城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)研究

袁鳳香

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)研究

袁鳳香

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。發(fā)展社區(qū)服務(wù)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系是維護(hù)城鄉(xiāng)群眾利益、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革、創(chuàng)新社會(huì)治理、激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。文中按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，從城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)涵、意義、面臨的問(wèn)題、發(fā)展機(jī)制創(chuàng)建幾方面進(jìn)行了探討，以期進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。

城鄉(xiāng)社區(qū)；服務(wù)體系建設(shè)

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人們社會(huì)生活的共同體和人居的基本平臺(tái)。服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)，是社區(qū)建設(shè)的生命力所在。健全城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新、開(kāi)創(chuàng)城鄉(xiāng)工作新局面的重要環(huán)節(jié)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)流動(dòng)的加速，越來(lái)越多的社會(huì)成員由“單位人”變成了“社會(huì)人”，城鄉(xiāng)社區(qū)越來(lái)越成為人們生活的主要空間、社會(huì)治理的基本單元和社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。切實(shí)做好城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)人民愿望、滿足人民需要、維護(hù)人民利益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，是各級(jí)黨委和政府作為民生工作的當(dāng)務(wù)之急。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系內(nèi)涵

“社”是指相互有聯(lián)系、有某些共同特征的人群；“區(qū)”是指一定的地域范圍；“社區(qū)”是以地域性為特征，以認(rèn)同感為紐帶，相互有聯(lián)系，聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。一句話概括就是，社區(qū)是聚居在一定地域的相互關(guān)聯(lián)、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相對(duì)獨(dú)立的地域性社會(huì)。社區(qū)是我們生活中不可缺少的一個(gè)綜合性的群眾基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)。它為居住在一個(gè)固定區(qū)域范圍內(nèi)的居民群體，起著一種媒介橋梁作用，是與居民群眾生活有著息息相關(guān)的基層組織。社區(qū)服務(wù)發(fā)端于19世紀(jì)80年代的英國(guó)，20世紀(jì)30年代以后逐漸納入一些國(guó)家和地區(qū)政府的公共福利政策范疇，并用“社會(huì)服務(wù)”、“社區(qū)照顧”、“社區(qū)工作”等相應(yīng)詞匯指代一些機(jī)構(gòu)在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展的服務(wù)、由社區(qū)提供的服務(wù)或政府與個(gè)人等為了社區(qū)發(fā)展所提供的服務(wù)。在我國(guó)，社區(qū)服務(wù)是指在政府領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)民政部門具體規(guī)劃和協(xié)調(diào)下，以基層社區(qū)組織為主體或依托，以廣泛的自助、互動(dòng)的群眾參與為基礎(chǔ)，既突出重點(diǎn)對(duì)象和特殊要求，又面向全體社區(qū)成員，用完善而系統(tǒng)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目來(lái)增進(jìn)公共福利，提高生活質(zhì)量的區(qū)域性社會(huì)服務(wù)。它具有群眾性、福利性、區(qū)域性、靈活性等特征。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的人成為了社區(qū)成員，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)問(wèn)題就成為了現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的新任務(wù)。公共服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)，服務(wù)質(zhì)量是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。社區(qū)公共服務(wù)，是指在一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)，由公共組織為社區(qū)居民提供的以滿足公共需要、維護(hù)公共利益、提高居民生活質(zhì)量為目的的各類服務(wù)，它是滿足社區(qū)成員多種需求的一項(xiàng)社會(huì)福利性和公益性事業(yè)[1]。這些服務(wù)往往是單個(gè)家庭或者居民個(gè)人不能提供，也不能或不能有效通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)等私人組織來(lái)供給，只能由政府、非營(yíng)利組織等公共組織來(lái)提供。在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)公共服務(wù)的范圍非常廣泛，可按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。如按照專業(yè)類別可為公共衛(wèi)生、公共教育、公共文化、公共安全、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、撫恤救濟(jì)等。這些公共服務(wù)相互影響、相互制約，構(gòu)成社區(qū)公共服務(wù)體系。這個(gè)體系以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對(duì)象，以公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生產(chǎn)生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會(huì)多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重大意義

