人大代表閉會期間履職機制探索與創(chuàng)新

湖北省十堰市人大常委會課題組

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的主體，代表工作是人大工作的基礎(chǔ)。加強和改進代表工作，充分發(fā)揮代表作用，是提高人大及其常委會整體效能的重要環(huán)節(jié)，是加強社會主義民主政治建設(shè)、堅持和完善人民代表大會制度的基礎(chǔ)性工作。

代表依法履職包括參加人民代表大會會議和閉會期間開展經(jīng)常性代表活動兩個途徑。由于代表大會會期較短和代表的“兼職”特性，代表履職大量是在閉會期間進行的。閉會期間的代表活動，是代表大會不可分割的整體和延續(xù)，是代表履職的重要部分；但從實踐看，代表在閉會期間的履職仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，還存在不斷改進與完善的空間。探索和創(chuàng)新人大代表閉會期間的履職機制是不斷改進與完善閉會期間代表履職的切入點，是進一步加強閉會期間代表工作的突破口，所以選擇“人大代表閉會期間履職機制探索與創(chuàng)新”作為研究課題不僅具有理論上的研究價值，還具有強烈的實踐指導(dǎo)意義。本課題將結(jié)合湖北省十堰市人大開展閉會期間代表活動的實踐經(jīng)驗，總結(jié)和反思人大代表閉會期間履職機制探索與創(chuàng)新的有效做法，從理論和實踐兩個維度提出進一步完善閉會期間人大代表履職機制的建議。

一、人大代表閉會期間履職的實踐探索

代表法對人大代表參加人民代表大會這種履職途徑進行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對于代表閉會期間的履職則僅提出了較為寬泛的、原則上的引導(dǎo)。隨著社會主義人民民主的實踐發(fā)展和人民代表大會制度的不斷深入人心，進一步創(chuàng)新閉會期間代表履職方式、履職平臺、履職機制，充分發(fā)揮人大代表在閉會期間的作用逐漸成為新時期推進人大工作的重要任務(wù)。地方人大圍繞充分發(fā)揮閉會期間代表作用這一主題，開展了不同形式的探索與創(chuàng)新，也取得了一定的成效。

（一）十堰市代表走訪選民活動的經(jīng)驗與成效

十堰市四屆人大常委會高度重視代表工作，積極探索閉會期間代表履職途徑和機制建設(shè)。為充分發(fā)揮人大代表閉會期間的主體作用，十堰市人大常委會2012年、2013年連續(xù)兩年組織市縣（區(qū)）兩級人大代表開展了以“察民情、聚民智、解民憂、惠民生”為主題的人大代表走訪選民活動，取得了良好的社會反響，受到了群眾的廣泛贊譽。

（1）經(jīng)驗

高度重視 ，精心組織。一是活動開展前精心安排籌劃。以2013年人大代表走訪選民活動為例，市人大常委會先后召開兩次主任會議專題研究人大代表走訪選民活動實施方案，并成立了走訪活動領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)20余名機關(guān)工作人員，組成組織聯(lián)絡(luò)、宣傳、簡報三個工作組，分別負(fù)責(zé)人大代表走訪選民活動的組織聯(lián)絡(luò)、宣傳報道、信息編發(fā)等工作。2013年7月24日，市人大常委會召開了走訪選民活動動員會，會議對人大代表走訪選民活動進行了全面動員和安排部署。動員會后，各縣市區(qū)人大常委會迅速傳達(dá)貫徹會議精神，分別結(jié)合各地實際制訂了實施方案，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)和組織機構(gòu)，組織人大代表有序開展了走訪選民活動。二是活動開展中積極協(xié)調(diào)服務(wù)。組織聯(lián)絡(luò)工作組安排機關(guān)全體工作人員參與到走訪活動中，每個代表走訪小組配備了2～3名工作人員，搞好市區(qū)兩級人大代表的溝通和協(xié)調(diào)，為走訪活動的有序開展提供了服務(wù)保障；宣傳工作組充分利用媒體資源，及時在電視、廣播、日報、晚報和網(wǎng)站上反映代表走訪情況，營造人大代表在行動的聲勢；簡報工作組及時將代表走訪活動開展情況整理發(fā)送，激勵代表以高度的責(zé)任心和強烈的使命感參與代表走訪活動。

