論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的平衡協(xié)調(diào)原則

汪永福

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的平衡協(xié)調(diào)原則

汪永福

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅已經(jīng)取得理論共識(shí)，也是國家科學(xué)發(fā)展的體現(xiàn)，但國家協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的有效機(jī)制。作為法律控制的文明國家，法律應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的常態(tài)、規(guī)范手段。平衡協(xié)調(diào)本身不僅是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的舉措，更是區(qū)域協(xié)調(diào)法治論普遍的核心價(jià)值，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體、客體、內(nèi)容、措施等系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)。平衡協(xié)調(diào)應(yīng)從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則、基本原則、法定原則進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，發(fā)揮其作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法和調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的雙重價(jià)值。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；立法；基本原則；平衡協(xié)調(diào)

一、引言

區(qū)域間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是任何一個(gè)大國必然面臨的問題，我國區(qū)域間的自然資源條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)和社會(huì)歷史文化背景等的差異程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國外一般的區(qū)域不平衡國家[1]。我國在過去的發(fā)展階段中，更多采取的是“非均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略，使得區(qū)域間發(fā)展問題顯得更為嚴(yán)重，尤其是區(qū)域間發(fā)展失衡，主要包括區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展的諸多不平衡，區(qū)域居民收入差距、享受公共服務(wù)水平的差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、高效運(yùn)行的前提，也符合現(xiàn)代國家發(fā)展的正當(dāng)性要求，而過度的區(qū)域“非均衡”發(fā)展則可能威脅國家的社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)前我國的區(qū)域協(xié)調(diào)雖已成為國家戰(zhàn)略，是科學(xué)發(fā)展的一部分，但是區(qū)域協(xié)調(diào)制度還存在諸多問題，如尚未建立統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制[2]，無法制定協(xié)同的區(qū)域政策，政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職能邊界不確定，政府協(xié)調(diào)區(qū)域行為不規(guī)范等。簡言之，區(qū)域發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)過程中存在的問題可以概括為兩方面。一方面，區(qū)域本身發(fā)展過程中的不均衡問題，當(dāng)然區(qū)域發(fā)展不限于不均衡問題，但區(qū)域發(fā)展過程中的不均衡是問題之源；另一方面，治理區(qū)域不均衡的政府協(xié)調(diào)機(jī)制問題，表現(xiàn)為政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程的失范、失序。

通過法律控制的文明社會(huì)，不管是法治的理念，還是法律的功能效應(yīng)，不論從授權(quán)政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，還是用法律控制政府的協(xié)調(diào)行為，法律都應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展以及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。具體說來，區(qū)域協(xié)調(diào)立法確定了政府職能的邊界，對(duì)政府在區(qū)域發(fā)展過程中應(yīng)何時(shí)協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行明確界定，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法保證了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)，使區(qū)域發(fā)展的步伐更協(xié)調(diào)、更安全、更長遠(yuǎn)，以法律的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和連續(xù)性保證了區(qū)域協(xié)調(diào)過程的持續(xù)、順利進(jìn)行，從而使政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的行為規(guī)范化、制度化，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障。但是，我國當(dāng)前并沒有促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法，法律在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中長期處于缺位狀態(tài)，平衡協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的忽視是區(qū)域發(fā)展不均衡的內(nèi)因，同時(shí)平衡協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展立法的缺乏，亦導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的失序。如何在區(qū)域發(fā)展過程中，導(dǎo)入平衡協(xié)調(diào)發(fā)展理念，通過平衡協(xié)調(diào)思想促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的產(chǎn)生，正是“平衡協(xié)調(diào)”理念的價(jià)值所在。

當(dāng)前，我國并無系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，如何使平衡協(xié)調(diào)理念在區(qū)域發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程同時(shí)發(fā)揮有效作用，通過平衡協(xié)調(diào)理念進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程中并成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的基本原則，不失為理想的路徑選擇。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則是指由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律確認(rèn)并貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范中，在國家進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)過程中普遍遵循的根本準(zhǔn)則。換言之，一方面，其應(yīng)貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的整個(gè)過程是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的指導(dǎo)思想；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的一部分，同時(shí)調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關(guān)系。