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，健全社區(qū)服務(wù)體系是維護(hù)群眾利益、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革、創(chuàng)新社會(huì)治理、激發(fā)發(fā)展活力、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

1、加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的現(xiàn)實(shí)要求

如何健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)課題。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會(huì)的不斷進(jìn)步，越來(lái)越多“單位人”、“組織人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、“自由人”。尤其是隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，老市民、新市民、本地人、外地人同居一區(qū)，關(guān)系復(fù)雜、矛盾多發(fā)、訴求多元，對(duì)社會(huì)管理服務(wù)形成新挑戰(zhàn)。另一方面，伴隨著技術(shù)進(jìn)步和物質(zhì)產(chǎn)品供給能力的提升，社會(huì)服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)、服務(wù)業(yè)快速發(fā)展成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征。如何使城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給與需求相適應(yīng)，將是我們?cè)谳^長(zhǎng)時(shí)期面臨的重要任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、深化社會(huì)體制改革”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序等，這都離不開(kāi)完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)有效路徑，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，對(duì)于健全基層公共服務(wù)和社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提高基層尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力，加快形成科學(xué)有效社會(huì)治理體制的現(xiàn)實(shí)要求。

2、加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措

城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、提高人民生活幸福水平的基礎(chǔ)和支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在以及不同區(qū)域發(fā)展差距不斷拉大，中國(guó)貧富分化已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外許多有識(shí)之士關(guān)注。然而，誰(shuí)也不能否認(rèn)，那些生息在基層的民眾同樣為中國(guó)工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化乃至所有改革事業(yè)支付了巨額成本，他們有理由享有中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中所獲得的成就與驚喜。黨的十八屆三中全會(huì)指出，必須力促建設(shè)保障社會(huì)公平正義制度、保障人民群眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面權(quán)利。人是享受生活、感受生活的主體。社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)。只有完成人之上升，才能完成社會(huì)與文明之上升。加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，可在一定程度上校正社會(huì)財(cái)富初次分配的不平衡，并對(duì)初次分配產(chǎn)生積極影響，有利于緩解和抑制利益分化進(jìn)程及其引發(fā)的社會(huì)矛盾。完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系的一個(gè)重要方面是使公共服務(wù)逐步擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，消除公共服務(wù)領(lǐng)域存在的不公平現(xiàn)象。同時(shí)，完善的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系為促進(jìn)社會(huì)公平和權(quán)利平等提供強(qiáng)大基礎(chǔ)平臺(tái)，有利于振奮社會(huì)成員的精神，提高社會(huì)總體效率。

3、加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

社區(qū)建設(shè)不僅僅是字面意義上的“建設(shè)”，更成為建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。一方面是政府發(fā)展公共服務(wù)需要社區(qū)這個(gè)平臺(tái)，需要通過(guò)這個(gè)平臺(tái)來(lái)延伸自己的服務(wù)，也需要這個(gè)平臺(tái)來(lái)分擔(dān)部分政府需要轉(zhuǎn)移的工作職能；另一方面是社區(qū)建設(shè)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，社區(qū)已經(jīng)在承擔(dān)著很多公共服務(wù)到社區(qū)的功能，社區(qū)自治功能的發(fā)揮也在改變政府一統(tǒng)天下的局面，政府行政功能和社區(qū)自治功能正在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，相互支持，相得益彰。當(dāng)前，在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的主要問(wèn)題是公共服務(wù)發(fā)展滯后，總量供應(yīng)不足，公共投入短缺，分配不平衡。解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府在社會(huì)公共領(lǐng)域的缺位問(wèn)題，將原來(lái)由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織和社區(qū)，改變完全由政府提供公共服務(wù)的局面，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多中心。市場(chǎng)化的核心是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破國(guó)家對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，在多元化的公共服務(wù)主體間，形成有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高公共服務(wù)供給的效率，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。由此，加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，為政府公共服務(wù)向基層延伸搭建起高效平臺(tái)，可使城鄉(xiāng)居民享受到及時(shí)、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展面臨的問(wèn)題

