地方政府政策執(zhí)行偏差及控制：基于政府自利性的視角

曾娟蘭

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林 541006）

地方政府政策執(zhí)行偏差及控制：基于政府自利性的視角

曾娟蘭

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林 541006）

公共政策制定是公共政策執(zhí)行的前提。政策執(zhí)行作為政策運行過程的中間環(huán)節(jié)，是將政策從理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程，是政策成敗的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段我國地方政府還存在不同程度的政策執(zhí)行偏差問題。究其根源，主要在于地方政府部門、政府官員本身也是具有特殊利益取向的自利性主體。因此，從政府自利的角度出發(fā)，深入探討地方政府政策執(zhí)行偏差的原因，對于規(guī)范地方政府的行為、保障公共政策的有效執(zhí)行乃至提高政府的公信力和執(zhí)行力，都具有理論意義和現(xiàn)實意義。

地方政府；自利性；政策執(zhí)行偏差；控制

一、問題的提出

地方政府在執(zhí)行公共政策、提供公共服務(wù)、促進地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展等方面扮演著重要角色。但就我國目前的情況而言，一些地方政府卻未能有效地行使職權(quán)，在管理過程中存在著不同程度、不同形式的政策執(zhí)行偏差，如上有政策下有對策、地方保護主義、尋租性腐敗行為等。這些問題的存在，影響了地方政府的行政效率與質(zhì)量，削弱了地方政府的公信力和執(zhí)行力，阻礙了地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。究其原因，有政策本身與地方實際的差異問題，也與我國行政管理體制的內(nèi)部因素相關(guān)，如地方政府的自利性。自利性并非政府的本質(zhì)屬性，但它是客觀存在的，并且在某些因素的激發(fā)下通過政策執(zhí)行偏差得以滿足。只有充分認識并分析地方政府自利行為的引發(fā)因素及其表現(xiàn)和危害，才能對癥下藥，規(guī)范和控制地方政府的自利行為，提升政府政策的執(zhí)行力。

二、政府自利性的界定及理論淵源

（一）政府自利性的界定

關(guān)于政府的自利性，學者們從不同的角度給出了不同的概念界定。金太軍認為，“政府自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性以外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性?！盵1]劉學民指出“政府的自利性是指政府具有自我服務(wù)的傾向和尋求自身利益最大化的屬性，它包括政府中的一切組織和個人對權(quán)利、財富、機會等的追求?！盵2]崔光勝認為，“政府的自利性就是政府追求自身利益最大化的屬性和政府組織或者政府管理者追求自身利益最大化的屬性?！盵3]本文認為，政府的自利性指政府的一切組織及個人具有服務(wù)自我與追求自身利益最大化的客觀存在。它包括對權(quán)力、財富及機會的追求。政府的自利性并非政府的本質(zhì)屬性，它是一種與政府自身特殊利益息息相關(guān)的客觀存在。因此，可以認為地方政府的自利性就是一種與政府的公共性相對的，體現(xiàn)在政治活動中以追求自身利益最大化為目的一種政府本身所具有的屬性。它包括地方各級政府的自利、政府內(nèi)職能部門的自利、政府組織成員的自利等。

地方政府的自利性有其客觀合理的一面，“為官一任，造福一方”，地方政府為了實現(xiàn)本地區(qū)的公共利益而通過正當正常的渠道尋求更好的發(fā)展是合理的。但是地方政府的自利性也存在著擴張性的一面。如果政府的行政權(quán)力不受到有效的限制，則會為政府的自我膨脹提供條件。因此，對于地方政府的自利性及其特征要有充分全面的認識，才能更好地考慮和解決地方政府合理的利益訴求，控制地方政府不合理利益訴求的擴張。

（二）政府自利性的理論闡述：公共選擇理論

關(guān)于對政府性質(zhì)及其行為的研究，傳統(tǒng)的政治理論主要采用集體主義的分析方法，把國家當作代表社會的唯一決策單位，認為政府是公共利益的天然代表者，政府官員是毫不利己的人民公仆。政府及其官員都是摒棄了狹隘的私利，以公共利益為唯一決策動機的所謂“公共人”。但隨著改革開放的不斷推進和市場經(jīng)濟體制的逐步確立，以及財政包干、放權(quán)讓利的實行，地方政府的積極性和自主性被極大地調(diào)動了起來，地區(qū)利益逐步凸顯，“公共人”的理論假設(shè)已經(jīng)不適應改革開放條件下政策實踐的需要了。