從學(xué)術(shù)史的角度考查區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則以及平衡協(xié)調(diào)原則這一論題，可以看出以往的學(xué)術(shù)研究主要基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法法律原則體系構(gòu)建角度論證法律原則，例如，華國慶①華國慶：《論中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法基本原則》，載《南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第2期，第9頁。認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范的原則應(yīng)是公平原則、平衡協(xié)調(diào)原則、法制統(tǒng)一原則、區(qū)別對(duì)待原則、可持續(xù)發(fā)展原則；周繼紅②周繼紅：《我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法治化內(nèi)涵研究》，載《北方法學(xué)》，2011年第4期，第75頁。確定以公平原則、平衡協(xié)調(diào)原則、市場調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合原則以及可持續(xù)發(fā)展原則為主的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法基本原則③此外，王麗娜認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機(jī)制的基本原則為：平等互惠、優(yōu)勢互補(bǔ)、靈活運(yùn)用原則；文正邦認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范政府行為與規(guī)范市場行為并重原則、制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新原則、可持續(xù)發(fā)展原則、針對(duì)西部特點(diǎn)和實(shí)際因地制宜原則、綜合性和系統(tǒng)性原則以及以人為本、富民為主原則等六大基本原則；張瑞萍認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范應(yīng)包括公平原則、資源優(yōu)化配置原則、市場機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制相結(jié)合原則。具體參考：文正邦：《區(qū)域法治研究縱論》，載《法制現(xiàn)代化研究》，2009年第1期，第372頁；王麗娜：《中部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機(jī)制研究》，載《行政與法》，2009年第11期，第49頁；張瑞萍：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法的立法基礎(chǔ)與原則》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2010年第2期，第129頁。。這些宏觀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律原則體系的構(gòu)建，為后續(xù)研究提供了理論框架，但是對(duì)于這些原則如何作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律原則，如何進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)以及如何發(fā)揮其作為法律原則應(yīng)有的作用等鮮有論證。本文從分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法法律原則的基本理論入手，界定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的原則，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的一般原則、特有原則、法定原則作為建構(gòu)路徑，并以法定原則確定后方可進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，進(jìn)而認(rèn)定平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則、核心原則，并確定其應(yīng)有區(qū)域發(fā)展過程主體、協(xié)調(diào)手段、協(xié)調(diào)對(duì)象、協(xié)調(diào)目標(biāo)的平衡協(xié)調(diào)內(nèi)涵。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則建構(gòu)

在建構(gòu)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則之前，有必要探討幾個(gè)法律原則的基礎(chǔ)理論問題：法律原則是什么？法律中有沒有法律原則？法律原則何以成為法律？首先，法律原則應(yīng)是一種基礎(chǔ)性的真理、原理，是普遍存在的自然法，為法律制度的構(gòu)建提供了準(zhǔn)繩，體現(xiàn)了法的正義價(jià)值。

德沃金在建構(gòu)性詮釋模式中關(guān)于法律原則的論證被認(rèn)為是現(xiàn)代關(guān)于法律原則最為成功的論述，其中就肯定了法律原則是法律不可或缺的一部分，并用兩個(gè)問題說明其觀點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁从欣碛勺袷貙?shí)定法律規(guī)則？答案是其所體現(xiàn)的法律原則。那么，我們?yōu)槭裁从欣碛勺袷剡@條法律原則？因?yàn)檫@條原則與其他原則共同構(gòu)成了統(tǒng)一、融貫的原則體系，這一體系說明了我們?yōu)槭裁磳?duì)社會(huì)的其他成員負(fù)有政治義務(wù)。缺少法律原則體系的支撐，無法說明法律的規(guī)范性與約束力[3]。法律原則與法律規(guī)則等具體規(guī)范是整體的系統(tǒng)，其有共同的理念和共同的價(jià)值追求，法律原則是存在于整個(gè)法律體系中的，體現(xiàn)了法律的精神實(shí)質(zhì)，是一種客觀存在。

