深化環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展研究

方 偉

(中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011)

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，涉及的內(nèi)容十分廣泛，面臨的問題復(fù)雜多變[1]，是我國城鄉(xiāng)領(lǐng)域理論研究及實踐探索的熱點問題。當(dāng)下環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展正進入以全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化為主要特征的全面深化發(fā)展階段[2]，面臨著新的挑戰(zhàn)、新的發(fā)展要求以及有待突破的諸多難題，理論和實踐都迫切提出了創(chuàng)新回答的任務(wù)。

一、 深化環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的背景分析

(一)現(xiàn)實基礎(chǔ)

我國學(xué)術(shù)理論界普遍認為，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的發(fā)展作為一個整體來統(tǒng)籌謀劃，關(guān)鍵在促進城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、相互補充，逐步達到城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在此方面，蘇州、嘉興帶頭探索，帶動環(huán)太湖地區(qū)成為長三角乃至全國統(tǒng)籌水平高、體制機制活的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。

1.蘇州樣板

蘇州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以富民優(yōu)先為導(dǎo)向、科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)、制度創(chuàng)新為關(guān)鍵、轉(zhuǎn)型升級為路徑、固本強基為保障，科學(xué)謀劃，重點突破。其實踐做法可概述：堅持“三農(nóng)”與“三化”互動并進，通過“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”、“三大合作”、“三大并軌”等系列制度創(chuàng)新，率先形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理“七個一體化”新格局[3]。

2.嘉興樣板

嘉興自2004年開始探索，深入推進“十大改革”(土地使用、就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)和規(guī)劃統(tǒng)籌)，在國內(nèi)率先建立起以現(xiàn)代化實現(xiàn)程度、區(qū)域差異程度，以及城鄉(xiāng)差異程度為主要考核內(nèi)容的“城鄉(xiāng)一體化評價體系”，成為浙江全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范[4]。

3.無錫、常州和湖州也從各方面為全國推進城鄉(xiāng)一體化探索貢獻了“路線圖”

無錫通過承包地、宅基地分別置換社保和產(chǎn)權(quán)房的“兩置換”，大力推進了農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)集中、工業(yè)向開發(fā)園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中的“三集中”，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、城鄉(xiāng)社保、公共服務(wù)“四對接”推進城鄉(xiāng)一體化；常州從城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)保障、社會管理“六個一體化”方面，形成城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，建設(shè)無縫對接的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，完善城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)，建立城鄉(xiāng)并軌的社會保障和社會管理體系；湖州把村莊作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，把村莊建設(shè)與小城市、小城鎮(zhèn)建設(shè)很好地結(jié)合起來，強調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相配套、公共服務(wù)建設(shè)向農(nóng)村全覆蓋，走中心村、小城鎮(zhèn)、小城市與中等城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，探索了中國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的湖州模式。

(二)實踐和理論動因

近十年來，環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展已走向高度自覺，特別是以蘇州、嘉興為代表，因其分別成為國家發(fā)改委“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)”、浙江“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點市”、農(nóng)業(yè)部“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”而擁有了長三角其他城市無與相比的政策空間和優(yōu)勢，以綜合性頂層設(shè)計推進城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展已成為這一階段鮮明特征。當(dāng)前，環(huán)太湖城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展又進入一個新的快速發(fā)展期，2010年國務(wù)院《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出，到2020年長三角地區(qū)力爭率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化[5]，其后，黨的十八大、十八屆三中全會又相繼提出全面深化改革，健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制的改革任務(wù)[6]。顯然，環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展由此進入以全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化為主要特征的全面深化發(fā)展階段。這一階段，如何適應(yīng)全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化以及現(xiàn)代化發(fā)展需要、更高層次推進城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展，既成為當(dāng)下環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的一個新實踐命題，又成為當(dāng)下城鄉(xiāng)一體化理論必須回答的一個命題。

二、環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題

(一)大幅度提高農(nóng)村居民收入水平面臨挑戰(zhàn)

增加居民收入是第一民生目標，仍是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的焦點目標[7]。按照“十二五”規(guī)劃“兩個同步增長”的要求(蘇州將之具體化為“居民收入六年倍增計劃”并將之作為城鄉(xiāng)基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個硬指標)，對比當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，這一目標實現(xiàn)有較大的困難。