目前，全國(guó)有84689個(gè)城市社區(qū)、59.9萬(wàn)個(gè)建制村（社區(qū)），共有社區(qū)居委會(huì)成員43.1萬(wàn)人、村民委員會(huì)成員234萬(wàn)人，社區(qū)公共服務(wù)從業(yè)人員215.8萬(wàn)人，社區(qū)志愿者2900多萬(wàn)人，還有一批具備專業(yè)知識(shí)的兼職工作人員進(jìn)入社區(qū)工作，可說(shuō)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)事業(yè)取得了顯著成就[2]。但隨工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的進(jìn)程逐步加快，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)仍然處于初級(jí)階段，仍然存在許多困難和問(wèn)題，也面臨許多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1、對(duì)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位

社區(qū)作為社會(huì)的細(xì)胞，對(duì)于保障居民民主權(quán)益、提高群眾生活質(zhì)量、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、創(chuàng)新社會(huì)管理具有不可替代的重要作用?？稍谶\(yùn)行中，少數(shù)部門沒(méi)能將社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)作為關(guān)注民生的大事來(lái)認(rèn)識(shí)，存在“重管理防范、輕公共服務(wù)，重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，重事后處置、輕源頭管理，重行政手段、輕法律道德，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理，重政府作用、輕多方參與”思想。由于思想認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有把社區(qū)工作擺上本部門重要議事日程，在工作思路上缺少新的理念和辦法；一些社區(qū)認(rèn)為服務(wù)是行政部門的事，淡化了自己的責(zé)任，工作中缺乏創(chuàng)新精神，缺乏在吸引社會(huì)資源參與社區(qū)服務(wù)方面的魄力和能力，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的供給效率和服務(wù)質(zhì)量不盡如人意；大多數(shù)社區(qū)工作者認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)體系只是政府部門為社區(qū)居民提供服務(wù)所履行的職能與職責(zé)，狹隘片面理解甚至忽略了社區(qū)成員、社會(huì)各類組織、社區(qū)公共意識(shí)等物質(zhì)性或意識(shí)形態(tài)因素來(lái)增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的重要作用。在新形勢(shì)下，社區(qū)公共服務(wù)體系的外延逐步拓展，社區(qū)工作者對(duì)社區(qū)公共服務(wù)體系的內(nèi)涵與外延上更難以把握，對(duì)社區(qū)服務(wù)沒(méi)有進(jìn)行較為清晰的梳理、歸納和分類，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目商業(yè)性操作多、公益性操作少，物質(zhì)生活服務(wù)項(xiàng)目多、文化生活服務(wù)項(xiàng)目少，社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的思路不清晰，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)。

2、社區(qū)服務(wù)還不能滿足居民的多元需求

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)生活水平的提高，人們對(duì)社區(qū)的職能和社會(huì)福利的需求不再停留在社區(qū)環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、公共安全、流動(dòng)人口的管理與服務(wù)等物質(zhì)層面，更需在精神上獲得滿足和發(fā)展。老人、婦女、殘疾人、青少年等不同群體對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求內(nèi)容不同，不同社會(huì)階層對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求層次不同，因此，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行要充分考慮到人們?cè)谛枨髢?nèi)容和層次上的多元化，以給他們提供差異化、個(gè)性化的服務(wù)，讓他們生活無(wú)慮、精神無(wú)憂。例如在制定社區(qū)老人照顧計(jì)劃時(shí)要滿足老人在日常起居、家庭關(guān)系、社會(huì)交往、心理健康等多方面需要。對(duì)生活不能自理的老人需特殊看護(hù)服務(wù)；而對(duì)那些有自我實(shí)現(xiàn)意愿和能力的老人則需提供服務(wù)社會(huì)的機(jī)會(huì)；對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難的家庭，需開(kāi)展下崗職工就業(yè)服務(wù)、落實(shí)貧困居民的最低保障政策等物質(zhì)支持。目前，我國(guó)大多數(shù)社區(qū)雖建有社區(qū)便民服務(wù)站，但作用發(fā)揮不夠，為居民服務(wù)的深度和廣度不夠；部分社區(qū)服務(wù)內(nèi)容單一，大多從事的是無(wú)償?shù)?、面向弱?shì)群體的社會(huì)救助和福利性服務(wù)，但應(yīng)對(duì)復(fù)雜社區(qū)環(huán)境、開(kāi)展社區(qū)工作的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，能夠設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理和評(píng)估社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)人才較少，因而不能很好地滿足居民對(duì)社會(huì)福利的多元化需求。特別是當(dāng)前社區(qū)群眾對(duì)公共需求的全面快速增長(zhǎng)同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾，給改革發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)帶來(lái)許多不穩(wěn)定因素。