法律既然存在法律原則，法律原則又以何形式存在于法律中，也可以說法律原則通過何種路徑進(jìn)入法律體系。法律原則是不是經(jīng)過法律規(guī)范的確認(rèn)方具法律效力，這樣的話，在大陸法系，法律原則須經(jīng)成文法的認(rèn)可才可稱為法律，當(dāng)然同樣在英美法系達(dá)到先例的認(rèn)同和法官的確信是法律原則進(jìn)入法律體系的必經(jīng)之道。如果省略其他形式分類，大體上可以把法律原則分為“非實(shí)定的法律原則”和“實(shí)定的法律原則”。所謂“非實(shí)定的法律原則”，是指不是通過現(xiàn)行的實(shí)在法明文規(guī)定的法律原則，由于其處于自我存在的狀態(tài)，也可以稱為“自存的法律原則”，如那些沒有被法律明確規(guī)定的“自然法原則”。與此相對(duì)應(yīng)，那些通過現(xiàn)行法律明文規(guī)定下來的法律原則稱為“實(shí)定的法律原則”[4]。所以，以此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律原則進(jìn)行分類，實(shí)定的法律原則和非實(shí)定的法律原則共同構(gòu)成了法律原則的內(nèi)涵和外延，也是法律原則進(jìn)入法律規(guī)范的路徑。

因此，一方面，立法活動(dòng)是在非實(shí)定法律原則的指導(dǎo)之下進(jìn)行的；另一方面，通過非實(shí)定法律原則指導(dǎo)制定的法律中又包含了實(shí)定的法律原則。也就是說，非實(shí)定的法律原則在具體立法之前、在實(shí)在法之外評(píng)價(jià)、影響、指導(dǎo)立法；實(shí)定法的法律原則在立法中、立法后、實(shí)在法之內(nèi)評(píng)價(jià)立法。法律原則是法律的基本要素之一[5]，應(yīng)是法律文本的組成部分。另外，法律原則是部門法規(guī)則形成的基礎(chǔ)與本源，是法的規(guī)則正當(dāng)性的根據(jù)；對(duì)部門法規(guī)則的解釋發(fā)揮指導(dǎo)作用；是法的規(guī)則沖突的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；可以進(jìn)行法律漏洞補(bǔ)充[6]。

平衡協(xié)調(diào)不僅僅是理論法學(xué)中的學(xué)術(shù)成果，而且應(yīng)運(yùn)用于部門法學(xué)，如經(jīng)濟(jì)法中以“國家協(xié)調(diào)論”[7]為代表的平衡協(xié)調(diào)思想。其一，平衡協(xié)調(diào)思想是主體、客體、手段、目標(biāo)、利益等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)，是一種全面的平衡協(xié)調(diào)。其二，平衡協(xié)調(diào)是系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)，其本身也是系統(tǒng)的表現(xiàn)。具體而言，平衡協(xié)調(diào)首先是整體的平衡協(xié)調(diào)；其次是級(jí)次的平衡協(xié)調(diào)，最后也是結(jié)構(gòu)與功能的平衡協(xié)調(diào)[8]。