結(jié)合實際，方式靈活。人大代表走訪選民活動主要了解群眾對十堰市建設(shè)區(qū)域性中心城市的建議，對城市建設(shè)和管理方面的意見與要求以及日常生產(chǎn)生活中需要黨委和政府解決的實際困難與問題。走訪活動中，代表們深入街辦社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、商場等地，通過入戶走訪、召開座談會和開展專題調(diào)研等多種形式，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，收集群眾的意見和建議，及時提交市和縣市區(qū)人大常委會代表工作委員會。各縣市人大常委會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H組織本轄區(qū)市和縣市人大代表，以代表小組為單位深入到選區(qū)企事業(yè)單位、城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組就城鎮(zhèn)建設(shè)、“三農(nóng)”發(fā)展、公共服務(wù)均等化等問題，開展了形式多樣、內(nèi)容豐富、各具特色的走訪選民活動。丹江口市把走訪活動與代表小組、代表之家、代表工作處活動相結(jié)合，并邀請駐丹的全國、省人大代表參加走訪活動；鄖縣把走訪活動與創(chuàng)建國家衛(wèi)生縣城活動相結(jié)合；竹溪縣把走訪活動與建設(shè)“綠色崛起示范縣”工作相結(jié)合；房縣把走訪活動與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，力求代表走訪選民活動取得實效。

積極辦理，認(rèn)真落實。代表走訪選民所收集到的意見建議的辦理落實情況，是活動能否取得實效的關(guān)鍵所在。在2012年代表走訪活動中，代表們共收集意見建議700多條。市人大常委會黨組將活動開展情況向市委作出了書面報告，并就老城區(qū)的建設(shè)與管理、山地整理拆遷戶安置問題、城區(qū)教育均衡發(fā)展問題和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題等方面需要著力解決的突出問題作了專項報告。市委書記周霽在走訪情況報告上作出批示，對走訪活動予以充分肯定，要求有關(guān)方面認(rèn)真辦理落實代表意見建議。市人大常委會將收集的意見建議進行分類整理，并將選民反映較為集中的問題確定為重點意見建議，交給市政府辦理落實。市政府高度重視選民意見建議的辦理落實工作，在2012年10月8日召開的市政府第十二次常務(wù)會議上專題研究意見建議辦理工作，下發(fā)了《市人民政府辦公室關(guān)于分解落實市人大代表集中走訪選民活動所提意見建議辦理任務(wù)的通知》，將辦理工作任務(wù)分解到各縣市區(qū)人民政府和市政府相關(guān)工作部門。為確保意見建議辦理工作取得實效，市政府研究每年安排300萬元專項資金用于解決選民們提出的急需解決的問題。市政府各承辦單位積極行動，主動與所提意見代表聯(lián)系，深入到現(xiàn)場勘察，制訂工作措施，認(rèn)真辦理意見建議，為群眾解決了一批實實在在的問題。