(二)進一步縮小城鄉(xiāng)社會事業(yè)建設(shè)差距面臨著挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在以城鄉(xiāng)居民收入水平為代表的經(jīng)濟發(fā)展層面，也表現(xiàn)在公共服務(wù)和社會事業(yè)領(lǐng)域。政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品和投入的不足將會嚴重延緩農(nóng)村現(xiàn)代化的進程。

(三)勞動就業(yè)滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展

農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民仍是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的重點人群，他們的就業(yè)如何將直接影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正績效。很多村改居的新市民即便有醫(yī)療養(yǎng)老保險，但也并未完成真正意義上的市民角色轉(zhuǎn)換，原因就在有無足以在城市生活的就業(yè)做支撐。

(四)土地制度改革面臨著挑戰(zhàn)

土地制度改革說到底是土地產(chǎn)權(quán)制度改革，仍是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心問題[8]。既涉及農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意愿，還涉及工商資本公司能否、如何進入農(nóng)業(yè)，涉及農(nóng)村生產(chǎn)力又涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。十七屆三中全會指出“三個不得”，即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，同時還審慎提出“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。十八屆三中全會雖對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指出了市場化方向，但也沒有否定“三個不得”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化如何將資本、技術(shù)、信息、管理、銷售與勞動力與土地流轉(zhuǎn)結(jié)合？農(nóng)民組織化空間如何不被擠壓？等等，這些問題仍需探索。

(五)城鄉(xiāng)一體化推進進程中累積的問題提出了挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)一體化推進進程中累積的問題最突出的是合作社發(fā)展中存在的問題。第一，發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較突出，主要是在地區(qū)發(fā)展、結(jié)構(gòu)類型、運行質(zhì)量等多方面均存在不平衡性。第二，合作社功能和作用發(fā)揮有待加強，社區(qū)、富民等合作社收入主要來自于物業(yè)出租收入，社員從合作社得益還不太多，所占的收入比例還不高，絕大多數(shù)股份合作社的分配還只是保底分紅，富民特色并沒有真正得到體現(xiàn)。第三，合作社規(guī)范化建設(shè)有待加強。財務(wù)制度、發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)劃等都急需加強。第四，合作社發(fā)展環(huán)境不寬松，稅收負擔(dān)太重。社區(qū)股份合作社，承擔(dān)了大量社會管理職能，既不給予財政補貼，又不給予稅收優(yōu)惠，不盡合理。

(六)縮小城鄉(xiāng)行政管理體制差距面臨著挑戰(zhàn)

總體而言，環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)社會管理一體化相對于其他方面發(fā)展較為滯后。大多數(shù)基層政府是合并組成的，有的集中居住社區(qū)人口過萬，加上外來務(wù)工人員，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理能力遠遠適應(yīng)不了如此管理幅度，城管、工商、治安、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)提供遠遠跟不上[9]。特別是農(nóng)民自身群體的分化較為突出，近年演化出來的農(nóng)村內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)還沒有引起注意。如，參加經(jīng)濟合作組織都是需要一些條件，會員農(nóng)民可以享受財政、稅收、金融、科技、人才等全方位的投入，而沒有入社的農(nóng)民則無法享有，再一次失去制度安排。這都需要基層政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供能夠跟上。

(七)改革發(fā)展動力乏力面臨著挑戰(zhàn)

歷史地看，環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展自始就被賦予“率先”的時代內(nèi)涵，深度烙上了政府強力推進的烙印，可以說探索取得的巨大成效與政府政策高投入密不可分，總體上表現(xiàn)為一種外生力量的強力推動，是政策增量投入帶來的變革，而且大多表現(xiàn)為城向鄉(xiāng)單項流動，鄉(xiāng)向城流動乏力。在當(dāng)下加速推進現(xiàn)代化進程中，環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化內(nèi)生性發(fā)展的瓶頸也逐步顯現(xiàn)，與現(xiàn)代化發(fā)展有著較大差距。單向的、增量投入型的政策創(chuàng)新推進效應(yīng)正在逐步遞減，提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民內(nèi)生性發(fā)展能力迫在眉睫。