區(qū)域發(fā)展本身就是一種平衡協(xié)調(diào)，不論從區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)主體、內(nèi)涵、對(duì)象、手段以及追求的目標(biāo)，從始至終都內(nèi)嵌了平衡協(xié)調(diào)思想。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)是整體的區(qū)域協(xié)調(diào)，包括區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)，包括區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的整體協(xié)調(diào)。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)也包括中央與地方的層級(jí)協(xié)調(diào)。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)包括協(xié)調(diào)的平衡和平衡的協(xié)調(diào)，也就是手段和目的的平衡協(xié)調(diào)，一方面，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是政府調(diào)節(jié)和市場機(jī)制的共同作用，而且政府調(diào)節(jié)的內(nèi)部手段之間應(yīng)平衡協(xié)調(diào)、發(fā)揮多種手段的合力；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目的的實(shí)質(zhì)就是區(qū)域間利益的平衡協(xié)調(diào)。因此，平衡協(xié)調(diào)應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程以及構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的指導(dǎo)思想和原則，平衡協(xié)調(diào)也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的精神內(nèi)核和核心原則。

通過以上論述，可以看出法律規(guī)范中存在法律原則，也需要法律原則，而且法律原則不僅在應(yīng)然層面指導(dǎo)立法，又通過立法進(jìn)入法律規(guī)范調(diào)整法律行為。平衡協(xié)調(diào)本身是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的精神內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度實(shí)踐。鑒此，平衡協(xié)調(diào)應(yīng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則。

三、平衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則之路徑

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則的確立標(biāo)準(zhǔn)是指此項(xiàng)原則為什么可以成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則，即構(gòu)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則的法律依據(jù)是什么。從構(gòu)成法律規(guī)范立法的法律原則的一般理論出發(fā)，認(rèn)為成為區(qū)域協(xié)調(diào)法律立法的法律原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的特有原則、基本原則和法定原則。

（一）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則，包括兩方面內(nèi)容，一方面，不應(yīng)包括法律的一般原則，例如立法應(yīng)該遵循的憲法原則、法治原則、民主原則、科學(xué)原則，這是所有法律的立法必須遵守的原則，不能作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則；另一方面，必須是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法特有的，即區(qū)別于其他法律原則的原則。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的本質(zhì)。不同的社會(huì)關(guān)系具有不同的法的基本原則，不同社會(huì)關(guān)系的特質(zhì)決定了調(diào)整該社會(huì)關(guān)系的法的基本原則的獨(dú)特性，也是區(qū)別其他法的基本原則之所在。從根本上說，法律的基本原則是由法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)屬性決定的，社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)屬性如何，法律的基本原則就應(yīng)當(dāng)如何[9]。所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則應(yīng)反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一部規(guī)范干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法，是公平法，其基本原則應(yīng)該反映這些本質(zhì)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的理念和宗旨。法律的基本原則表明法律的根本宗旨，法律有什么樣的根本宗旨相應(yīng)就有什么樣的基本原則，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的理念和宗旨是促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的基本內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法基本內(nèi)容的集中體現(xiàn)，也是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法體系的基礎(chǔ)。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)包括哪些內(nèi)容，體系如何構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則中體現(xiàn)。

（二）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則指其應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則，是具體原則的一般化，不是局部原則，而是涵蓋所有具體原則的基本原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則應(yīng)當(dāng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法的普遍原則，具有普遍適用性，不僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的基本原則，還是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法的一般性原則。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則意味著其應(yīng)當(dāng)統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的具體制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的統(tǒng)攝，也是其他具體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的淵源，而其他具體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制度只不過是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法基本原則的具體展開?？偠灾?，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則應(yīng)當(dāng)貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的始終。

（三）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則

作為是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則，是指其應(yīng)為一種應(yīng)然性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法定原則，而不是超越區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法律原則。一方面，形式上，我國當(dāng)前在實(shí)際社會(huì)關(guān)系中只存在實(shí)質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關(guān)系，并不存在形式的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律，所以不存在實(shí)定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的非法定的法律原則是沒有通過實(shí)在法明文規(guī)定的法律原則，處于自我存在的自然狀態(tài)，它是一種精神，是蘊(yùn)含在法律規(guī)范中的精神，只是一種無法言明的或正在等待發(fā)現(xiàn)的理念。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則主要是指應(yīng)然性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則。

