加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的思考

曹華

一、我國國有資產(chǎn)運(yùn)營的現(xiàn)狀

國有資產(chǎn)是國家所有并能為國家提供經(jīng)濟(jì)和社會效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國國有資產(chǎn)總額呈快速上升趨勢（如表1所示）。據(jù)2012年中國財政統(tǒng)計年鑒披露，截至2011年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額就達(dá)759081.8億元。其中，中央監(jiān)管國有資產(chǎn)占存量的50.6%，地方監(jiān)管國有資產(chǎn)占存量的49.4%。

加強(qiáng)國有資產(chǎn)的管理，壯大國有經(jīng)濟(jì)，對于發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保障全體人民的根本利益，具有至關(guān)重要的作用。黨的十六大以來，各級政府出臺了很多加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的政策和措施，我國國有資產(chǎn)管理逐步走上了科學(xué)化、法治化、正規(guī)化的軌道，取得了初步成果，不過也存在一些不容忽視的問題。如：國有資產(chǎn)流失問題還比較嚴(yán)重，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國每年流失的國有資產(chǎn)達(dá)800億～1000億元；一些國有企業(yè)經(jīng)營不善，長期處于虧損狀態(tài)，國有資產(chǎn)投入結(jié)構(gòu)不合理致使生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩、績效低下，國有資產(chǎn)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益難以發(fā)揮；腐敗問題頻發(fā)，2013年以來，包括中國石油、中國遠(yuǎn)洋、中鋁在內(nèi)的15名國企高管均因嚴(yán)重違紀(jì)落馬。為了實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，十八屆三中全會明確提出要“加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對屬于國家所有的國有資產(chǎn)負(fù)有不容推卸的監(jiān)督責(zé)任。如何加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，成為當(dāng)前人大工作亟待解決的重要課題。

二、加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能需破解的難題

長期以來，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能處于虛置狀態(tài)，主要原因包括：

（一）國有資產(chǎn)的外部監(jiān)督體系不完善

2003 年國資委成立以來，我國國有資產(chǎn)管理實(shí)行的是一種由國資委代表政府履行出資人職責(zé)的集權(quán)控制管理模式。雖然國資委的設(shè)立，暫時解決了過去國有資產(chǎn)“所有者缺位”、產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，但政府代為行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)力，首先在“權(quán)源”上存在爭議。更重要的是，在利益直接相關(guān)、評價機(jī)制完全一致的情況下，政府對國資委只能實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督，而不能擺脫利害關(guān)系進(jìn)行獨(dú)立的外部監(jiān)督。這種國有資產(chǎn)的運(yùn)營、管理與監(jiān)督在行政系統(tǒng)內(nèi)“三合一”的集權(quán)式管理模式，必然導(dǎo)致權(quán)力的過度集中，使國資委在國有資產(chǎn)運(yùn)營管理中的地位越來越強(qiáng)勢，成為國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)內(nèi)部腐敗的根源。不斷集中的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何加以約束和制衡？由誰來監(jiān)督管理者？從法律地位和職能作用來看，人大是代表全國人民意志行使管理國家職責(zé)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是代表全國人民將國有資產(chǎn)所有權(quán)委托國務(wù)院管理的委托人，人大有權(quán)力和義務(wù)對國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與行為進(jìn)行監(jiān)督。人大作為立法者和監(jiān)督者，與國有資產(chǎn)管理沒有直接的利害關(guān)系，可以對國有資產(chǎn)管理進(jìn)行獨(dú)立公正的監(jiān)督和評判?？墒聦?shí)上，由于各種因素的制約，人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督處于長期缺位的狀態(tài)，使國有資產(chǎn)監(jiān)管體系因缺乏必要的外部監(jiān)督機(jī)制而很不健全，也是造成國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)腐敗頻發(fā)等諸多問題的重要原因。

（二）人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的法律依據(jù)不明確

經(jīng)過多年的努力，我國先后制定了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003年）、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（2003年）、《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（2008年）等相關(guān)法律法規(guī)，從制度上界定了國有資產(chǎn)，建立了國有資產(chǎn)出資人制度，對國有資產(chǎn)的運(yùn)作、保護(hù)和救濟(jì)都有所涉及。但是，這些法律法規(guī)較為分散，立法層次偏低，對我國國有企業(yè)管理體制中存在的一些根本問題針對性不夠，特別是對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體及其權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)規(guī)定得不夠全面、詳細(xì)，片面強(qiáng)調(diào)政府作為出資人的內(nèi)部監(jiān)督管理職能，忽視了外部監(jiān)督主體的權(quán)力義務(wù)，嚴(yán)重滯后于我國國有資產(chǎn)管理的改革實(shí)踐。在這些法律法規(guī)中，唯一涉及人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的規(guī)定是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條：“各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)?！痹撘?guī)定對監(jiān)督主體的設(shè)置存在狹隘性（僅限人大常委會），對監(jiān)督方式的規(guī)定過于單一、籠統(tǒng)，力度不夠，可操作性也不強(qiáng)，難以形成制度化約束，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的外部監(jiān)督無法落到實(shí)處。