3、社區(qū)趨行政化傾向問(wèn)題較為突出

社區(qū)居民委員會(huì)是群眾性自治組織，主要是辦理群眾自己的事務(wù)，同時(shí)，它也要協(xié)助政府做好群眾工作，向政府反映居民的情況，向居民宣傳法律、法規(guī)、政策，動(dòng)員居民自覺(jué)履行法定義務(wù)。社區(qū)建設(shè)的核心是社區(qū)服務(wù)，但就目前情況來(lái)看，社區(qū)與政府的關(guān)系在一定程度上存在著由法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一些政府職能部門將許多行政事務(wù)推給社區(qū)，街道辦事處可給社區(qū)居委會(huì)下達(dá)任務(wù)，可對(duì)其工作的成效進(jìn)行考核，社區(qū)居委會(huì)由法定的群眾自治體變成了政府部門的“腿”和“腳”的現(xiàn)象較為普遍。據(jù)調(diào)查，目前居委會(huì)所承擔(dān)的工作有9大類近百項(xiàng)，其中包括計(jì)劃生育、低保調(diào)查、社會(huì)治安、再就業(yè)、民政幫困、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎接各類考核評(píng)比、代為收款收費(fèi)等。社區(qū)成了街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成行政任務(wù)的下屬工作部門，大量的行政工作委托給社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)只有將大部分精力消耗在完成政府部門及其派出機(jī)構(gòu)交辦的任務(wù)上，加之社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置有限，人員編制較少，很難集中精力在提供公共服務(wù)和便民利民服務(wù)上有所作為。居委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)的治理和利益協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建中面臨著錯(cuò)位的困境，使其難以有更多的精力完成《社區(qū)居委會(huì)組織法》賦予的職責(zé)。加之行政化傾向過(guò)強(qiáng)，抑制了構(gòu)筑和諧社區(qū)的活力，影響了和諧社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。

4、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)投入不足

經(jīng)費(fèi)保障是社區(qū)居委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，雖說(shuō)各級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入逐年增加，但仍滯后于社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展。無(wú)論是在“硬件”、軟件”建設(shè)上，經(jīng)費(fèi)投入不足問(wèn)題成為制約社區(qū)參與社會(huì)管理服務(wù)迅速推進(jìn)的瓶頸。一些社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，成為影響社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的首要因素，社區(qū)發(fā)展資金的長(zhǎng)效投入機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，大多數(shù)地方社區(qū)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，靠社區(qū)自籌、社會(huì)贊助，即使有的市縣財(cái)政給予一定經(jīng)費(fèi)，但也是杯水車薪，影響了社區(qū)為民服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。現(xiàn)階段的社區(qū)服務(wù)應(yīng)該是對(duì)社區(qū)居民物質(zhì)和精神需要的全面服務(wù)，但由于社區(qū)建設(shè)資金不足，目前部分社區(qū)還缺少集教育、生活、娛樂(lè)、保障等為一體的社區(qū)服務(wù)中心和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，特別是在農(nóng)村社區(qū)，這些設(shè)施更少。“事多費(fèi)少”，這就導(dǎo)致了社區(qū)居委會(huì)想辦的事兒辦不了，想改善的條件改善不了。相對(duì)落后的辦公設(shè)施不能滿足社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障工作需求，影響了社區(qū)服務(wù)功能的正常發(fā)揮。另外，由于經(jīng)費(fèi)短缺，社區(qū)工作人員待遇普遍偏低，有的甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平，這在某種程度上影響了社區(qū)工作人員的積極性。加之社區(qū)干部工作量大，工作時(shí)間長(zhǎng)，待遇較低，不利于吸引優(yōu)秀人才到社區(qū)工作。

