以“權(quán)力清單”保障土地紅利公正分享

本刊評(píng)論員

具體落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的地方政府，在強(qiáng)大的“財(cái)力”動(dòng)機(jī)面前，會(huì)不會(huì)在“符合規(guī)劃和用途管制的前提”、“慎重穩(wěn)妥”等本意為控制改革風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性約束條件上大做文章，甚至造成改革的停滯或倒退呢？

2014年是土地改革破題之年。

中央一號(hào)文件對(duì)全面深化農(nóng)村改革做出了頂層部署，提出“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”等措施。

這些措施都指向十八屆三中全會(huì)決定中所說(shuō)的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，其本質(zhì)是推進(jìn)農(nóng)村改革所產(chǎn)生的包括土地紅利在內(nèi)的改革紅利更加公正合理地由農(nóng)民等利益主體分享。

問(wèn)題在于，在特定的時(shí)點(diǎn)上，其他條件不變時(shí)，農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，很可能意味著其他部門不得不放棄或讓渡一部分權(quán)利。這些部門往往是手握實(shí)權(quán)，有責(zé)任對(duì)頂層設(shè)計(jì)實(shí)施分層對(duì)接的主體。它們的行為某種意義上決定了頂層設(shè)計(jì)是否能順利執(zhí)行。

例如，以往地方政府掌控著所有農(nóng)地變?yōu)閲?guó)有土地的渠道，通過(guò)壟斷這個(gè)市場(chǎng)賺取土地出讓金，地方政府才有充足的預(yù)算外財(cái)力落實(shí)包括“四萬(wàn)億”刺激政策在內(nèi)的投資目標(biāo)。一旦建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村建設(shè)用地可以直接上市交易，那么地方政府賺取土地差價(jià)的機(jī)會(huì)大大減少。這將極大限制地方政府的財(cái)政自由度。

具體落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的地方政府，在強(qiáng)大的“財(cái)力”動(dòng)機(jī)面前，會(huì)不會(huì)在“符合規(guī)劃和用途管制的前提”、“慎重穩(wěn)妥”等本意為控制改革風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性約束條件上大做文章，甚至造成改革的停滯或倒退呢？

對(duì)于這類可能直接影響到政策落實(shí)者利益的土地改革，如何讓農(nóng)民在內(nèi)的利益主體合理公平地分享土地紅利？關(guān)鍵在于以“權(quán)力清單”方式切實(shí)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中首次提出“權(quán)力清單”制度，表示“確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)。清單之外的，一律不得實(shí)施審批”。這為建構(gòu)政府行政行為規(guī)范、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化樹(shù)立了基本準(zhǔn)則。

只有根據(jù)這一準(zhǔn)則，把“規(guī)劃”與“管制”的負(fù)面清單擺出來(lái)，將政府在農(nóng)村土地及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益等問(wèn)題上的權(quán)力陽(yáng)光化、制度化，農(nóng)村改革的土壤中才能開(kāi)出艷麗的創(chuàng)新之花。

除此之外，根本性的改革還在于，把地方政府的可支配收入與其生產(chǎn)性的公共服務(wù)能力掛鉤，而非僅與其限制市場(chǎng)自由交易的能力相聯(lián)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，要讓土地改革紅利充分涌流出來(lái)并實(shí)現(xiàn)公正合理的分配，地方政府還有大量的工作要做。

比如，確權(quán)登記頒證工作應(yīng)予加快。無(wú)論是集體建設(shè)用地使用權(quán)還是土地承包權(quán)，要轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎糜谵D(zhuǎn)讓、租賃、抵押、擔(dān)保的資產(chǎn)束，應(yīng)當(dāng)首先明確其權(quán)屬范圍及關(guān)系。在資本要素相對(duì)于土地要素更加緊缺的地方，更應(yīng)該優(yōu)先試點(diǎn)，并鼓勵(lì)土地承包權(quán)抵押貸款等有利于增加農(nóng)村現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)能力的舉措。

與之相關(guān)的是，應(yīng)加快推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。

浙江、江蘇等地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暴露出來(lái)的問(wèn)題，除了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民抵押物不足造成的融資困難外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押資產(chǎn)的處理困難也讓銀行不愿意參與。處置抵押資產(chǎn)的市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施及規(guī)則的供給，是政府履行制度創(chuàng)新職能的應(yīng)有之義。

總之，地方政府在農(nóng)村土地改革紅利的釋放及分配中，應(yīng)“有所為、有所不為”，明確權(quán)力的界限和服務(wù)的職能，這是對(duì)其落實(shí)“市場(chǎng)起決定作用”要求及塑造現(xiàn)代化治理能力的鍛煉與考驗(yàn)。endprint