上述問題和挑戰(zhàn)，主要源自于以下三方面：源于經(jīng)濟社會發(fā)展提出的“現(xiàn)代化”的新要求；源于農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民內(nèi)生性發(fā)展能力不足，農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)弱勢、農(nóng)村社區(qū)弱勢、農(nóng)民權(quán)益地位弱勢還沒有根本改變；源于當(dāng)前仍然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等體制機制障礙。

三、現(xiàn)代化進程中深化推進環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的對策建議

環(huán)太湖地區(qū)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展必須要與率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化進程相適應(yīng)，為此，需要我們加大攻堅力度，從體制創(chuàng)新、農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展力量積聚等方面深化農(nóng)村綜合配套改革，由側(cè)重外生性強力推動向高度關(guān)注內(nèi)生性力量成長轉(zhuǎn)變，由側(cè)重城向鄉(xiāng)單向流動為主向城鄉(xiāng)雙向互動深度融合轉(zhuǎn)變，沿著市場化、產(chǎn)業(yè)化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正等現(xiàn)代化發(fā)展方向更高層次推進。

(一)深化改革，進一步完善城鄉(xiāng)一體化頂層設(shè)計

城鄉(xiāng)一體化是一個系統(tǒng)的、動態(tài)的實現(xiàn)社會變遷的歷史過程，建立健全科學(xué)有序的政策制度框架尤為重要。需要以全面深化改革為抓手，繼續(xù)深化發(fā)展空間性上的制度性變革，生產(chǎn)力要素市場化的制度性變革，集體所有制實現(xiàn)形式的制度性變革，基層社會上層建筑(包括行政管理體制變革、社會管理體制)的制度性變革、農(nóng)村居民國民待遇的制度性變革，等等，著力構(gòu)建合理、公平、效率、符合科學(xué)發(fā)展和保障農(nóng)民利益的體制機制，建立健全包括財政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、戶籍等方面政策在內(nèi)的配套完善的政策支撐體系，繼續(xù)健全和拓展公共服務(wù)體系，提高政策標準，提高覆蓋面，提高普惠性，提高親民性和便民性，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)資源、公共福利資源配置，切實改善和提升農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，加快農(nóng)民市民化進程。

(二)沿著市場化和產(chǎn)業(yè)化方向，重點探索農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式

首先，要加快農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)型升級。既要發(fā)展又要規(guī)范，不斷提升合作社的發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量。主要是：加快推動合作社由行政發(fā)動、服務(wù)推動向依法規(guī)范發(fā)展轉(zhuǎn)變；完善合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；增強農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織帶動能力，可選取聯(lián)合發(fā)展，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可創(chuàng)辦合作聯(lián)社或總社，打破地域界限，積極開展橫向聯(lián)合和縱向聯(lián)合，加快由社區(qū)型向企業(yè)型、封閉型向開放型、傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。其次，要深化農(nóng)村資源性要素的確權(quán)改革，使農(nóng)村集體資產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地、合作社股權(quán)等都能變成農(nóng)民生產(chǎn)要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向流動，致富農(nóng)民。第三，在加強政策扶持上、強化指導(dǎo)服務(wù)上取得新突破，出臺政策優(yōu)惠，給予人才培訓(xùn)支持，提高農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織經(jīng)營管理水平，支持鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

(三)沿著市場化方向，重點改善農(nóng)村金融環(huán)境和金融服務(wù)，建立健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化投入非常龐大，除了農(nóng)村集體投入和農(nóng)民投入外，迫切需要大資金進入，但現(xiàn)實卻是投資融資渠道缺乏和單一，產(chǎn)品單調(diào)。建議環(huán)太湖地區(qū)充分利用長三角發(fā)達的金融市場，金融引領(lǐng)、金融驅(qū)動，高效改善農(nóng)村金融環(huán)境和金融服務(wù)。創(chuàng)新融資方式，通過政策吸收商業(yè)銀行、保險、信托、小貸公司、社會資本等多元主體參與城鄉(xiāng)一體化投融資體系建設(shè)。大力發(fā)展地方股權(quán)交易中心等金融市場，探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，借助于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，逐步放開流轉(zhuǎn)農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織股權(quán)，以適應(yīng)農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的潮流，滿足農(nóng)村居民跨區(qū)域遷移的需求，爭取成為農(nóng)村金融改革試驗區(qū)。

