深化政府規(guī)制下的壟斷行業(yè)改革

◎ 文/張友鵬 張靖欣

深化政府規(guī)制下的壟斷行業(yè)改革

◎ 文/張友鵬 張靖欣

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟體制改革，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。在改革的大勢下，傳統(tǒng)壟斷行業(yè)中政府與市場關系的處理日益成為改革進程中的重點和難點。

壟斷行業(yè)的界定及類型

我國通常意義上所指的壟斷行業(yè)實際上是行政壟斷行業(yè)，這種壟斷并非因市場力量或技術原因所導致，而是政府在對某一行業(yè)實行縱向約束的條件下形成。

按照政府規(guī)制經(jīng)濟學的觀點，政府規(guī)制可分為三類：經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制。我國壟斷行業(yè)的壟斷壁壘主要來源于政府的經(jīng)濟性規(guī)制，從而形成對某一產(chǎn)業(yè)的縱向約束，產(chǎn)生行政壟斷性。這種經(jīng)濟性規(guī)制行業(yè)大致可分為四類：

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)

如熱力供應、供水、電信、航空等。其生產(chǎn)效率與資源配置效率存在嚴重沖突，只能通過政府加以規(guī)制得以解決。該行業(yè)的特點在于，平均成本在一個企業(yè)產(chǎn)出為全行業(yè)產(chǎn)出時仍會下降，使得完全壟斷經(jīng)營較競爭經(jīng)營更有效率。這種“成本劣加性”（Cost Subadditivity）特征在一定程度上形成了自然壟斷行業(yè)的壟斷壁壘。而政府為了確保資源配置效率得以優(yōu)化，往往會以行政命令的方式，強令該類產(chǎn)業(yè)實行獨家壟斷經(jīng)營或寡頭壟斷經(jīng)營，以最大限度降低社會福利凈損失。這樣，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制就應運而生。

2.潛在競爭產(chǎn)業(yè)

如電視、廣播、新聞出版業(yè)等。這類產(chǎn)業(yè)的特點在于諸如電視頻道、廣播頻率、書號、刊號等自然資源的產(chǎn)權難以明晰。為避免這類自然資源的無序開發(fā)與使用，只能由政府成立專門的機構（廣電總局、國家版權局等）對其加以合理調(diào)用與分配，以保證這類自然資源的有效使用與優(yōu)化配置。因此，這類潛在競爭產(chǎn)業(yè)在我國也屬于行政壟斷產(chǎn)業(yè)。

3.嚴重信息不對稱且存在強外部性的產(chǎn)業(yè)

典型代表為金融業(yè)。以銀行業(yè)為例，儲戶與銀行之間，銀行與貸款方之間信息不對稱問題較為嚴重。其一旦因經(jīng)營不善而破產(chǎn)，遭受巨大損失的是存款人，而銀行自身所造成的損失遠遠小于給社會帶來的總損失。這種負外部性的存在使其轉(zhuǎn)嫁了社會風險與成本。有鑒于此，我國對金融業(yè)的監(jiān)管較為嚴格，通過設置專門機構對金融業(yè)實施全方位的政府規(guī)制。

4.基于社會目標的經(jīng)濟性規(guī)制產(chǎn)業(yè)

如煙草、鹽業(yè)、軍工等產(chǎn)業(yè)。長期以來，我國對該類產(chǎn)業(yè)實行市場準入、價格、投資、質(zhì)量等方面的行政約束。這種規(guī)制既基于社會目標，又具有明顯的經(jīng)濟性規(guī)制特征。以我國現(xiàn)行的食鹽專營制度為例。國家授予各省（直轄市、自治區(qū)）鹽業(yè)公司獨家經(jīng)營權，嚴禁行政區(qū)域外的任何廠商進入，其規(guī)制目標即消除碘缺乏病。單從規(guī)制目標看，這類規(guī)制與社會性規(guī)制相一致。但其所采取的規(guī)制是一種縱向約束，而非社會性規(guī)制所針對的某一行為。

根據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T4754—2011）對行業(yè)大類的劃分，可整理出我國壟斷行業(yè)的具體分類（見表）

壟斷行業(yè)存在的問題

由于我國市場經(jīng)濟發(fā)展尚不充分，對于政府與市場關系的界定仍不甚明晰，使得政府在對我國壟斷行業(yè)實施規(guī)制的過程中，暴露出種種弊端與問題。

