論構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的內(nèi)在邏輯

楊平

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。2012年，黨的十八大在此基礎(chǔ)上提出要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”[1]。由社會(huì)管理格局到社會(huì)管理體制提法的變化，表明我們黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)更加深入、定位更加準(zhǔn)確?？梢哉f“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)管理體制全面準(zhǔn)確的概括，五位一體的社會(huì)管理體制是馬克思主義理論中國(guó)化在社會(huì)管理領(lǐng)域新的成果總結(jié)，而且這五個(gè)方面是有機(jī)聯(lián)系、密不可分的，有著自身的內(nèi)在邏輯。

一、黨委領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的前提

中國(guó)特色社會(huì)管理體制的構(gòu)建和完善必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)和共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的。黨的領(lǐng)導(dǎo)具體到不同地區(qū)、不同行業(yè)的社會(huì)管理活動(dòng)中就表現(xiàn)為各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)管理保持正確政治方向的前提

社會(huì)管理制度是我國(guó)社會(huì)主義制度的重要組成部分，社會(huì)管理活動(dòng)是關(guān)系到體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性、國(guó)家長(zhǎng)治久安的大事，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制是當(dāng)前完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)革命和建設(shè)過程中，人民選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、始終代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向、始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，中國(guó)共產(chǎn)黨以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，為人民謀福利是中國(guó)共產(chǎn)黨保持先進(jìn)性的根本。因此，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)就能夠保證社會(huì)管理活動(dòng)始終在先進(jìn)政黨的正確路線、方針、政策的指引下堅(jiān)持社會(huì)管理的人民性，使社會(huì)管理活動(dòng)堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展，真正使社會(huì)管理創(chuàng)新成為社會(huì)主義制度不斷自我完善的重要體現(xiàn)。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)管理取得成效的前提

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵在于黨，宏大的社會(huì)管理活動(dòng)能否成功關(guān)鍵在于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。我們黨是執(zhí)政黨，具有雄厚的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，黨組織覆蓋到全社會(huì)、延伸到最基層，在國(guó)家和社會(huì)生活中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，各類其他組織都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的。各級(jí)黨委所具有的統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，決定了社會(huì)管理這一系統(tǒng)工程只有在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下才能調(diào)動(dòng)國(guó)家和社會(huì)各個(gè)方面的力量，使社會(huì)管理真正取得實(shí)效。因此，各級(jí)黨委必須充分發(fā)揮在社會(huì)管理中的積極作用，發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，像精心謀劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣精心謀劃社會(huì)建設(shè)，在社會(huì)管理活動(dòng)中投入更大力量，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源，使社會(huì)管理的水平不斷提高，努力增加和諧因素、減少不和諧因素，保障社會(huì)管理健康發(fā)展和良性運(yùn)行。

（三）社會(huì)管理的綜合性決定了必須堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

社會(huì)管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、思想、文化、民生、安全、民族、宗教等方方面面，與各級(jí)政府、各種社會(huì)組織、每一個(gè)公民密切相關(guān)，這種極強(qiáng)的綜合性決定了社會(huì)管理必須由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，各級(jí)黨委必須把社會(huì)管理同本地區(qū)、本部門的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)、文化建設(shè)等方面結(jié)合起來，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，把黨的政治、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用全覆蓋[2]。

二、政府負(fù)責(zé)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的基礎(chǔ)

政府負(fù)責(zé)是國(guó)家履行社會(huì)管理職責(zé)的根本要求，政府在社會(huì)管理中理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，由政府主導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)和改革開放也決定了政府負(fù)責(zé)在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制中的基礎(chǔ)地位。

（一）政府承擔(dān)著社會(huì)管理的主要職能

政府的社會(huì)管理職能，主要包括管理和規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、保證社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的職能[3]。不僅如此，政府還是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要提供者，社會(huì)管理基礎(chǔ)性工作和主要職責(zé)還是由政府來承擔(dān)，這樣才能為社會(huì)管理的良性運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，無論是公共服務(wù)還是社會(huì)管理都需要政府切實(shí)承擔(dān)起自己的職責(zé)。因此，轉(zhuǎn)變職能，把該政府管的事盡職管好，把不應(yīng)該由政府來管或者政府管不好的事交給社會(huì)來管。

（二）政府掌握著社會(huì)管理的主要資源

社會(huì)管理的綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性決定了政府在社會(huì)管理體制中的基礎(chǔ)地位和主導(dǎo)作用，因?yàn)?，只有政府才能夠擁有和利用社?huì)管理的主要資源。政府有從中央到地方橫向到方方面面、縱向到上上下下的組織網(wǎng)絡(luò)，并具有強(qiáng)有力的組織動(dòng)員能力；政府是社會(huì)管理法律、法規(guī)的重要制定者和主要執(zhí)行者，擁有強(qiáng)大的規(guī)則資源；政府擁有專門化、專業(yè)化的社會(huì)管理各方面的公務(wù)員人才隊(duì)伍，擁有社會(huì)管理最重要的人力資源；政府掌握著進(jìn)行社會(huì)管理主要的資金、物資和技術(shù)手段，等等，這一切決定了政府必然是社會(huì)管理主要的責(zé)任承擔(dān)者。