（2）成效

領(lǐng)導(dǎo)帶頭垂范，走訪活動實效顯著。人大代表集中走訪選民活動不僅是人大代表依法履職的重要方式，更是黨的群眾路線教育實踐活動的生動實踐。市四大家領(lǐng)導(dǎo)及各縣市區(qū)負(fù)責(zé)人帶頭都以普通代表的身份，深入社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加走訪選民活動，為廣大選民解決了一大批生產(chǎn)生活中的困難和問題，同時也提高了廣大代表參加走訪活動的積極性。市委書記周霽在走訪活動中表示，人大代表走訪選民這種形式很好，要以制度的形式將其固化下來，常態(tài)化地堅持好、開展好，代表們要按照黨的群眾路線教育實踐活動的具體要求，深入基層，走訪選民，面對面傾聽群眾心聲，心貼心了解百姓訴求，訪民情、聚民智、惠民生，將“為民務(wù)實清廉”的要求落到實處，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展。市領(lǐng)導(dǎo)中的人大代表在走訪活動中積極為選民辦實事，現(xiàn)場協(xié)調(diào)解決了一批實際問題。據(jù)初步統(tǒng)計，兩年來，市縣兩級人大代表在人大代表集中走訪選民活動中，共收集意見建議1260件，其中市級人大代表建議312件，縣級人大代表建議1308件；市縣兩級人大代表通過各種方式，為基層單位城區(qū)爭取各類項目近300個，為基層單位和群眾辦實事900余件。endprint

集中開展活動，廣大代表積極參與。由于代表走訪選民活動時間集中，廣大代表不甘人后，積極踴躍地參加走訪活動。活動啟動后，市和區(qū)兩級人大代表積極性空前高漲，集中時間，放下架子，靜下心來，沉下身子，邁開步子，深入社區(qū)、工廠、學(xué)校、工地，結(jié)合自身工作實際、崗位特點，積極參加人大代表走訪選民活動，發(fā)揮了人大代表的主體作用，密切了與基層單位和選民群眾的聯(lián)系。2012年代表走訪選民活動中，共有367名市人大代表和1603名縣級人大代表參加了走訪選民活動，分別占市人大代表總數(shù)的95%和縣級人大代表總數(shù)的93%。2013年代表走訪選民活動中，共有362名市人大代表和1516名縣級人大代表參加了走訪選民活動，分別占市人大代表總數(shù)的95%和縣級人大代表總數(shù)的88%。

宣傳集中有力，走訪活動反響良好。人大代表走訪選民活動開展過程中，宣傳組專門制訂了宣傳方案，組織《十堰日報》《十堰晚報》、十堰電視臺、十堰廣播電臺、《十堰人大網(wǎng)》等新聞媒體集中對走訪活動進行“聚焦式”宣傳報道，通過向廣大選民及時宣傳報道走訪活動開展情況，不僅營造了濃厚的社會輿論氛圍，進一步調(diào)動了人大代表的參與熱情，而且引起了全社會對人大代表走訪活動的關(guān)注，形成了良好的社會反響，推動了走訪選民活動的深入開展。在代表意見建議交辦后，繼續(xù)對重點意見建議的辦理落實情況進行宣傳報道，既提高了政府和人大的公信力，也有效地宣傳了代表走訪活動的成效。

（二）十堰市發(fā)揮人大代表閉會期間作用的其他舉措

人大代表是人大工作的主體和基礎(chǔ)，是聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，組織開展好代表在閉會期間的活動，是做好代表工作的關(guān)鍵，也是充分發(fā)揮代表作用的重要途徑。十堰市四屆人大常委會不斷更新觀念、創(chuàng)新思路，探索建立了一套行之有效的工作模式，保障閉會期間代表作用的充分發(fā)揮。

代表培訓(xùn)常抓不懈，夯實代表履職基礎(chǔ)?！肮び破涫?，必先利其器?！睋Q屆以來，市人大常委會及時制訂代表培訓(xùn)五年規(guī)劃，通過代表集中培訓(xùn)、外出考察培訓(xùn)、專題視察培訓(xùn)等靈活多變的學(xué)習(xí)形式，一方面不斷為代表提升履職能力提供平臺，另一方面充分調(diào)動代表加強學(xué)習(xí)、自我提升的動力與積極性。除了常規(guī)代表培訓(xùn)外，市人大常委會還結(jié)合工作重點、熱點問題，圍繞人大工作的時代特征，先后開展規(guī)范性文件備案審查、專題詢問、全口徑預(yù)算等方面的專業(yè)培訓(xùn)，拓展代表的視野，豐富代表的知識，切實提高代表的參政能力。

