改革創(chuàng)新等。

一是遵照黨章規(guī)定。 《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導。黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領(lǐng)導。黨章是總規(guī)矩、總章程，是黨活動的基本準繩和根本大法，黨的領(lǐng)導主要限定在政治、思想和組織方面的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導方式主要朝著科學、民主、依法執(zhí)政轉(zhuǎn)變和努力，這為理清和實現(xiàn)政府負責、社會協(xié)同、公眾參與等提供了制度保障，只是在實踐中 “黨委領(lǐng)導”仍需適應(yīng)新形勢，在黨章范圍內(nèi)，進一步改善執(zhí)政方式和領(lǐng)導方式，不斷強化黨的執(zhí)政能力。

二是防止權(quán)力濫用。權(quán)力濫用是黨委領(lǐng)導中的大敵， “從黨和國家的領(lǐng)導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象……” “權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此而變成了個人領(lǐng)導?！保?］329顯而易見，無論是第一書記說了算，還是權(quán)力集中在于黨委，都為權(quán)力濫用埋下伏筆和提供條件。黨委領(lǐng)導的基本前提或重要保證是防止黨的權(quán)力被濫用，防止黨的領(lǐng)導權(quán)力淪為某些個人滿足私欲的工具，若非如此，黨委領(lǐng)導的權(quán)威性和公信力將被大大削弱。

三是遵循權(quán)責統(tǒng)一。毛澤東曾指出黨的領(lǐng)導原則是： “大權(quán)獨攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責”［2］。黨委領(lǐng)導并不意味著只是引領(lǐng)和指導，同樣意味著不容推卸的責任。伯恩斯認為， “政黨是一個用以在政府中獲得勢力的有力工具，政黨作為一種平衡、調(diào)節(jié)和穩(wěn)定的力量?！保?］英國近代思想家伯克也說過， “政黨是人們?yōu)橥ㄟ^共同努力以提高民族福利，并根據(jù)某種他們共同認可的原則而結(jié)成的組織?！保?］黨的領(lǐng)導作用的發(fā)揮與政府權(quán)力的運行往往存在交叉或糾纏關(guān)聯(lián)，一方面具有不可或缺的積極作用，另一方面也必然面臨難以克服的執(zhí)政隱憂，這就要求權(quán)責一致，有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償。在社會管理的新形勢下，黨委領(lǐng)導意味著要科學分析社會形勢，認真評判發(fā)展趨勢，以順應(yīng)人民群眾新期待和社會發(fā)展新要求的理念指引黨委政府做出科學決策，實施依法治理和促進社會和諧。

四是實行黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主是黨的生命，鄧小平曾說， “無論是擔負領(lǐng)導工作的黨員，或者是普通黨員，都應(yīng)以平等態(tài)度互相對待，都平等地享有一切應(yīng)當享有的權(quán)利，履行一切應(yīng)當履行的義務(wù)。”［1］331深入推進黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位意義深遠。在社會管理過程中，黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚至少具有三大益處：一是能夠凝聚黨內(nèi)力量和智慧，黨員通過黨章規(guī)定建議獻策，開展批評與自我批評，營造黨內(nèi)寬松熱烈的有利環(huán)境；二是能夠引導人民民主，有效擴大公眾的有序參與，黨員數(shù)量在全國人口中的相當比例是一個巨大優(yōu)勢，黨員通過先進性和純潔性表率引導公眾積極參與公共事務(wù)，推動理性社會氛圍的形成；三是能夠倒逼政治體制改革和深入推動依法治國，黨員權(quán)利保障到政府權(quán)力規(guī)范，只有依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事等三者的統(tǒng)一推進，黨內(nèi)矛盾、官民矛盾、社會矛盾等才能有序有效化解，也才能為中國特色社會管理體制完善提供有力的外部條件。