四、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系的機(jī)制創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)面臨的新形勢(shì)和新要求，亟需從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)出發(fā)，以社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)為抓手，促進(jìn)政府公共服務(wù)、居民志愿互助服務(wù)、商業(yè)性便民利民服務(wù)向社區(qū)覆蓋，努力建設(shè)面向全體社區(qū)居民，主體多元、機(jī)制合理、設(shè)施配套、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、生活便利、隊(duì)伍健全、服務(wù)周到、管理有序的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)新體系，進(jìn)一步探索推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)多元化機(jī)制的路徑[3],不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的社區(qū)服務(wù)需求。

1、規(guī)劃建設(shè)機(jī)制。社區(qū)規(guī)劃是對(duì)社區(qū)建設(shè)的總體部署，其目的是有效利用社區(qū)資源，協(xié)調(diào)社區(qū)多種社會(huì)關(guān)系，合理配置生產(chǎn)力，有計(jì)劃發(fā)展居民的生活服務(wù)設(shè)施，提高社區(qū)區(qū)劃的合理性，從而提高社區(qū)整體建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一個(gè)好的規(guī)劃將對(duì)工作起著指導(dǎo)、遞次推進(jìn)的作用。為適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理需要，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，大力開(kāi)展社區(qū)服務(wù),不斷滿足居民需求[4],根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，制定好城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。按照人口規(guī)模適度、管理服務(wù)方便、資源配置有效、功能相對(duì)齊全、社區(qū)居民自愿的要求，以縣（區(qū)）、市為單位制定城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，合理確定社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)量、選址布局、建設(shè)方式、功能劃分，逐步形成以社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施為主體、各類專項(xiàng)設(shè)施為配套、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為補(bǔ)充、室內(nèi)外設(shè)施相結(jié)合的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)規(guī)劃要充分利用社區(qū)已有設(shè)施，提高街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站以及相鄰社區(qū)服務(wù)設(shè)施之間的共享程度。與此同時(shí)，還要以縣（市、區(qū)）或更大范圍為單位，規(guī)劃建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)各類業(yè)務(wù)、以社區(qū)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)、渠道界面統(tǒng)一、集中部署的社區(qū)綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，全面支撐城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)和管理工作。

2、政府提供機(jī)制。由于公共服務(wù)的內(nèi)容具有公共物品、自然壟斷和外部經(jīng)濟(jì)等特征，因而是市場(chǎng)難以有效提供的，因此提供公共服務(wù)應(yīng)成為政府的重要職責(zé)。要轉(zhuǎn)變政府職能、就是要提升政府的公共服務(wù)水平，就是要關(guān)心民生、為社會(huì)服務(wù)、為百姓服務(wù)。特別是在當(dāng)前全社會(huì)對(duì)社區(qū)工作的認(rèn)識(shí)還非常有限，廣大社區(qū)居民對(duì)專業(yè)社會(huì)工作還不夠熟悉、不夠信任的階段，政府只有從制度、機(jī)制和輿論等方面加強(qiáng)支持力度，著力營(yíng)造有利于社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)自治的良好環(huán)境，才能緩解我國(guó)當(dāng)前面臨的眾多社會(huì)矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾。要通過(guò)城鄉(xiāng)基層管理體制改革，理順政府及政府部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，進(jìn)而建立新型的社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。在社區(qū)公共服務(wù)提供主體上，應(yīng)形成政府、居委會(huì)、民間組織、企事業(yè)單位共同參與的格局，建立有效的公共服務(wù)提供體系，充分滿足社區(qū)居民的需求。在不斷加大政府對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)上，以補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大公共服務(wù)的提供規(guī)模，滿足社區(qū)居民的需求。同時(shí)，加強(qiáng)政府與社區(qū)民間組織合作互動(dòng)，培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)民間組織，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)民間組織分工明確、功能互補(bǔ)的社區(qū)服務(wù)供給模式，充分發(fā)揮行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、志愿和互助機(jī)制等各自優(yōu)勢(shì)，共同滿足社區(qū)居民的需求。