組織建設(shè)毫不放松，搭建代表活動平臺。近年來，十堰市人大常委會在創(chuàng)新代表工作載體上作出了有益探索，有力地推動代表工作向縱深發(fā)展。一是扎實開展代表小組活動。換屆后市人大常委會根據(jù)代表分布情況，按照“便于活動、方便群眾、有利工作”的原則，將代表劃分為若干個小組，并著力抓好代表小組制度建設(shè)，相繼制定了代表工作守則、小組活動計劃、持證視察辦法、代表述職評議、目標(biāo)量化考核等一套具有針對性和可操作性的代表工作制度，促使代表小組活動逐步走上制度化、規(guī)范化軌道。二是認(rèn)真做好代表工作處工作。市人大常委會加強對縣市區(qū)代表工作處的工作指導(dǎo)，推動建立了代表身份公示制、代表履職承諾制、代表活動登記制、代表述職評議制等制度，進一步規(guī)范了代表工作處的職能發(fā)揮。三是穩(wěn)步推進“代表之家”建設(shè)。市人大常委會著力推進“代表之家”規(guī)范化建設(shè)，讓代表學(xué)習(xí)有資料、辦公有設(shè)施、活動有陣地、履職有平臺，進一步增強了代表的認(rèn)同感和歸屬感。

督促激勵雙管齊下，規(guī)范代表活動行為。市人大常委會進一步完善了代表履職檔案，對代表履行職責(zé)情況，實施全程跟蹤監(jiān)管，詳細(xì)記載代表出席代表大會、參加小組活動、參與視察調(diào)研、執(zhí)行人大決定、聯(lián)系走訪選民等情況，督促代表主動履職。同時，對履職上有突出業(yè)績的代表，一方面通過人大網(wǎng)站、雜志、情況通報等載體宣傳推介，增強代表的自豪感；另一方面邀請代表列席常委會會議、參與重點視察調(diào)研、參加法院旁聽評審，激勵代表更好履職，增強代表的責(zé)任感。

聯(lián)系服務(wù)不斷加強，保障代表活動開展。市人大常委會找準(zhǔn)工作著力點，采取多種有效措施，堅持常委會組成人員聯(lián)系代表、定期接待代表、走訪慰問代表，加強代表日常聯(lián)系，暢通代表知政渠道，積極為代表活動開展提供保障服務(wù)。一是及時通報市情政務(wù)，堅持為代表免費訂閱相關(guān)報刊雜志，寄送常委會公報、年度工作計劃和人大工作簡報，定期向代表通報人大及其常委會的重要決議決定和市委、政府的重大決策，確保代表知情知政權(quán)利。二是搞好代表活動服務(wù)。市人大常委會積極為代表參加走訪活動、視察調(diào)研活動提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助制訂活動方案；同時，還把代表的培訓(xùn)經(jīng)費、代表小組活動經(jīng)費列入財政預(yù)算，做到?？顚Ｓ茫瑖?yán)格管理，積極為代表執(zhí)行職務(wù)提供充足經(jīng)費保障。

（三）各地人大發(fā)揮人大代表閉會期間作用的成功做法

充分發(fā)揮人大代表在閉會期間的作用，是新時期人大工作的重要著力點，各地人大結(jié)合實際開展了不同程度的實踐探索?！八街梢怨ビ瘛保瑢W(xué)習(xí)和借鑒其中成功的做法是我們拓寬視野、推進代表閉會期間工作的重要思路。