(四)沿著民主化、社會化、共享化方向，重點提升農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化水平，進一步完善鄉(xiāng)村治理

一是建立健全農(nóng)村新型治理機制。扎實推進鎮(zhèn)、村兩級層面公共服務(wù)和社會管理改革，建議將村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入財政支出體制，尤其要注意農(nóng)村社會不同群體之間的利益調(diào)節(jié)，防止農(nóng)村自身二元結(jié)構(gòu)膨脹和深化。

二是強化公共服務(wù)和自我服務(wù)有機融合。近年來，環(huán)太湖地區(qū)農(nóng)村集中居住化程度高，農(nóng)村社區(qū)硬件建設(shè)力度大，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供有了長足進步，但更要強化公共服務(wù)與居民自我服務(wù)的有機融合，實現(xiàn)共建共享。

三是提高村民自治水平。要改革和完善村級民主自治機制，培育多元社會組織，培育農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)袖，深度開發(fā)農(nóng)村農(nóng)民自律管理資源，通過民主自治提升農(nóng)村社會自我管理自我服務(wù)水平，充分發(fā)揮農(nóng)村社會多元組織在提供服務(wù)、協(xié)調(diào)利益等方面的積極作用[10]。

(五)沿著市場化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化方向，重點加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，走出一條具有環(huán)太湖地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有環(huán)太湖地區(qū)的全面現(xiàn)代化。堅持合作化、農(nóng)場化、園區(qū)化的發(fā)展路徑，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制，著力構(gòu)建現(xiàn)代高效、綠色農(nóng)業(yè)體系[11]。一是推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，促進農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)綜合效益；二是優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境體系，要繼續(xù)提高村莊環(huán)境整治水平，努力實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)宜居；三是現(xiàn)代的科技支撐體系，包括加強農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備，重視農(nóng)業(yè)科技進步，大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才、實用人才和職業(yè)農(nóng)民；四是完備的基礎(chǔ)設(shè)施體系，包括加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，按照現(xiàn)代化水平高、覆蓋范圍廣的要求，加強農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快建設(shè)現(xiàn)代糧食物流體系和鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流系統(tǒng)；五是安全的產(chǎn)品質(zhì)量體系，包括普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu)，逐步建立村級服務(wù)站點；六是健全的市場營銷體系，推進農(nóng)村流通現(xiàn)代化，加快形成流通成本低、運行效率高的農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)。

(六) 沿著公平化、均等化、共享化方向，重點加強農(nóng)民教育，提升農(nóng)民就業(yè)能力和文明素養(yǎng)

富民一直都是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心任務(wù)，而富民不僅要靠保障性收入、財產(chǎn)性收入，對大多數(shù)農(nóng)民而言，更為主要的是靠工資性收入。提升農(nóng)民就業(yè)能力是根本。不僅要加大就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)，更為基礎(chǔ)和長遠的是做好農(nóng)民教育工作。要加大投入，提升農(nóng)民融入現(xiàn)代社會的技能和素養(yǎng)。核心問題是培育農(nóng)業(yè)企業(yè)家。

(七) 沿著公開公正化方向，重點推進基層政府行政管理體制改革

著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制。推進公共服務(wù)市場化社會化，引入多元公共服務(wù)供給主體。創(chuàng)新公共服務(wù)體系與技術(shù)，擴大公共服務(wù)覆蓋范圍，提高公共服務(wù)品質(zhì)。結(jié)合民主自治，建立公共服務(wù)績效評估系統(tǒng)，強化對公共服務(wù)成本與品質(zhì)的監(jiān)管。推進強鎮(zhèn)擴權(quán)，適當(dāng)擴大經(jīng)濟和社會管理權(quán)限，增強基層政府公共服務(wù)和社會管理職能，有效承接并快速提升公共服務(wù)供給水平和服務(wù)水平。

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