公共選擇理論將個人主義和理性主義作為研究方法，其內(nèi)容包括：第一，假定政治決策的參與者（政治家、官僚、選民）都同私人經(jīng)濟中的個人一樣，是理性的“經(jīng)濟人”，受自利動機的支配，以追求個人利益最大化為目的。第二，人的行為都受到理性的指導，每個人都會依據(jù)自身偏好，在進行成本——收益的理性分析基礎(chǔ)上選擇能給自己帶來最大利益的決策。即活動過程中所形成的集體決策是個人決策某種方式的加總，是個人選擇的結(jié)果。第三，每個人都不需要支付任何成本即可獲取充足的信息。從公共選擇理論的視角來看，政府的自利性包括政府官員自利、政府部門自利和政府整體自利。無論是何種形式的自利性行為，必將損害政策的公共性、權(quán)威性和有效性，引起政策執(zhí)行偏差，導致“政府失敗”。

三、政府自利性視角下地方政府政策執(zhí)行偏差的原因分析

（一）地區(qū)本位主義

地方政府作為一個獨立的行為主體，有著自身的獨特利益，在與中央政府或其他地方政府的博弈中，以追求本地區(qū)社會經(jīng)濟利益的最大化為目標，本能地采取措施推銷本地產(chǎn)品，保護本地利益，使資源配置向有利于本地區(qū)發(fā)展的方向傾斜，這容易導致地區(qū)保護主義和地方本位主義。地方政府作為理性的“經(jīng)濟人”，出于自身利益的考慮，往往會想方設(shè)法從上級政府手中尋求政策優(yōu)惠、項目投資和財政撥款，而某些已得到政策和資源支持的政府，也會想方設(shè)法維護本地區(qū)的既得利益。不可否認，地方政府的這種“利益”意識也是正常的，不能把地方政府合理的、正常的利益保護行為籠統(tǒng)地歸結(jié)為地方保護主義而不加區(qū)別地一味反對。但是，無論是哪一種形式的自利行為，都只是從局部利益或眼前利益出發(fā)，影響了整體利益和長遠利益的發(fā)展。

（二）部門本位主義

我國政府職能部門長期以來實行雙重從屬制，政府職能部門既要服從本級地方政府的領(lǐng)導，又要服從上級職能部門的業(yè)務(wù)指導。這種條塊分割的管理體制導致了政府職能部門與地方政府之間存在著矛盾和沖突。一方面表現(xiàn)為政府職能部門與地方政府爭權(quán)奪利。在政治上，某些職能部門與地方政府爭奪地方事務(wù)的管轄權(quán)，產(chǎn)生行政越位的現(xiàn)象，從而導致了管理主體的混亂，影響政府職能的有效行使。在經(jīng)濟上，政府職能部門為了增加本部門職工的收入、增加職能部門的福利，往往會不遺余力地利用職權(quán)到市場中去逐利、創(chuàng)收。另一方面則表現(xiàn)為政府職能部門執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)化。我國某些地方政府職能部門中存在著不同程度的權(quán)力蛻變和異化，他們用人民給予的權(quán)力向人民索取利益，把執(zhí)法過程變成實現(xiàn)某種利益的過程[6]。在政策執(zhí)行中，一些職能部門想方設(shè)法對原本有利于公平、公正、協(xié)調(diào)與穩(wěn)定的政策加以變相，使之成為了服務(wù)于部門利益甚至個人利益的“政策”，導致部門本位主義、部門利益?zhèn)€人化。尤其是當利益結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整時，政府部門借公共利益的名義謀取團體利益或部門利益的傾向就會越加明顯。

（三）權(quán)力尋租，以權(quán)謀私

政府的尋租是存在于政府行為中的一種特殊經(jīng)濟現(xiàn)象。政府在進行經(jīng)濟干預過程中，通過利用手中的權(quán)力與各種利益主體產(chǎn)生聯(lián)系，便導致了權(quán)錢交易、以權(quán)謀私的尋租性腐敗行為。有學者將政府的尋租行為分為三種類型，即政府的無意尋租，政府的被動尋租和政府的主動尋租。其中，政府主動尋租則是完全由于政府本身的自利性所引起的。例如在公共投資和公共支出活動中，政府官員通過暗箱操作等手段使某些不達標，或者競爭力不強的單位獲得政府采購項目的機會，從而獲取經(jīng)濟租金。政府官員的自利行為主要依靠以下兩個條件得以實現(xiàn)：一方面，政策是由人來制定的，任何公共政策都帶有決策者一定的利益傾向性，政府利用對公共權(quán)力的壟斷地位主動設(shè)租，利益集團則通過合法或非法途徑獲取相對稀缺的資源與機會；另一方面，如果缺乏有效的制度約束和監(jiān)控，官員的權(quán)力得以擴張，自利行為就會失控、膨脹，就會更加肆無忌憚地牟取私利。政治活動中的以權(quán)謀私、權(quán)錢交易和腐敗等問題的存在即是政府官員尋求自身利益最大化的行為所致。