現(xiàn)代文明社會(huì)的法律能夠給人們提供一個(gè)正當(dāng)性的預(yù)期，而實(shí)定的法律原則構(gòu)成了法律的一部分，其應(yīng)當(dāng)遵循法律應(yīng)該提供正當(dāng)性預(yù)期這一普遍規(guī)律。我國作為成文法國家，法律之所以能發(fā)揮效力因?yàn)樗?guī)定于法律當(dāng)中，法律原則的規(guī)范化、制度化是法律原則進(jìn)入法律規(guī)范的方式與途徑，更是其發(fā)揮其有效作用的重要方式，這也是法律原則在法律規(guī)范中發(fā)揮效用的形式標(biāo)準(zhǔn)。

因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則是指該項(xiàng)原則反映在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的立法當(dāng)中，即被實(shí)在法規(guī)定的法律原則，它通過具體的法律規(guī)范體現(xiàn)，是一種規(guī)范化的法律原則，而法律原則的規(guī)范化指法律原則應(yīng)該具備可普遍化、可規(guī)約性、可證立性等特征，而具備這一特征，就應(yīng)該規(guī)定于實(shí)在法當(dāng)中[10]。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法律原則需要法律原則的規(guī)范化，這有利于法律原則更好發(fā)揮應(yīng)有功能，也有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的科學(xué)化、完整化。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法之平衡協(xié)調(diào)的系統(tǒng)化分析

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)是一種系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)，具體來說，就是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程中主體、協(xié)調(diào)手段、協(xié)調(diào)對(duì)象、協(xié)調(diào)目標(biāo)等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)。

（一）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展主體的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主體一般包括市場機(jī)制自身的調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，這兩者的平衡協(xié)調(diào)是指在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩者的結(jié)合，也就是“有形的手”與“無形的手”之間的協(xié)調(diào)。兩者的協(xié)調(diào)，不僅反映了市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效作用邊界，也確定了政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行為邊界。完全的市場調(diào)節(jié)和完全的政府干預(yù)都是同一個(gè)事物的兩個(gè)極端，從中西方近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史就是從兩個(gè)極端走向均衡的歷史。完全的市場調(diào)節(jié)擺脫不了市場失靈的弊端，完全的政府干預(yù)同樣面臨政府干預(yù)的失敗，但不能因失靈而不要市場調(diào)節(jié)機(jī)制，畢竟當(dāng)前尚未設(shè)計(jì)出更好的資源配置機(jī)制，也不能因失敗而放棄政府干預(yù)，而是尋求和把握兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，發(fā)揮兩者的互補(bǔ)功能。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法應(yīng)當(dāng)是市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，與生俱來就具有平衡協(xié)調(diào)性。第一，正確認(rèn)識(shí)市場調(diào)節(jié)資源配置在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，把握市場調(diào)節(jié)的功能邊界；確定政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能范圍，把握政府干預(yù)的職權(quán)邊界。第二，對(duì)市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)其功能的發(fā)揮；對(duì)政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行為進(jìn)行規(guī)制，使其正當(dāng)而科學(xué)地干預(yù)。第三，促進(jìn)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的配合和制約，使市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)各司其職，共同調(diào)節(jié)和干預(yù)好區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外，從協(xié)調(diào)的政府主體亦可以看出，我國當(dāng)前并無明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機(jī)構(gòu)，政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。例如，當(dāng)前協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主要有國家發(fā)改委、國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行，而且國家發(fā)改委內(nèi)部又存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)司、西部開發(fā)司、東北振興司、發(fā)展規(guī)劃司、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司、財(cái)政金融司，有關(guān)固定資產(chǎn)投資中央財(cái)政性建設(shè)性資金的安排以及重大項(xiàng)目建設(shè)的審核等涉及到國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司等諸多部門的協(xié)調(diào)④陳宣慶、張可云：《統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略問題與政策研究》，北京：中國市場出版社，2007年版，第172-178頁。。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體機(jī)構(gòu)過多、地方政府區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺乏、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立失范等問題，無不與政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中平衡協(xié)調(diào)理念的缺乏有關(guān)。