（1）重慶：代表主題活動

2010年，重慶市開展了“五個重慶建設(shè)·人大代表在行動”主題活動。開展“代表行動”，是依法履職、促進發(fā)展，圍繞中心、服務(wù)大局，提升代表活動的質(zhì)量和水平的一項實際行動；也是搭建代表履職平臺，動員和激發(fā)全市人民群眾積極投身“五個重慶”建設(shè)，把人大工作干得更加出色的一項重大舉措?！按硇袆印眲?chuàng)新的意義，體現(xiàn)在三個方面：一是代表活動的主題更集中。通過統(tǒng)一組織和上下聯(lián)動，各級人大工作的重點集中到“五個重慶”建設(shè)這個大局，人大在圍繞中心、服務(wù)發(fā)展方面的主題更加集中、影響更加突出、效果也更加明顯。二是代表活動的內(nèi)容更豐富。重慶市人大常委會提出在“代表行動”中，要做到“規(guī)定動作不走樣，自選動作有特色”，這個規(guī)定動作包括調(diào)研獻策、檢查監(jiān)督、視察促進、民生大事助推和參與貢獻行動。通過統(tǒng)一組織和上下聯(lián)動，可以較好地發(fā)揮全市各級人大代表的主體作用和整體作用。從實踐來看，參與代表活動的代表人數(shù)更多，代表活動的面更寬，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部代表、實業(yè)界代表和基層代表，都有了發(fā)揮作用的廣闊平臺，改變了過去代表活動參與面窄、內(nèi)容分散、實效不足等缺陷。三是上下級人大開展代表活動的聯(lián)系形式更緊密。通過統(tǒng)一組織和上下聯(lián)動，既有利于貫徹市委的決策和要求，也有利于發(fā)揮上下級人大之間的指導(dǎo)、聯(lián)系和監(jiān)督作用。這一主題集中、內(nèi)容豐富、聯(lián)系密切的“代表行動”，創(chuàng)新了人大代表的活動方式，也可以說是對代表活動方式的重大改革和發(fā)展。endprint

（2）宜昌：8000人大代表“七進七訪”

2013年上半年，一場“創(chuàng)一流·促跨越”主題實踐活動在宜昌廣泛開展，全市8000多名各級人大代表進園區(qū)訪企業(yè)、進工地訪項目、進市場訪客商、進農(nóng)村訪農(nóng)民、進社區(qū)訪居民、進機關(guān)訪干部、進選區(qū)訪選民，在“七進七訪”中贏得社會廣泛贊譽，在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、破解社會難題、幫扶民生需求中找到了“發(fā)力點”。

在宜昌，三級人大組織、五級人大代表主動作為，以為立位，形成了一股強大氣場。

各級人大組織找準(zhǔn)“切入點”，把活動與黨委中心工作相結(jié)合，與省委開展的學(xué)創(chuàng)活動相結(jié)合，與閉會期間代表履職相結(jié)合，增強各級代表的發(fā)展意識。

截至目前，宜昌市各級人大代表幫助破解發(fā)展難題1000多個，提出助推宜昌跨越發(fā)展的建議3700多條，提出建設(shè)現(xiàn)代化特大城市的點子2500多個，有些視角獨特，想法新穎，堪稱“金點子”。

2013年上半年，宜昌市人大常委會還充分發(fā)揮商會、協(xié)會中的市人大代表的作用，對百名特困職工和百名貧困大學(xué)生進行幫扶，以課題方式集中調(diào)研民生問題，收集并反映了一大批社會和群眾關(guān)注的熱點難點問題，幫扶困難戶7118戶，辦理改善民生實事5704件。

二、人大代表閉會期間履職機制的理論思索

做好閉會期間的代表工作，激發(fā)人大代表履職熱情，把開展代表活動與實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和黨委政府的中心工作緊密結(jié)合起來，是當(dāng)前代表工作的重要內(nèi)容。應(yīng)該看到代表法實施以來，人大代表在閉會期間的活動內(nèi)容逐漸豐富，活動范圍逐步擴大，效果也越來越明顯，調(diào)動了人大代表參與管理社會事務(wù)的積極性。

但在實踐中由于受主客觀條件的影響，代表在閉會期間開展活動的效果與代表法的要求還有一定的差距。因此，進一步了解人大代表在閉會期間履職過程中存在的問題和困難，對于謀求從履職機制上加強和規(guī)范閉會期間代表活動顯得尤為重要。