五是堅持改革創(chuàng)新。2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上講到： “要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，不斷改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，堅持依法治國的基本方略，把依法執(zhí)政作為黨治國理政的一個基本方式，堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動，嚴格依法辦事，實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導?！眻猿指母飫?chuàng)新的精神推動黨的領(lǐng)導科學化是一項重大課題，黨委領(lǐng)導只有不斷在實踐中總結(jié)經(jīng)驗得失，才能從根本上實現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由傳統(tǒng)政黨向現(xiàn)代政黨的轉(zhuǎn)型。在當前的社會治理中，堅持改革創(chuàng)新意味著黨委領(lǐng)導要習慣于瞬息萬變的社會形勢，要努力適應(yīng)虛擬社會的復雜狀況和虛實交織的利益訴求；同時也意味著要始終圍繞法治改革創(chuàng)新，偏離法治軌道的創(chuàng)新只會引發(fā)更大問題，在憲法法律范圍內(nèi)的黨委領(lǐng)導更具生命力、說服力和保障力。

二、正確處理 “黨委領(lǐng)導”的多重關(guān)系

黨的十八大提出的社會管理體制中，黨委領(lǐng)導是根本，政府負責是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)，法治保障是條件。堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義各項建設(shè)必須始終堅持的根本原則。在社會建設(shè)和管理中，黨委領(lǐng)導主要表現(xiàn)為統(tǒng)籌兼顧，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中總攬全局，全面籌劃，兼顧各方，協(xié)調(diào)發(fā)展，有效地實現(xiàn)社會整合［5］。在現(xiàn)代治理理論和現(xiàn)代化新目標的語境下，促進政府與社會之間的良性互動是現(xiàn)代社會治理模式的核心特征，黨委領(lǐng)導在此過程中具有指引、承接和粘合的重要作用。

一是黨委領(lǐng)導與政府負責的關(guān)系。鄧小平曾在1986年的幾次政治體制改革談話中提出： “改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！编囆∑酵镜拿翡J觀察和精彩論斷告訴我們，有效科學的黨的領(lǐng)導必須建立在黨政分開的基礎(chǔ)上，黨委領(lǐng)導與政府負責之間應(yīng)該存在明確的界限。讓——布隆代爾說： “政黨往往把政府看成是自己占有的百寶箱，把政府用于滿足分配目的，而不是作為改變社會的工具。執(zhí)政黨一旦控制政府，政府所設(shè)立的各種權(quán)力便開始運作，有時這種運作甚至是自發(fā)的。”［6］政黨執(zhí)政以后，執(zhí)政功能便通過政府途徑轉(zhuǎn)化為政府權(quán)力，執(zhí)政權(quán)力的濫作為不僅對社會無益，而且還經(jīng)常干涉了公民、社會的正常秩序，甚至對執(zhí)政資源造成極大的浪費和危害［7］。黨政關(guān)系應(yīng)該說是一個世界性難題，必須通過相應(yīng)的科學制度進行分工和處理。在我國社會管理過程中，黨委領(lǐng)導與政府負責的關(guān)系處理應(yīng)當遵循八字方針，即 “黨管方向，政管實施”，社會管理的方向性原則性事項由黨委決策和監(jiān)督保證，政府負責具體實施和監(jiān)督管理，兩者既不可以倒過來，也不可以混搭，否則社會管理就會面臨體制障礙而難以深入。

二是黨委領(lǐng)導與社會協(xié)同的關(guān)系。隨著社會發(fā)展形勢的日益復雜化，社會協(xié)同作用的發(fā)揮的重要意義日趨凸顯，如何更有效地發(fā)展培育社會力量進行社會協(xié)同，黨委領(lǐng)導又該如何處理與社會協(xié)同之間的關(guān)系呢？這里有三大原則值得關(guān)注：一是黨的社會屬性應(yīng)該體現(xiàn)出來；二是黨的補充作用應(yīng)該發(fā)揮出來，在后全能主義時代里，政退黨進是必然要求；三是黨的政治優(yōu)勢應(yīng)該凸顯出來。新時期，必須加強和改善黨對社會組織的領(lǐng)導，引導社會組織在正確的軌道上進行利益表達、政治參與和社會監(jiān)督，同時發(fā)揮他們在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為中的作用。應(yīng)當強調(diào)的是，黨對社團組織的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導，需要正確處理組織領(lǐng)導和政治領(lǐng)導的關(guān)系、控制和引導的關(guān)系、管理和服務(wù)的關(guān)系［8］。社會管理是一項對人的管理和服務(wù)事業(yè)，黨組織和社會組織都兼具社會功能與公權(quán)屬性，黨組織與社會組織的關(guān)系不能等同于政府管理與社會組織關(guān)系，黨的領(lǐng)導既是一種方向把握，也是一種內(nèi)在關(guān)懷和真切服務(wù)。另外，值得注意的是，我們應(yīng)當充分發(fā)揮社會組織中黨員的先鋒模范帶頭作用，使得社會組織的協(xié)同作用朝著維護中央權(quán)威、促進公共利益的方向著力。