（二）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展措施的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的措施主要是指政府干預(yù)區(qū)域發(fā)展下的制度措施，包括財(cái)政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展措施的平衡協(xié)調(diào)就是優(yōu)化組合財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域規(guī)劃政策，促進(jìn)各項(xiàng)區(qū)域政策的有效結(jié)合和良性互動(dòng)，發(fā)揮區(qū)域政策的合力，協(xié)同促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域促進(jìn)政策的平衡協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的必然要求。財(cái)政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一政策體系，但是由于政策目標(biāo)的不協(xié)調(diào)以及各種手段不一致，必然導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)落空。

要實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的平衡協(xié)調(diào)，首先，應(yīng)確定政策目標(biāo)，即確定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)，以保證目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，構(gòu)建區(qū)域促進(jìn)政策合作體系，以防止政策重疊，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至矛盾，以建構(gòu)協(xié)同機(jī)制為核心，創(chuàng)立多層級(jí)的協(xié)商機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)政策措施的平衡協(xié)調(diào)[11]。最后，建立區(qū)域協(xié)調(diào)政策的協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段執(zhí)行的平衡協(xié)調(diào)。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展客體的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展客體的平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指向?qū)ο蟮钠胶鈪f(xié)調(diào)，主要包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)，換言之，人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)損害地球的生態(tài)系統(tǒng)，不能超越資源和環(huán)境的承載能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能破壞社會(huì)公平?？偠灾?，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展原則。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)包括以下三個(gè)方面：第一，區(qū)域的生態(tài)可持續(xù)。即指以資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，保護(hù)整個(gè)生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，預(yù)防、控制和治理環(huán)境破壞和污染。第二，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。每個(gè)國家為滿足人口增加需求和生活質(zhì)量提高需要都要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)不僅重視經(jīng)濟(jì)增長量，更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，要求節(jié)約資源、降低消耗、減少廢物、提高效率、增加效益、改變傳統(tǒng)生產(chǎn)和消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)和文明消費(fèi)。第三，區(qū)域的社會(huì)可持續(xù)。區(qū)域的社會(huì)可持續(xù)指以改善人類生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)整體進(jìn)步為最終目的，強(qiáng)調(diào)要控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量；合理調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系，消除兩極分化、失業(yè)和不平等現(xiàn)象；大力發(fā)展教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，提高人民科學(xué)文化水平；建立和健全社會(huì)保障體系，保持社會(huì)穩(wěn)定[12]。所以，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域在協(xié)調(diào)發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)平衡經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)之間的關(guān)系，追求經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一。

（四）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的平衡協(xié)調(diào)

區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的利益平衡，也就是指國家和地方應(yīng)當(dāng)通過區(qū)域間的分工、協(xié)作以及區(qū)域間利益分享、協(xié)商、補(bǔ)償以促進(jìn)各區(qū)域主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，區(qū)域利益平衡協(xié)調(diào)的對(duì)象不僅包括各區(qū)域之間，也強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)間利益的平衡協(xié)調(diào)、省域中心與邊遠(yuǎn)地區(qū)利益的平衡協(xié)調(diào)，區(qū)域利益的協(xié)調(diào)手段是建立區(qū)域間分工、協(xié)作和區(qū)域間利益分享、協(xié)商、補(bǔ)償機(jī)制。