三、社會(huì)協(xié)同是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的依托

（一）社會(huì)協(xié)同是發(fā)揮我國(guó)傳統(tǒng)管理優(yōu)勢(shì)的載體

有效的社會(huì)管理必須形成一個(gè)系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡(luò)，政府的各級(jí)組織無疑是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的主干，但是其他組織也必須發(fā)揮自身的功能，成為這個(gè)網(wǎng)絡(luò)上的結(jié)點(diǎn)才能構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)。世界各國(guó)有效的社會(huì)管理都有這樣的網(wǎng)絡(luò)，不同的是我們的共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等群眾性組織是執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁；我們的企業(yè)單位尤其是國(guó)有企業(yè)并不單純的是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，它們要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任；我們的事業(yè)單位不僅要管理好單位內(nèi)部的事務(wù)，也需要在維護(hù)穩(wěn)定和服務(wù)社會(huì)等方面盡職盡責(zé)；我們的基層自治性群眾組織既要實(shí)現(xiàn)基層群眾的自治權(quán)利，更需要進(jìn)行有效的治理。所有這些組織都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展工作，這是中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)，也是我們從傳統(tǒng)的社會(huì)管理中應(yīng)該珍惜和發(fā)掘的財(cái)富，是我們?cè)谛聲r(shí)期構(gòu)建社會(huì)管理體制中進(jìn)行社會(huì)協(xié)同的有效載體。

（二）社會(huì)協(xié)同是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要途徑

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，積極進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的目的是化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧。新時(shí)期我國(guó)進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口和重要領(lǐng)域就是要加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，這就需要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮各類群眾組織、企事業(yè)組織、基層自治組織的作用，同時(shí)大力發(fā)展包括行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、志愿者團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的各種社會(huì)組織，形成社會(huì)管理過程中的多元主體，使每一類主體的定位明確、權(quán)利義務(wù)設(shè)定科學(xué)、功能發(fā)揮合理，真正使社會(huì)協(xié)同成為具有一定獨(dú)立主體地位、自主責(zé)任意識(shí)、具備社會(huì)管理能力的多元主體間的積極協(xié)同、互動(dòng)與合作。endprint

四、公眾參與是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的關(guān)鍵

人民參加國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理是由我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)所決定的，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。人民參加國(guó)家事務(wù)的管理主要有賴于公民政治參與制度的構(gòu)建、公民參與途徑的擴(kuò)大和公民參與條件的改善，人民參與社會(huì)事務(wù)的管理，主要表現(xiàn)在社會(huì)管理中的公眾參與。公民政治參與是我國(guó)政治體制改革的重要方面，而構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的關(guān)鍵是公眾參與的程度和水平，公眾參與不僅是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本價(jià)值取向，而且是保持社會(huì)管理活力的源泉。

（一）公眾參與是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本價(jià)值取向

公眾參與在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中不僅僅表現(xiàn)為一種工具性，即通過公眾參與來提高社會(huì)管理的水平，更重要的是表現(xiàn)為一種價(jià)值性，即公眾參與應(yīng)該成為我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新基本價(jià)值取向。這種價(jià)值取向主要表現(xiàn)在公眾參與的民主性和民生性兩個(gè)方面。

公眾參與的民主性表現(xiàn)為，公眾參與社會(huì)管理是人民主權(quán)的民主原則在社會(huì)管理領(lǐng)域中的表現(xiàn)，我國(guó)憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“ 人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。因此，公眾參與社會(huì)管理是人民固有民主權(quán)利的體現(xiàn)，不是恩賜的結(jié)果。公眾參與缺位的社會(huì)管理以及公眾參與欠缺的社會(huì)管理其本身的民主性和合法性就應(yīng)該得到質(zhì)疑。

公眾參與的民生性表現(xiàn)為，公眾參與社會(huì)管理的目的是為了社會(huì)更加和諧、公共服務(wù)更加豐富和到位、人民群眾利益得到更大實(shí)現(xiàn)，也就是說社會(huì)管理的成果能夠更多地惠及于民眾，人民群眾生活幸福指數(shù)更大提升。如果公眾參與社會(huì)管理的結(jié)果與民生保障的目標(biāo)相違背，那么，這種參與的合理性和科學(xué)性就應(yīng)該得到質(zhì)疑。

（二）公眾參與是保持社會(huì)管理活力的源泉

黨的十八大報(bào)告中明確提出：“堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量?！盵4]公眾參與是社會(huì)管理活動(dòng)的基礎(chǔ)，是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的關(guān)鍵。