此外，地方政府官員與政策所指向的目標群體總存在著千絲萬縷的聯(lián)系。因為“政策執(zhí)行過程實質(zhì)上就是政策執(zhí)行主體與政策目標群體在相互作用中對利益加以選擇的過程?！盵7]任何政策的制定和執(zhí)行，都會涉及到利益格局的調(diào)整和分配，因此某些目標群體基于各自團體的利益，勢必想方設(shè)法地影響公共政策，以利于政策傾向于本團體。他們利用手中的權(quán)力和能力進行不正當、不合法牟取利益，對政策執(zhí)行過程施加影響，從而使地方政府官員為其謀取不正當利益開設(shè)“綠色通道”。在某些目標群體實現(xiàn)利益訴求的同時，政府官員的利益也得到了滿足。然而這些自私自利的行為卻損害了群眾和社會的長遠利益和整體利益，使政策執(zhí)行偏離了應有的原則性、有效性和公共性。

四、規(guī)范地方政府自利行為，提升政府政策執(zhí)行力的對策

（一）樹立以追求公共利益為目標的價值取向

從本質(zhì)上說，國家利益和地方利益在方向上是一致的。但是，一方面，由于諸多因素的影響，不同地域之間形成了客觀存在的區(qū)域特征和地區(qū)利益差異，從而產(chǎn)生了地區(qū)與地區(qū)之間、地方與中央之間的利益矛盾；另一方面，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和政治體制的改革又為地方利益的表達和實現(xiàn)提供了現(xiàn)實的可能性[8]。地方政府作為國家的下級執(zhí)行機構(gòu)，服從和執(zhí)行國家的政策和法令是必須的，地方政府理應自覺克服狹隘的地方保護主義，摒棄不正當途徑追求局部利益和眼前利益的狹隘思想和做法，樹立集體的、共享的、長遠的公共利益觀念，在政策執(zhí)行過程中，將原則性和靈活性有效準確地結(jié)合起來，確保政策執(zhí)行的公共性、權(quán)威性和有效性。當然，制定政策要盡可能考慮各地的合理性利益訴求，打擊并遏制各種尋租和腐敗行為，將地方利益有機地整合到國家整體公共利益中，在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，充分考慮地區(qū)的差異性，確保政策的公平、公正，才能有效地減少地方政府為維護地方利益而作出的政策執(zhí)行偏差行為。

（二）牢固樹立“以人為本”和“依法行政”的政府服務(wù)理念

我國既掌舵又劃槳的全能型政府管了許多不該管的事情，導致政府管理中出現(xiàn)了越位、錯位、不到位的現(xiàn)象。隨著政府改革運動的發(fā)展，政府的職能由掌舵轉(zhuǎn)為劃槳，其扮演的角色是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變職能，必須把以人為本作為執(zhí)政理念，不該政府管的事情就放手不管；依法行政，杜絕以權(quán)謀私、暗箱操作、官商勾結(jié)的貪污腐敗行為；樹立“民本位”的思想，摒棄官僚主義作風。以人為本的服務(wù)型政府要扮演的角色不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人或裁判員。政府只有真正地從思想觀念上轉(zhuǎn)變，才能用理論更好地指導實踐，在公共管理活動中貫徹落實以人為本的理念。