（一）豐富閉會期間人大代表履職途徑的必要性和法律依據(jù)

代表法第二十五條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協(xié)助本級人民政府推行工作。”同時，代表法第二十七條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表有權(quán)向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出對各方面工作的建議、批評和意見。有關(guān)機關(guān)、組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！泵芮新?lián)系人民群眾，聽取選民訴求是代表履職的重要內(nèi)容；而向本級人大提出建議、批評和意見則是密切聯(lián)系群眾，反映群眾呼聲的題中應(yīng)有之義，更是人大代表參與國家和社會管理的重要方式。那么，在閉會期間代表如何才能更好地履行職能呢？顯然，地方人大常委會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起為代表閉會期間履職創(chuàng)造條件、打造平臺、提供便利的責(zé)任，豐富閉會期間人大代表履職途徑。

代表法第十九條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動?！笨梢姡M織本級人大代表開展閉會期間的活動，推動代表積極有效履職是縣級以上地方人大常委會義不容辭的責(zé)任。由于人大代表是各行各業(yè)的人民群眾選舉出來的，從而人大代表也就分布于各行各業(yè)。這種相對分散的特征，再加上人大代表的“兼職”特征，直接導(dǎo)致了人大代表在閉會期間的單獨履職很難形成合力、影響力。地方人大常委會通過統(tǒng)一組織代表集體履職則可以克服這一困難，同時還能最大程度地發(fā)揮人大代表來自各行各業(yè)的優(yōu)勢。

（二）人大代表閉會期間履職存在的問題和困難

近年來，各地人大在上級人大常委會的指導(dǎo)下，經(jīng)過不斷探索和實踐，在開展閉會期間代表履職活動方面積累了一些成功的經(jīng)驗，但仍存在著一些工作上的問題和困難。具體表現(xiàn)為：

（1）代表參政議政意識尚需進一步增強。代表意識是代表履行職責(zé)所必備的主觀條件。作為一名人大代表，即使政治、文化素質(zhì)和工作能力都比較高，但如果代表意識不強，作用也難以發(fā)揮。目前，在代表中還存在著幾種角色“誤區(qū)”。一是當(dāng)“掛名代表”。部分代表對代表職務(wù)的性質(zhì)、職責(zé)和作用缺乏認(rèn)識，不知道如何執(zhí)行代表職務(wù)。二是當(dāng)“會議代表”。有些代表片面地認(rèn)為當(dāng)代表就是參加人代會，把參加人代會視為唯一的代表工作；開會一言不發(fā)，或人云亦云，有代表之名，無代表之實；有的代表自任代表以來，一件議案也沒有提。三是當(dāng)“榮譽代表”。還有些代表把代表稱號看成一種政治榮譽，很少參加代表活動，在開展評議、監(jiān)督活動時，不敢說真話、說實話，贊揚多、批評少，不能較好地執(zhí)行代表職務(wù)。

（2）代表綜合素質(zhì)還需提高。代表素質(zhì)的高低，對人大能否更好地發(fā)揮作用，卓有成效地開展工作至關(guān)重要。目前，人大代表的整體素質(zhì)還不能夠完全適應(yīng)人大工作的實際需要。一些代表法律知識欠缺；一些代表理論水平不深，對現(xiàn)代知識了解掌握存在“淺”“窄”“乏”的現(xiàn)象。另外，人大代表中農(nóng)村代表所占比重較大，他們對人大工作不夠熟悉，對人民代表大會制度的理論缺乏認(rèn)識，對人大工作的業(yè)務(wù)理論缺乏了解，對在閉會期間履行代表職務(wù)的知識比較陌生。

（3）代表履職缺乏必要的監(jiān)督機制。由于基層人大代表履職的監(jiān)督機制并不完善，對不參加代表活動、不依法執(zhí)行代表職務(wù)的代表難以實施有效監(jiān)督，加上選民也缺乏必要的監(jiān)督意識。因此，代表干好干壞一個樣，致使代表工作的積極性和主動性受到影響，出現(xiàn)了一些不參加代表活動、不聯(lián)系選民、不為民代言的“特殊代表”。