社會(huì)是一個(gè)或多或少自給自足的團(tuán)體，既存在利益一致，也存在利益沖突。之所以存在利益一致，是因?yàn)樯鐣?huì)合作有可能使所有的人過上比他們孤立活動(dòng)要好得多的生活；之所以存在利益沖突，是因?yàn)槿藗儗?duì)合作所產(chǎn)生的更大利益如何分配不是漠不關(guān)心，而且每個(gè)人都想得到較大，而不是較小的一份[13]。當(dāng)今社會(huì)是多元化社會(huì)，多元化社會(huì)存在不同的利益主體，也存在不同的利益訴求，必然會(huì)產(chǎn)生利益矛盾和沖突。因此，不同利益主體之間的利益協(xié)調(diào)也成為社會(huì)的重大問題。區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展同樣如此。在我國，各區(qū)域存在不同的利益訴求，而且不論區(qū)域間還是區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)質(zhì)上都是區(qū)域利益協(xié)調(diào)發(fā)展，而法律本身也是通過對(duì)權(quán)利和義務(wù)的分配進(jìn)行利益的平衡和協(xié)調(diào)，正如英國法學(xué)家克拉勃所言，“法律是利益的估價(jià)，利益是法律的目的物，法律目的在于保障利益”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也是一部區(qū)域利益協(xié)調(diào)法，是對(duì)區(qū)域利益的一種分配、分享和補(bǔ)償，所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一種法律化的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

當(dāng)前，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過多強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，而城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展以及省域中心與邊緣地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題尚未引起足夠重視。城鄉(xiāng)區(qū)域、省域中心與邊緣地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有內(nèi)容，所以區(qū)域利益的平衡協(xié)調(diào)也包括城鄉(xiāng)區(qū)域、省域中心與邊緣地區(qū)利益的平衡協(xié)調(diào)。

各區(qū)域主體通過區(qū)域間的分工合作以達(dá)到區(qū)域間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的共贏，通過建立區(qū)域利益分配協(xié)商機(jī)制、區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域利益爭端解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域利益不協(xié)調(diào)的救濟(jì)。一方面，區(qū)域間協(xié)作共贏并非只是一種理想化的理論，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種正和博弈，而不是零和博弈，不是你之所得即我之所失的時(shí)代，而是可以實(shí)現(xiàn)共贏的發(fā)展，通過各區(qū)域分工與協(xié)作，充分利用各區(qū)域的比較優(yōu)勢，以追求區(qū)域利益的系統(tǒng)化、一體化。另一方面，在區(qū)域協(xié)作的過程中，不同地方政策的差異、地方性法規(guī)的差異，以及各種內(nèi)在制度如文化傳統(tǒng)導(dǎo)致價(jià)值觀和行為規(guī)范等差異。因此，對(duì)于阻礙區(qū)域合作的制度障礙和市場無序應(yīng)該進(jìn)行規(guī)制，建立區(qū)域利益協(xié)商、利益補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的結(jié)果協(xié)調(diào)。

五、結(jié)語

區(qū)域發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)已成為國家全面發(fā)展的社會(huì)問題，而且協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的制度缺陷在于缺乏規(guī)范、常態(tài)的法治調(diào)節(jié)機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法不僅確定了協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的價(jià)值理念，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體制度設(shè)計(jì)提供了理論指導(dǎo)，而且確立了政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的正當(dāng)性、規(guī)范性，界定了政府的干預(yù)時(shí)間、干預(yù)手段和干預(yù)程度。法律原則在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程中，具有指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的構(gòu)建和調(diào)整協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展行為的雙重作用。平衡協(xié)調(diào)是解決當(dāng)前區(qū)域不平衡、不協(xié)調(diào)問題的價(jià)值準(zhǔn)則，系統(tǒng)涵蓋了區(qū)域發(fā)展中主體、客體、手段、目標(biāo)等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)，認(rèn)定平衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則，一方面，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法及其制度設(shè)計(jì)提供理論和價(jià)值指導(dǎo)原則，另一方面，平衡協(xié)調(diào)作為法律原則進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要理論工具。誠然，本文論證的僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法中平衡協(xié)調(diào)的法律原則，提供的是區(qū)域發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展的一種共通理念，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的其他原則以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的整體推進(jìn)，尚需學(xué)界深入研究。

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D920.0

A

1672-3805(2014)03-0049-06

2014-03-12

汪永福（1989-），男，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法。