三是黨委領(lǐng)導與公眾參與的關(guān)系。從很大程度上而言，當前社會管理創(chuàng)新的過程也是不斷深化和完善公眾參與的過程。鄧小平曾指出， “要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部”。 “凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育，而又不改正，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分?！保?］332在社會管理工作過程中，公眾參與的內(nèi)容涉及方方面面，但在監(jiān)督黨員干部層面上，我們在理論和實踐中極易忽略或者想當然地將其單純放置在反腐倡廉領(lǐng)域。實質(zhì)上，公眾監(jiān)督黨員干部的活動一方面可以促進其正確指引和領(lǐng)導社會管理，有助于社會管理政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性；另一方面能夠推動風清氣正之社會環(huán)境的形成，有利于社會管理規(guī)范行為、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾以及保持穩(wěn)定等目標任務(wù)的實現(xiàn)。在此過程中，各級黨委政府應(yīng)當對公眾參與的發(fā)展趨勢、虛擬社會的參與特點以及保障參與的機制完善等予以高度重視，尤其是基層社會管理中，要逐步樹立健全公眾參與就是提高領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力的現(xiàn)代思維，不斷發(fā)揮公眾參與在社會管理體制中的關(guān)鍵作用。

四是黨委領(lǐng)導與法治保障的關(guān)系。從法政治學理論角度看，黨的領(lǐng)導與法治建設(shè)密不可分，黨的領(lǐng)導既是一種政治行為和過程，也是中國特色政治文明中 “三位一體”的關(guān)鍵部分。黨的領(lǐng)導本質(zhì)上就是政治、法治融入政治的一個主渠道［9］。在吸納和融入的過程中，黨的領(lǐng)導必須遵循法治原則和法律精神。鄧小平曾再三提出：不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，每一個黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地嚴格地遵守黨章和國家的法律。 “任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！保?］黨的十八大報告中特別將 “法治保障”增加到社會管理體制中來，其深意不言自明。強化領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式解決矛盾、推動發(fā)展的能力，無疑對建設(shè)法治國家、法治社會、法治政府等層面意義重大。新時期，各級黨委政府應(yīng)當牢固樹立社會主義法治理念，在社會管理實踐中不斷強化憲法法律權(quán)威，在憲法法律范圍內(nèi)創(chuàng)新領(lǐng)導方式、提高領(lǐng)導水平和加強執(zhí)政能力，發(fā)揮法治在社會管理中的基礎(chǔ)和保障作用。

三、新形勢下 “黨委領(lǐng)導”的方式轉(zhuǎn)變

新的歷史條件下，黨必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導體制，改進領(lǐng)導方式，增強執(zhí)政能力。深入思考研究黨委領(lǐng)導方式的轉(zhuǎn)變方向和路徑，對社會管理體制的整體完善和主體間的關(guān)系處理都具有重要意義。