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在的問題

（1）在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制過程中，規(guī)制者與被規(guī)制者所處的信息結構往往并不對稱。規(guī)制者獲取被規(guī)制者的信息缺乏傳遞渠道，而被規(guī)制者則會把提供給規(guī)制者的信息隱瞞，甚至可能提供虛假信息。這種信息不對稱在一定程度上加重了政府規(guī)制中決策失誤的可能。

（2）在規(guī)制實踐過程中，規(guī)制的成本過于高昂。而且規(guī)制者的規(guī)制權一旦被受規(guī)制者“俘虜”，政府規(guī)制就會失去公正性，導致規(guī)制失靈。

（3）由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)定價大多仍延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的定價模式，使其僅憑壟斷地位即可獲取高額利潤。在缺乏有效社會監(jiān)督機制的情況下，容易漠視社會意見和公眾的承受能力。

2.潛在競爭產(chǎn)業(yè)存在的問題

以對新聞出版業(yè)實施的政府規(guī)制為例。

（1）新聞出版業(yè)在規(guī)制過程中出現(xiàn)了過度規(guī)制或越位規(guī)制的問題。政府在新聞出版各環(huán)節(jié)實行嚴格的進入監(jiān)管，在很大程度上抑制了市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。在出版環(huán)節(jié)上，外資和非公有制經(jīng)濟的參與比例仍然較低。這使得新聞出版業(yè)內(nèi)部競爭動力不足，運行效率低下。并且政府的越位規(guī)制，導致出版經(jīng)營活動成本被人為放大，降低了出版經(jīng)營的效率。

（2）政府在規(guī)制過程中，既是國有新聞出版單位的所有者，又是新聞出版業(yè)市場的監(jiān)管者。這種角色沖突使得規(guī)制缺乏獨立性，從而可能產(chǎn)生不公正的規(guī)制問題。

3.信息嚴重不對稱且存在強外部性產(chǎn)業(yè)的問題

以金融業(yè)為例。

（1）我國金融業(yè)規(guī)制仍然是分業(yè)規(guī)制，而隨著經(jīng)營業(yè)務的不斷拓展與延伸，金融機構已經(jīng)處在混業(yè)發(fā)展的階段。金融監(jiān)管既存在交叉領域，又存在漏洞和空白，造成越位規(guī)制和缺位規(guī)制并存。

（2）我國對金融業(yè)的規(guī)制主要集中在審批環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)，對風險性的監(jiān)管尚不完善。近年來，金融領域創(chuàng)新步伐不斷加快，而金融規(guī)制機構對金融衍生品的監(jiān)管明顯滯后，從而使得這一領域存在巨大的金融風險。

（3）金融機構市場化退出機制尚不成熟。這在很大程度上削弱了市場懲戒的約束機制，助長了金融業(yè)經(jīng)營的道德風險。

4.基于社會目標的經(jīng)濟性規(guī)制產(chǎn)業(yè)存在的問題

（1）規(guī)制成本高昂。規(guī)制者在對某些產(chǎn)業(yè)實行經(jīng)濟性規(guī)制時，為收集相關信息往往需要付出一定的成本。如果通過規(guī)制所獲得的收益尚不足以彌補為實施規(guī)制所付出的成本，則這種規(guī)制就失去其應有的效力。

（2）受我國傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的影響，某些以保護市場、保護競爭為理由開展的經(jīng)濟性規(guī)制，如果利用不當，可能會異化為損害經(jīng)濟自由、維護壟斷的管制，從而使政府規(guī)制為被規(guī)制者的利益服務。

（3）因為政府規(guī)制的動力來源于規(guī)制者內(nèi)部，使得政府在規(guī)制過程中有可能出現(xiàn)“私人利益”，行政機會主義不能得到有效遏制，從而難以公正獨立行使規(guī)制職能。

壟斷行業(yè)改革戰(zhàn)略

在對我國壟斷行業(yè)進行科學分類和問題剖析的基礎上，應從這些產(chǎn)業(yè)的實際特點和規(guī)制要求出發(fā)，實施不同的改革戰(zhàn)略。