（三）人大監(jiān)管國有資產(chǎn)的手段落后

據(jù)調(diào)查，全國絕大多數(shù)地區(qū)的各級政府都很少向人大專門報告國有資產(chǎn)運(yùn)營管理情況，國有資產(chǎn)的運(yùn)營管理情況一般只在政府部門工作報告中非常簡略地提及。國有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大代表在審議政府工作報告時，只能獲得非常粗略的信息，無法有針對性地提出監(jiān)督意見。社會公眾作為國有資產(chǎn)的真正所有者，基本沒有了解國有資產(chǎn)體量、投向以及管理運(yùn)營績效等情況的渠道。這種國有資產(chǎn)在政府內(nèi)部封閉式運(yùn)營管理的模式，極易導(dǎo)致國有資產(chǎn)委托代理鏈條斷裂，造成國有資產(chǎn)流失失控的嚴(yán)重后果。

（四）人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的力量薄弱

國有資產(chǎn)監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要會計、審計、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等多方面的專業(yè)知識。從代表結(jié)構(gòu)來看，各級人大代表中能夠看懂企業(yè)報表、懂企業(yè)管理以及企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的代表并不多，制約了國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的開展。從我國的審計體制來看，審計機(jī)關(guān)作為政府的職能部門開展的同級審計，人大缺乏自己相對獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)，制約了審計部門對國有資產(chǎn)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。從人大機(jī)構(gòu)組織來看，我國各級人大中并未設(shè)置專門的國有資產(chǎn)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作一般由財經(jīng)委（財經(jīng)工委）承擔(dān)，但各級人大的現(xiàn)狀是財經(jīng)委（財經(jīng)工委）的任務(wù)重、人員少，現(xiàn)有人員素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)、工作能力與龐大的國有資產(chǎn)、眾多的國有企業(yè)及項目相比，顯然力不從心，缺乏足夠的力量和專業(yè)水平開展監(jiān)督。

三、加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的建議

（一）通過立法明確人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)

從法理上講，國有資產(chǎn)最終所有權(quán)的名義法權(quán)歸屬于人大，人大應(yīng)當(dāng)成為國有資產(chǎn)的真正出資人。然而，以各級人大現(xiàn)有的能力條件，很難承擔(dān)具體管理國有資產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，行使出資人的權(quán)力?？紤]到法理性和現(xiàn)實(shí)可操作性的契合，建議將國有資產(chǎn)的管理權(quán)力授權(quán)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)代為履行，人大則根據(jù)自身能力的發(fā)展情況，逐步做實(shí)國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。這不僅有助于發(fā)揮人大在國有資產(chǎn)監(jiān)管中利益的獨(dú)立性、權(quán)利的法定性、信息收集的中立性等方面的比較優(yōu)勢，還能有效彌補(bǔ)政府具體監(jiān)管國有資產(chǎn)活動的各種缺陷。為了明確人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，首先需要盡快以通過憲法修正案的形式，在憲法中增加各級人大對國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)容，賦予人大及其常委會對國有資產(chǎn)的最高監(jiān)督權(quán)。同時，盡快制定一部統(tǒng)一的、效力層次更高的《國有資產(chǎn)監(jiān)督法》，在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上提高、創(chuàng)新，將人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督作為該法的重要內(nèi)容，明確人大及其常委會在監(jiān)督中擁有評議權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、問責(zé)權(quán)等強(qiáng)制性權(quán)力。

（二）準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重點(diǎn)和方向

監(jiān)督資源是有限的，人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督不可能做到事無巨細(xì)。只有準(zhǔn)確把握重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做到有的放矢，才能使有限的資源創(chuàng)造出更大的監(jiān)督實(shí)效。

一是要重點(diǎn)監(jiān)督國有資產(chǎn)的流向。結(jié)合黨的十八屆三中全會提出的“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”“國有資本要加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)” 、“提高國有資本收益上繳公共財政的比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”等要求，規(guī)避政府的利益驅(qū)使，使國有資產(chǎn)朝人民群眾迫切需要、不破壞市場競爭秩序、能夠創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效用和社會效用的領(lǐng)域流動。要通過監(jiān)督防止因內(nèi)部人控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導(dǎo)致的國有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領(lǐng)域變化和價值的流失。