3、居民參與機(jī)制。社區(qū)的主要作用在于牢牢粘合政府與居民之間的關(guān)系，為建設(shè)管理規(guī)范、人際和諧、治安良好的社會(huì)提供基礎(chǔ)性支撐。因此，提升居民參與的程度，既是時(shí)代性的主題，也是社區(qū)發(fā)展的標(biāo)志及內(nèi)動(dòng)力。在一個(gè)社區(qū)中，只有社區(qū)居民自己最了解他們自身的現(xiàn)實(shí)需求，沒(méi)有社區(qū)居民的廣泛參與，再豐富的物質(zhì)資源也不可能得到好的利用。因此，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定、有序發(fā)展[5],無(wú)論是開(kāi)拓社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化，還是美化社區(qū)環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)治安，都必須以居民參與為基礎(chǔ)。只有社區(qū)居民廣泛、直接地參與和治理，才能逐步培育居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識(shí)，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)者才能真正了解居民需求。改善和提升居民參與的程度，首先需要居委會(huì)伸出善意的“橄欖枝”，那就是改進(jìn)服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)要與居民保持經(jīng)常性的接觸、聯(lián)系、溝通，聽(tīng)取居民意見(jiàn)，對(duì)于居民提出的要求，能解決的就立即解決，能幫忙的就幫忙，決不拖延或推托。社區(qū)居委會(huì)要通過(guò)開(kāi)展“樓宇自治”、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃決策聽(tīng)證等活動(dòng)，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治事務(wù)和公共事務(wù)的參與率。通過(guò)大力培育和引導(dǎo)與政府社區(qū)服務(wù)管理關(guān)聯(lián)度較高的民間組織發(fā)展，以居民利益需求為導(dǎo)向，使其成為政府服務(wù)居民、引領(lǐng)居民參與社區(qū)服務(wù)的平臺(tái)，變政府要居民參與為居民自覺(jué)參與。

4、志愿服務(wù)機(jī)制。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的日益推進(jìn)和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，社區(qū)志愿服務(wù)正逐漸演化為社區(qū)公共服務(wù)的一種重要組織形式，并為志愿者進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展服務(wù)提供嵌入的基礎(chǔ)及契機(jī)[6]。社區(qū)志愿服務(wù)就是在社區(qū)黨委的倡導(dǎo)和扶持下，從社區(qū)成員多種需求出發(fā)，組建以社區(qū)居民為主體的組織網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展各種無(wú)償公益服務(wù)，協(xié)助解決社區(qū)問(wèn)題，倡導(dǎo)社區(qū)居民互助，共同推動(dòng)和諧社區(qū)建設(shè)的公益服務(wù)活動(dòng)。對(duì)此，各級(jí)黨委要高度重視社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，推動(dòng)志愿服務(wù)規(guī)范化、機(jī)制化、法制化、常態(tài)化。要根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成，培育不同類型、不同層次的社區(qū)志愿服務(wù)組織，健全內(nèi)、外兩種制度體系。內(nèi)部方面，建立和完善志愿者招募機(jī)制，保障志愿人員穩(wěn)定和工作的連續(xù)性；建立和完善志愿者注冊(cè)制度，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享和資源共享；建立和完善志愿者培訓(xùn)機(jī)制，著力提高社區(qū)志愿者的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和服務(wù)水平；建立和完善志愿者保障激勵(lì)機(jī)制，為社區(qū)志愿服務(wù)持續(xù)開(kāi)展提供基本保障和動(dòng)力。外部方面，推動(dòng)全國(guó)性志愿服務(wù)立法的進(jìn)程，從法律層面提倡和鼓勵(lì)志愿服務(wù)行為，維護(hù)志愿者的正當(dāng)權(quán)益；建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成整體合力，促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)與社會(huì)志愿服務(wù)體系融合；建立統(tǒng)一的社會(huì)認(rèn)可和評(píng)價(jià)制度，借鑒國(guó)外“義工”制度的經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)全國(guó)志愿服務(wù)和社區(qū)志愿服務(wù)一體化進(jìn)程。