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革戰(zhàn)略

應正確區(qū)分自然壟斷產(chǎn)業(yè)鏈條中的壟斷業(yè)務及非壟斷業(yè)務。壟斷業(yè)務是指固定網(wǎng)絡性操作業(yè)務。如電力、管道煤氣和自來水供應產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡業(yè)務；電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡業(yè)務和鐵路運輸中的鐵軌網(wǎng)絡業(yè)務。其他業(yè)務則屬于非壟斷性業(yè)務。對于壟斷性業(yè)務，因其自然壟斷屬性明顯，政府應繼續(xù)加以規(guī)制，確保資源利用效率。而對于非壟斷性業(yè)務，由于其具有競爭屬性，政府應逐漸放松規(guī)制，促進競爭。以自來水產(chǎn)業(yè)為例，自來水的生產(chǎn)從管網(wǎng)輸送業(yè)務中分離后，具有明顯的競爭性。為此，政府對自來水的生產(chǎn)可放松進入管制，鼓勵多元投資主體共同投資。自來水的銷售同樣屬于競爭性業(yè)務領域，政府可以允許具有相應資質(zhì)的企業(yè)參與自來水競爭性經(jīng)營即可，從而真正使市場在這類資源配置中起決定性作用，最大限度地發(fā)揮市場的經(jīng)濟效率。

2.潛在競爭產(chǎn)業(yè)的改革戰(zhàn)略

伴隨著我國市場化改革的不斷推進，潛在競爭產(chǎn)業(yè)開始逐漸暴露出因壟斷而滋生的各種各樣的問題。例如，電視、廣播提供的內(nèi)容不能有效滿足人民群眾日益增長的文化需求，出版機構缺乏競爭意識，改革創(chuàng)新動力不足等。結合世界發(fā)達市場經(jīng)濟國家對此類產(chǎn)業(yè)的規(guī)制政策，我國潛在競爭產(chǎn)業(yè)的改革取向亦應是放松規(guī)制。具體而言，政府相關產(chǎn)業(yè)主導部門只負責電視頻道、廣播頻率、書號刊號等自然資源的分配和監(jiān)督。而對于其他方面，諸如服務價格、進退市場等環(huán)節(jié)的管理則應逐步放開，讓市場通過自身的力量進行調(diào)節(jié)，最終實現(xiàn)這類產(chǎn)業(yè)的有序、健康發(fā)展。

3.信息嚴重不對稱且強外部性產(chǎn)業(yè)的改革戰(zhàn)略

這類產(chǎn)業(yè)在我國的典型代表就是金融業(yè)。對于金融業(yè)的改革，應堅持放松規(guī)制的取向。在當前形勢下，要進一步完善金融市場體系，擴大金融業(yè)對內(nèi)改革和對外開放的步伐。在加強監(jiān)管的前提下，允許民間資本依法設置中小型銀行等金融機構開展投融資業(yè)務。要鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品。要加快推進利率市場化的步伐，建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制，切實保障金融市場安全運行和整體穩(wěn)定。

4.基于社會目標的經(jīng)濟性規(guī)制產(chǎn)業(yè)的改革戰(zhàn)略

對于此類產(chǎn)業(yè)，政府的規(guī)制思路應進行轉(zhuǎn)變，從縱向規(guī)制轉(zhuǎn)為橫向規(guī)制，即由全方面的經(jīng)濟性規(guī)制轉(zhuǎn)為針對產(chǎn)業(yè)某些環(huán)節(jié)的社會性規(guī)制。以石油石化產(chǎn)業(yè)為例。對于石油勘探開發(fā)環(huán)節(jié)和石油集輸環(huán)節(jié)，由于沉淀成本巨大，自然壟斷性質(zhì)明顯，完全放開市場會造成資源浪費和效率損失。因此政府在這兩個環(huán)節(jié)要嚴格控制新企業(yè)的進入，維護壟斷市場結構。對于石油煉化環(huán)節(jié)和成品油銷售環(huán)節(jié)，則應逐步放松規(guī)制，取消行政壟斷，引入競爭因素，鼓勵各類資本進入，參與市場競爭，在確保國家能源安全和經(jīng)濟安全的前提下，促進資源配置效率的提升。其他產(chǎn)業(yè)的改革，也應轉(zhuǎn)變規(guī)制思路，根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條不同環(huán)節(jié)的具體特征，實施局部的橫向規(guī)制。

（作者單位：張友鵬，華中師范大學經(jīng)濟與工商管理學院；張靖欣，山東大學經(jīng)濟研究院）

編輯：王慧