三、進一步完善閉會期間人大代表履職機制的建議和思考

對于在開展閉會期間代表活動中存在的問題和困難，關(guān)鍵是要探索和創(chuàng)新閉會期間代表履職機制，通過建章立制調(diào)動代表履職的積極性，保障代表履職的有效性，不斷豐富代表履職的途徑，為充分發(fā)揮人大代表在閉會期間的作用奠定制度基礎(chǔ)。

（一）進一步完善人大代表閉會期間履職機制的建議

探索和創(chuàng)新人大代表閉會期間履職機制是一個龐大的課題，其根本目的在于增強代表的履職能力。我們認(rèn)為從開展人大工作實踐層面而言，需要建立代表活動組織指導(dǎo)機制、代表履職平臺搭建機制和代表履職督促機制。endprint

（1）關(guān)于代表活動組織指導(dǎo)機制

加強閉會期間代表活動的組織指導(dǎo)，是增強代表履職能力的關(guān)鍵，是各級人大常委會的應(yīng)盡之責(zé)。因此，各級人大常委會要按照代表法的規(guī)定，依法履行職責(zé)，加強領(lǐng)導(dǎo)，采取有效措施，組織指導(dǎo)好代表閉會期間的各項活動。

一是要健全組織機構(gòu)。各級人大常委會要加強和改進代表工作，進一步健全和完善代表工作機構(gòu)，配備高素質(zhì)工作人員，明確職責(zé)要求；建立健全代表工作的各項制度，認(rèn)真組織、指導(dǎo)代表開展會外活動，加強與代表的經(jīng)常性聯(lián)系，為代表履職做好各項服務(wù)；切實幫助代表解決代表生產(chǎn)、生活和履職中存在的困難和問題，使人大機關(guān)真正成為“代表之家”和“代表機關(guān)”。

二是要加強組織指導(dǎo)。要按照代表法的規(guī)定，加強代表的組織建設(shè)。協(xié)助代表組建代表小組，指導(dǎo)代表小組圍繞本地黨委政府的中心工作、人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題開展代表小組活動。指導(dǎo)代表小組制定代表學(xué)習(xí)、視察、專題調(diào)研、聯(lián)系選民等工作制度和活動計劃，規(guī)范代表活動的內(nèi)容、方法和程序。

（2）關(guān)于代表履職平臺搭建機制

為代表搭建履職平臺是促進代表閉會期間履職的有效方式，也是提高代表閉會期間履職有效性的重要舉措。因此，各級人大常委會要結(jié)合本地人大工作實際和黨委政府的中心工作，主動為代表履職搭建平臺，推動代表在閉會期間更好履職盡責(zé)。

一是要逐步確立代表集體活動機制。地方人大常委會應(yīng)該結(jié)合自身工作實際，建立健全閉會期間代表活動制度，豐富和規(guī)范閉會期間代表小組活動的組織形式，有效地處理好代表工作與本職工作的關(guān)系，更好地發(fā)揮代表作用。將代表集中走訪選民、集中開展調(diào)研等行之有效的組織形式通過制度確立下來，定期舉行。通過這種機制的確立，使代表閉會期間履職有了更明確的內(nèi)容，同時也使代表集體活動的功效最大程度地發(fā)揮出來。

二是要精心搭建閉會期間履職平臺。地方人大常委會應(yīng)該按照推進黨委、政府中心工作，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的根本目的，精心設(shè)計和安排代表活動的內(nèi)容，要突出計劃性、科學(xué)性、實效性，幫助代表在履職平臺上更好履職。簡而言之，就是要使代表明白要做什么、怎么做。只有這樣才能心往一處用，勁往一處使，形成代表活動的合力，增強代表活動的實效。