二是要重點(diǎn)監(jiān)督國有資產(chǎn)的績效。盈利應(yīng)作為國有資產(chǎn)管理，特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的整體性目標(biāo)。因此，人大要加強(qiáng)對國有資產(chǎn)，特別是對國有資產(chǎn)重大投資項目的績效水平進(jìn)行監(jiān)督；建立國有資本預(yù)算考核和收益收繳制度，使企業(yè)經(jīng)營者的利益與所有者利益有效結(jié)合；進(jìn)一步規(guī)范收益上繳比例，規(guī)范國資收益使用辦法，使國資收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循環(huán)，形成新的國資收益增長點(diǎn)；通過建立科學(xué)、明確的績效評價體系來提升資產(chǎn)的收益率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)效益的最大化，防止國有資產(chǎn)在運(yùn)營過程中動態(tài)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）健全和完善人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的各項機(jī)制

一是建立各級政府向人大報告國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況制度。各級政府應(yīng)當(dāng)定期（每年至少一次）向同級人大專項匯報國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營情況。并就國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營情況接受人大代表的審議，聽取人大代表的意見、建議或質(zhì)詢，如有重大投資項目還應(yīng)另行報告。報告內(nèi)容要真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、細(xì)化，既能反映一定時期的國資運(yùn)營管理狀況，又能反映未來的國資運(yùn)營、管理趨勢；既要反映現(xiàn)實(shí)的國資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險。報告還應(yīng)及時通過媒體向社會公眾公布，接受人民群眾的監(jiān)督。

二是采取多種監(jiān)督手段，建立人大對國有資產(chǎn)的經(jīng)常性監(jiān)督機(jī)制。健全人大對國有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過視察、專項調(diào)查等形式行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。結(jié)合人大監(jiān)督的計劃，定期對國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營狀況進(jìn)行評議。對國有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的國有資產(chǎn)處置等問題進(jìn)行專題詢問，由政府有關(guān)部門對人大代表、常委會組成人員乃至社會公眾充分說明情況，作出合理解釋。對國有資產(chǎn)管理運(yùn)營過程中出現(xiàn)重大失誤的，人大應(yīng)果斷行使質(zhì)詢權(quán)。對造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機(jī)構(gòu)與個人，人大有權(quán)問責(zé)，并及時動議追究其法律責(zé)任。

三是健全國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督制度。對國有資本經(jīng)營預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算進(jìn)行全程監(jiān)督。督促建立完整的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算編制體系，包含政府層面的預(yù)算、出資人預(yù)算及各層次國有企業(yè)的預(yù)算，并向人大常委會報告。細(xì)化國有資產(chǎn)預(yù)算科目，增強(qiáng)透明度，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的調(diào)整、超支使用和科目之間資金調(diào)劑的審核與監(jiān)督。加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實(shí)行國有資本預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報告制度，將經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況作為評價國資委及控股公司經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)，對國資委和控股公司在資本運(yùn)營中的重大決策及其執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，防止造成國有資產(chǎn)的重大失控和流失。

（四）加強(qiáng)人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的組織保障

一是在人大財經(jīng)委下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，作為國有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責(zé)任的具體實(shí)施執(zhí)行者。設(shè)置專門崗位，配備經(jīng)濟(jì)、審計等專業(yè)人員，負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查，對國有資產(chǎn)經(jīng)營情況開展定期或?qū)ｍ棇徲?，?lián)系人大及其常委會派駐國有企業(yè)監(jiān)事會的代表及常委會委員等工作，確保人大監(jiān)督手段健全、作用可靠、效果明顯，從而強(qiáng)化人大對國有資產(chǎn)管理的剛性約束，加大對違法亂紀(jì)行為的懲處力度，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性和法律效力。

二是人大派出代表擔(dān)任國有企業(yè)監(jiān)事，作為人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的外設(shè)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會和董事會、經(jīng)理人之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。國有企業(yè)的董事會對國有資產(chǎn)出資人代表——國資委負(fù)責(zé)，監(jiān)事會則應(yīng)對國有資產(chǎn)授權(quán)管理的委托人——人大及其常委會負(fù)責(zé)。目前國有企業(yè)的股東代表、董事、監(jiān)事、經(jīng)理人全都由國資委委派，利益相關(guān)，缺乏相對獨(dú)立性，難免會出現(xiàn)內(nèi)部人控制、缺乏職業(yè)風(fēng)險約束等問題，損害出資人的利益。因此，在國有企業(yè)監(jiān)事會中派出懂專業(yè)知識、具備管理經(jīng)驗(yàn)的人大代表、人大常委會組成人員作為人大的常設(shè)派出機(jī)構(gòu)，有利于對國有資產(chǎn)開展直接性、實(shí)質(zhì)性、過程性的監(jiān)督，防止經(jīng)營決策失誤和營私舞弊。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）