1.從人治模式到法治模式。改革開放以來，黨領(lǐng)導全國人民不斷擺脫人治模式、深入推進依法治國進程，但人治到法治的治理模式轉(zhuǎn)變是一個較為漫長的過程。管子曾對 “離法”如此總結(jié)：一是“貴而威之”；二是 “富而祿之”；三是 “賤而事之”；四是 “近而親之”；五是 “美而淫之”。很明顯，妨礙法治無一不是以人亂法、用人代法。鑒于“文革”中以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象仍然存在，鄧小平曾在1978年的中央工作會議上嚴肅指出：任何組織和個人都不能凌駕于法律之上，那種 “把領(lǐng)導人的話當 ‘法’，不贊成領(lǐng)導人的話就叫 ‘違法’，領(lǐng)導人的話變了， ‘法’也就跟著變”的狀況，要堅決予以改變。直到1992年他從領(lǐng)導崗位上退下來之后，仍然強調(diào) “還是要靠法制，搞法制靠得住些。”選擇人治還是法治，抑或是人治為主還是法治為主？這些對社會管理最終成效的影響都是致命的。黨的十八大以來，習近平同志多次重申法治精神、憲法實施、司法改革、全民守法等，黨的十八屆三中全會更是明確了法治中國建設(shè)的基本路徑，各級黨委政府在法治進程中不斷提高社會管理水平，但仍需要在憲法實施上、依法執(zhí)政上、依法行政上繼續(xù)努力，以制度管人、管事、管權(quán)，盡快實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，為社會管理與社會和諧創(chuàng)造寬松有力的法治環(huán)境。

2.從微觀事務(wù)管理到宏觀事務(wù)管理。毛澤東在中共七大上所作的結(jié)論中說： “坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領(lǐng)導。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導。只有當還沒有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時候，當桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導?！保?0］可以借鑒的是，黨委領(lǐng)導應(yīng)當著眼于預見和戰(zhàn)略，不拘泥于社會管理中的細枝末節(jié)或點滴事務(wù)。王滬寧曾說， “必然要發(fā)生的根本變化是：從原有的計劃經(jīng)濟體制下政治體系通過對經(jīng)濟體系全面控制來實施功能轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟模式下由市場分配。政治體系逐步轉(zhuǎn)向主要對非物質(zhì)資源管理，如權(quán)力配置、規(guī)范制定、制度安排、秩序保障等。”［11］計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的順利轉(zhuǎn)向?qū)h委領(lǐng)導提出了諸多挑戰(zhàn)，其中最為關(guān)鍵的莫過于領(lǐng)導方式從微觀向宏觀的轉(zhuǎn)變，管宏觀事務(wù)既是一種領(lǐng)導思維、管理手段，也是一種工作方式、服務(wù)路徑。宏觀事務(wù)意味著黨的領(lǐng)導可以更多聚焦于關(guān)系黨自身建設(shè)、政府效能、反腐倡廉和社會公正等重大領(lǐng)域，充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，為政府管理與負責從方向上把關(guān)，為社會協(xié)同與服務(wù)從體制上關(guān)懷，為公眾表達與參與從氛圍上營造。

3.從單向指令到雙向互動。對整個社會管理體制和社會管理推進而言，基層社區(qū)黨委在社會管理過程中具有舉足輕重的作用，為更好地發(fā)揮其基礎(chǔ)性戰(zhàn)斗堡壘作用，黨必須實現(xiàn)領(lǐng)導方式的單向指令向雙向互動轉(zhuǎn)變。在當代西方，隨著制衡機制的發(fā)展，社會管理越來越不再是國家 （居高臨下地）在“形塑”意義上管理社會的問題，而是以上三者（民主政治、市場經(jīng)濟、市民社會），尤其是國家與社會，通過法治進行有序互動的問題［12］。習慣于單項指令的領(lǐng)導已經(jīng)難以適應(yīng)社會管理的新形勢新任務(wù)，對基層社區(qū)黨委或社區(qū)工作者而言，一方面，對接 “千條線”式的工作模式必然使得其對指令疲于應(yīng)對，也已經(jīng)習慣于用形式創(chuàng)新應(yīng)對形式主義；另一方面，建立在非基層調(diào)研基礎(chǔ)上的單項指令不僅難以落實或產(chǎn)生實效，或即使有成效，也是和巨大的成本并存，且同時很大程度上損害黨和政府權(quán)威。當然，雙向互動也不限于黨與社區(qū)之間，在黨與政府間、黨與群眾間、上下級之間等同樣適用，互動程度決定著工作力度和社會管理深度，雙向互動的思維和領(lǐng)導方式有待在實踐中繼續(xù)強化。