5、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系機(jī)制。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)深入基層、深入群眾、了解社情民意，解決群眾困難，是密切黨群干群關(guān)系的有效載體，是問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民的具體舉措?？h、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)班子成員至少要聯(lián)系一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，掌握所聯(lián)系社區(qū)的基本情況、社區(qū)特點(diǎn)和特色工作、社區(qū)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、重要工作進(jìn)展情況；圍繞社區(qū)工作中的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)問(wèn)題，深入聯(lián)系點(diǎn)和群眾中開(kāi)展聽(tīng)民聲、查民情、知民意活動(dòng)，注重在基層一線探索思路、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋求突破工作難點(diǎn)與瓶頸問(wèn)題的思路和對(duì)策，認(rèn)真解決社區(qū)急難愁問(wèn)題；建立社區(qū)定期走訪聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)召集或參加座談會(huì)、參加社區(qū)共建理事會(huì)會(huì)議、調(diào)研社區(qū)服務(wù)管理工作等形式，實(shí)地了解社區(qū)在落實(shí)有關(guān)政策、開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)、解決居民困難、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等方面問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地指導(dǎo)社區(qū)理清發(fā)展思路、強(qiáng)化政策指導(dǎo)、加強(qiáng)牽頭協(xié)調(diào)，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)共建理事會(huì)作用，有效調(diào)動(dòng)社區(qū)資源，幫助和支持聯(lián)系社區(qū)完善配套設(shè)施，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)管理，引導(dǎo)居民群眾參與；加強(qiáng)與社區(qū)干部群眾的溝通，增進(jìn)交流，暢通信息渠道，傾聽(tīng)民情民意，改進(jìn)完善工作，提高整體工作水平，使黨的工作與民生工作互相融合互為促進(jìn)，使黨組織成為促進(jìn)發(fā)展、保障民生的工作主體，進(jìn)一步提高社區(qū)服務(wù)效率。

6、資金支持機(jī)制。資金支持是社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外做法，凡是社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)搞得好、和諧社區(qū)建設(shè)成效大的，都是政府資金投入較大的。在資金支持方面，首先要加大公共財(cái)政對(duì)社區(qū)的投入，建立中央和地方相結(jié)合的社區(qū)投資機(jī)制，同時(shí)還要拓寬社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和外資以多種形式捐贈(zèng)或興辦社區(qū)服務(wù)事業(yè)，建立多元化投入分擔(dān)機(jī)制。年度福利、體育彩票籌集的公益金要不斷加大用于社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。與此同時(shí)，通過(guò)制定相應(yīng)的政策法規(guī)，在公共服務(wù)領(lǐng)域有目的地引入一定的市場(chǎng)機(jī)制，積極扶植民間組織，充分發(fā)揮他們?cè)谏鐓^(qū)公共服務(wù)供給中的作用。鼓勵(lì)社會(huì)組織通過(guò)政府資助、購(gòu)買的方式參與公共服務(wù)和社區(qū)管理，采用公共服務(wù)合同外包等方式，讓更多的資金、人力、物力進(jìn)來(lái)。制定稅收、財(cái)務(wù)、人事、工資、福利和勞動(dòng)用工等方面優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加大對(duì)社區(qū)民間組織的扶植和支持力度。居委會(huì)可接受慈善捐款，開(kāi)展志愿服務(wù)和居民服務(wù)付費(fèi)和企業(yè)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)監(jiān)管，尤其是加強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目支持資金和社會(huì)對(duì)社區(qū)捐贈(zèng)資金和物資的監(jiān)管，并制定相關(guān)制度嚴(yán)格實(shí)施，社區(qū)要實(shí)行居務(wù)公開(kāi)，接受居民、媒體和政府等監(jiān)督和管理。

[1]郭安.關(guān)于社區(qū)服務(wù)的涵義、功能和現(xiàn)有問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(2).

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C916.2

A

1671-5136(2014)01-0009-05

2014-02-18

袁鳳香（1964-），女，甘肅武威涼州區(qū)人，甘肅省社會(huì)科學(xué)院副研究員。研究方向：區(qū)域發(fā)展研究。