首先，公眾參與能夠使社會(huì)管理創(chuàng)新有的放矢，準(zhǔn)確了解群眾需求，把握社會(huì)變化，使社會(huì)管理活動(dòng)能夠更加符合公眾的需要和社會(huì)進(jìn)步，能夠使人民群眾更加支持社會(huì)管理所采取的措施和制定的社會(huì)政策。

其次，公眾參與能夠匯集公眾的智慧和力量，使社會(huì)管理創(chuàng)新的效益最大化、成本最低化，使社會(huì)管理活動(dòng)更加貼近解決中國(guó)問題的實(shí)際，更利于總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、形成中國(guó)特色。

再次，公眾參與是社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)。中國(guó)特色社會(huì)管理體制的構(gòu)建需要更大規(guī)模、更高水準(zhǔn)的社會(huì)協(xié)同，而社會(huì)協(xié)同的效果有賴于公眾參與的程度和水平，很難想象公眾的冷漠或者無序的參與能夠使黨委和政府有效動(dòng)員群眾組織、企事業(yè)組織、基層自治組織特別是新興社會(huì)組織的積極性。相反，公眾有序、穩(wěn)定、高效的參與能夠使各類社會(huì)組織的協(xié)同能力不斷提高，有效整合社會(huì)管理各個(gè)方面的資源。

五、法治保障是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的保證

“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是我國(guó)治國(guó)理政的基本方略，法律是現(xiàn)代國(guó)家一切社會(huì)主體的基本行為規(guī)則，特別是公共服務(wù)、公共管理必須遵守的行為規(guī)則，社會(huì)管理活動(dòng)涉及國(guó)家和社會(huì)生活的方方面面，中國(guó)特色社會(huì)管理體制的構(gòu)建必須有堅(jiān)實(shí)的法治保障。因?yàn)?，社?huì)管理的核心是要在法治的框架內(nèi)妥善處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的互動(dòng)關(guān)系，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的生動(dòng)局面[5]。

（一）社會(huì)管理活動(dòng)必須依法進(jìn)行

傳統(tǒng)的社會(huì)管理活動(dòng)帶有很強(qiáng)的人治色彩，導(dǎo)致傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念、方式、措施很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求。我們這個(gè)時(shí)代的社會(huì)管理活動(dòng)必須納入憲法和法律的軌道，否則，就會(huì)有一些人打著“創(chuàng)新”的旗號(hào)突破法律的框架，最終不僅使社會(huì)管理創(chuàng)新迷失正確的方向，而且還會(huì)損害法律的權(quán)威，重新墮入人治的窠臼。為了構(gòu)建中國(guó)特色的社會(huì)管理體制就必須有執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)管理整體的、不同階段的規(guī)劃，必須加強(qiáng)社會(huì)管理領(lǐng)域的立法，特別要研究和制定社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范、輿論引導(dǎo)和媒體管理、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、合理訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)[6]。同時(shí)，要加強(qiáng)社會(huì)管理領(lǐng)域的依法行政和公正司法，保證社會(huì)管理各項(xiàng)工作依法、有序進(jìn)行。

（二）社會(huì)管理體制的構(gòu)建有賴于法治保障

法治在社會(huì)管理體制構(gòu)建過程中具有基礎(chǔ)性，中國(guó)特色社會(huì)管理體制的各個(gè)要素都需要法治的保障與規(guī)范。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”要求黨委在社會(huì)管理活動(dòng)中的角色定位、權(quán)力劃分、領(lǐng)導(dǎo)方式、責(zé)任承擔(dān)方式等等，都應(yīng)該有法律的一般性規(guī)定，否則就會(huì)使社會(huì)管理活動(dòng)趨向于任意；“政府負(fù)責(zé)”要求政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的職能定位、職權(quán)劃分、行政方式、自由裁量的范圍、責(zé)任追究方式和程序等等，都通過立法明確加以規(guī)定，保證政府在社會(huì)管理活動(dòng)中能夠真正負(fù)責(zé)；“社會(huì)協(xié)同”要求各協(xié)同主體在社會(huì)管理中的協(xié)同方式、程序、權(quán)利、責(zé)任等等，都有法律規(guī)定，保證各種各類的社會(huì)組織能夠穩(wěn)定地、常態(tài)化地發(fā)揮應(yīng)有的功能；“公眾參與”要求公眾參與社會(huì)管理的組織形式、方式、程序、權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)等等，有法律的明確規(guī)定，以保證公眾參與的效能，從而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家民主化法治化的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1][4] 胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

[2] 周永康：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理 建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，載《求是》2011年第9期。

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[6] 魏禮群：《完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)管理體系》，載《行政管理改革》2012年第1期。

（作者系甘肅政法學(xué)院教授。本文項(xiàng)目來源：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西北民族地區(qū)公民參與社會(huì)管理研究”的階段性成果〔批準(zhǔn)號(hào)：13BZZ026〕）endprint