4.從黨政協(xié)同到多元協(xié)同。黨政協(xié)同模式的國家治理和社會管理是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的主要形式，但伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展的新局面和新要求，黨的領(lǐng)導應(yīng)當逐步實現(xiàn)從黨政協(xié)同向多元協(xié)同的方式轉(zhuǎn)變。有學者提出，國家與社會正在由合作走向?qū)χ牛螜?quán)威急劇下降——法制權(quán)威無形消解——社會安全底線動搖［13］。長期以來，習慣于政治視野、政治眼光和政治化手段看待與處置社會問題的思維和領(lǐng)導方式影響著現(xiàn)階段的社會管理，面對社會問題的復雜化趨勢，首要的任務(wù)不是強化管控，應(yīng)當在尊重社會運行規(guī)律基礎(chǔ)上盡快建立完善多元化處理社會問題的有效機制。多元協(xié)同離不開黨政協(xié)同，但著力點應(yīng)當更多地放在黨委、政府、社會、公眾等之間的協(xié)同配合上，尤其是完善公眾參與機制和發(fā)揮社會組織力量，不斷朝著 “黨委把握方向的、政府管好該管的、社會處理社會的”等目標方向努力。摒棄傳統(tǒng)的以黨代政、政府包攬、社會無能、公眾無知等思維，建構(gòu)起多元互動的治理格局也是中國特色社會管理體制建構(gòu)的應(yīng)有之義。

5.從依賴政策到依靠制度。政策是黨的領(lǐng)導的重要方式與典型特點，但現(xiàn)代化對政黨領(lǐng)導方式和領(lǐng)導機制提出了新要求。諾斯在其 《論制度》一文中認為： “制度是為人類設(shè)計的、構(gòu)造了政治經(jīng)濟和社會相互關(guān)系的一系列約束?！辈⑻岢觯褐贫?正式制度+非正式制度+實施機制。亨廷頓認為， “制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式?！薄爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！保?4］治國理政更多地依賴制度是現(xiàn)代國家的基本共識，但就我國而言，問題的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)從依賴政策到依靠制度的根本轉(zhuǎn)變。1992年南方談話中，鄧小平曾提出大概需要30年左右時間，我們的一系列制度才能夠更加成熟和定型。制度治國、制度管理以及制度領(lǐng)導中需要政策的出臺，但反對以政策取代制度、用政策優(yōu)于制度或新政策代替舊制度等做法。最近幾年來，在社會管理及其創(chuàng)新實踐中，各級黨委政府出臺了大量的文件和政策，其中一些創(chuàng)新做法也得到了上級領(lǐng)導的肯定性或推廣性批示。值得進一步思考的是，無論是文件傳統(tǒng)、批示文化，還是政策先行、上級肯定等，很大程度上均與依靠制度的領(lǐng)導方式、領(lǐng)導思維相左，因為制度更具穩(wěn)定性、長期性，而政策性文件或批示不僅具有強烈的個人色彩，在實踐中也難以持久，除非是上升到制度層面的政策文件或批示精神。

總而言之，明確、強化和提高黨委領(lǐng)導水平對中國特色社會管理體制建構(gòu)和社會體制改革深入推進影響重大而深遠?，F(xiàn)階段的重要任務(wù)無疑是深入學習和貫徹落實黨的十八大精神、十八屆三中全會精神關(guān)于社會建設(shè)與黨的建設(shè)的總要求、新要求，將黨委領(lǐng)導與政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮與整體推進，樹立社會體制改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性思維，讓黨委領(lǐng)導的核心作用經(jīng)由治理理念、法治理念、服務(wù)理念、現(xiàn)代理念等而體現(xiàn)得更加有力和更趨科學。

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