（3）關(guān)于代表履職督促機制

閉會期間履職是代表履職的重要組成部分，地方人大常委會既要想方設(shè)法調(diào)動代表的履職積極性，還要通過激勵和約束機制督促代表履職。

一是要完善代表履職檔案制度。要認(rèn)真記錄代表履職的情況，并將其作為考評代表是否盡職盡責(zé)的重要依據(jù)。地方人大常委會應(yīng)根據(jù)代表履職檔案的記載，向代表所在單位反饋代表履職情況，對履職不到位的要通報批評。另外，要逐步探索建立電子履職檔案，提高調(diào)閱的便利性。

二是要建立人大代表年終述職制度。代表每年要安排一定時間回原選舉單位參加活動，向選舉單位匯報履職情況，聽取選民或選舉單位對各方面工作的意見、建議，把自己置于選民監(jiān)督之下，增強代表的責(zé)任意識。

三是要建立健全代表辭職制度。要不斷實現(xiàn)代表活動的公開化，提高人大代表活動的透明度，切實保障人民群眾對國家事務(wù)的知情權(quán)，使之有更多的機會獲取代表活動的信息，喚起大眾的民主意識，明確自己擁有監(jiān)督代表特別是罷免代表的權(quán)利。同時，要明確細(xì)化代表罷免標(biāo)準(zhǔn)，樹立科學(xué)的代表行為價值觀念。

（二）進一步完善人大代表閉會期間履職機制的思考

雖然代表法對人大代表閉會期間的履職形式和履職內(nèi)容作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定在實踐層面卻缺少具體的指導(dǎo)性。因此，當(dāng)前各地人大對于閉會期間代表的履職都還在不斷地探索。由于地方人大擔(dān)心組織代表活動“越了格”“出了位”，故而在實踐當(dāng)中難免存在著本級人大看黨委、下級人大看上級人大的心態(tài)，代表閉會期間履職機制的探索和創(chuàng)新也不免束手束腳。為進一步推進閉會期間代表履職機制的探索和創(chuàng)新，我們認(rèn)為一方面地方人大要解放思想、創(chuàng)新思路，不斷摸索探尋開展閉會期間代表履職活動的經(jīng)驗；另一方面作為上級人大也要適時制定出臺具有指導(dǎo)性的制度。

地方人大要推陳出新，勇于實踐。要將解放思想與實事求是緊密結(jié)合，從本地區(qū)民情社情出發(fā)，通過組織形式多樣、內(nèi)容豐富的主題實踐活動，不斷深化代表閉會期間履職活動，積累開展閉會期間代表履職活動的經(jīng)驗。同時，要及時總結(jié)和反思，形成理論上的升華，繼而為制度上的新突破奠定基礎(chǔ)。在實踐中要擺脫“走過場”“搞形式”的窠臼，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮主觀能動性，積極開辟閉會期間代表活動的新思路、新形式，形成人大代表在行動的強大氣場。

上級人大要因勢利導(dǎo)，出臺新規(guī)。代表法規(guī)定，上級人大指導(dǎo)下級人大開展工作，因此上級人大應(yīng)該為下級人大開展工作提供指導(dǎo)，特別是制定出臺具有指導(dǎo)性的制度規(guī)定。當(dāng)前，各地人大開展閉會期間代表履職活動有聲有色，有些已經(jīng)成為了可資借鑒的經(jīng)驗。作為具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)性的上級人大來說，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況，吸收成功典范經(jīng)驗，及時制定出新的制度，推動閉會期間代表活動的開展是勢所必然。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，深化人民代表大會制度是踐行黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主的生動實踐，這就決定了人大代表要有新的、更大的作為，這也要求人大代表在閉會期間的履職更有現(xiàn)實針對性和實踐可操作性。我們相信，代表在閉會期間的履職機制探索和創(chuàng)新必將邁出更大的步伐。

（執(zhí)筆：唐建忠、劉 松）endprint