（三）加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，提高公務(wù)員素質(zhì)和能力

新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時十分強調(diào)“通過人來進行管理”的重要性。政府的素質(zhì)決定著國家的興衰，而官員的水平又決定著政府的質(zhì)量。因此，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)與管理，對于政府更好地貫徹落實以人為本的執(zhí)政理念，建設(shè)服務(wù)型政府有著重要的作用。首先，要強化公務(wù)員的服務(wù)意識，明確公務(wù)員的職責權(quán)限，對公務(wù)員的服務(wù)行為做系統(tǒng)的體制監(jiān)督和保障，促使公務(wù)員在提供服務(wù)時真正領(lǐng)會“公仆”意識，貫徹以人為本的服務(wù)理念。其次，加強法制建設(shè)，實現(xiàn)公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化。在對現(xiàn)行的單項法規(guī)在實踐檢驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當今形勢的發(fā)展，進行修改與補充，避免一些投機取巧之人鉆法律空子，損害人民的合法利益。最后，加強制度建設(shè)，實現(xiàn)公務(wù)員管理的科學化、民主化。通過健全競爭激勵機制，完善新陳代謝機制，建立完善監(jiān)督約束機制等手段，建立一支高效、精干、廉潔的國家公務(wù)員隊伍，進而為國家事務(wù)的管理、公民利益的實現(xiàn)盡職盡責。

（四）建立暢通的公民訴求與利益表達機制

一項政策能否有效地執(zhí)行，關(guān)鍵在于政策目標群體對政策的理解程度和認同程度。因此，在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體要提高公眾對政策的參與度和認同度，客觀、公正、充分地對各目標群體的利益進行分析和權(quán)衡，盡可能滿足各目標群體合理的利益訴求。通過加強對公眾的政策宣傳和指導，加強思想道德教育，發(fā)揮輿論媒體的作用，運用報刊、電視、廣播等媒體讓公眾正確、客觀地認識到改革中存在的問題，引導公眾和目標群體樹立集體的、共享的、長遠的利益觀念。

此外，要建立暢通的公眾訴求和利益表達機制，為公眾參政議政提供一個良好的環(huán)境。目前，我國公民的利益表達機制并不暢通，導致的結(jié)果是公民采取制度以外的方式參與政治，即“非制度化參與”，例如越級上訪、抗爭，甚至一些暴力傾向的行為等。公民的合法利益得不到維護和尊重，利益訴求得不到響應，便導致了一系列群體性事件的發(fā)生，公民以此來抒發(fā)不滿情緒、訴求利益公正。可見，良好的溝通渠道、有效的信息反饋以及開放的交流氛圍是促進政府與公民交流、拉近彼此關(guān)系的重要手段。優(yōu)化公眾的參與機制和參與環(huán)境，處理好政府與政策目標群體的關(guān)系，才能使政策得以有效執(zhí)行。

（五）改革和完善行政監(jiān)督體制

權(quán)力容易導致腐敗，若沒有完善的監(jiān)督體制，政府官員的尋租行為就無法得到有效的監(jiān)督和制裁，尋租活動和腐敗現(xiàn)象將更加盛行。因此，需要依靠完善的監(jiān)督體制來約束政府的權(quán)力，制約尋租行為。主要從三個方面入手。一是行政監(jiān)督方面，以權(quán)力約束權(quán)力的形式，建立強有力的反彈機制，形成監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙向壓力。同時，完善行政監(jiān)督機構(gòu)自我約束機制，提高監(jiān)督人員的素質(zhì)，形成一支決策水平高、工作能力強、德才兼?zhèn)涞男姓O(jiān)督隊伍。二是社會公眾監(jiān)督方面，政府機關(guān)及其工作人員要重視人民群眾的監(jiān)督行動，拓寬社會公眾監(jiān)督和反饋意見的渠道，做好人民的信訪工作，及時有效地解決工作人員與群眾之間、群眾與政府之間的矛盾與沖突，接受人民的意見和建議，密切與人民群眾的關(guān)系，走與人民群眾相結(jié)合的道路。三是新聞輿論監(jiān)督方面，要給新聞媒體報道真實事件的權(quán)力和自由，還原事實真相，而不是極力掩蓋事實。政府機關(guān)及其工作人員只有自覺地接受來自各方面的監(jiān)督和意見，才能發(fā)現(xiàn)缺陷和不足并及時改正，才能朝著更好的方向發(fā)展，做到全心全意為人民服務(wù)。

[1]金太軍,張勁松.政府自利性及其控制[J].江海學刊,2002(2): 106-112.

[2]劉學民.論政府自利性及其矯正對策[J].鄭州大學學報：哲學社會科學版,2002(5).

[3]崔光勝.政府的自利性與行政權(quán)力畸變分析[J].探索,2000 (4):48.

[4]任曉林.關(guān)于政府行為非理性、自利性及其控制的分析[J].延安大學學報,2003(1):27-30.

[5]徐光.中國地方政府自利性淺析[D].上海:上海交通大學, 2006:27.

[6]金太軍.行政改革與行政發(fā)展[M].南京:南京師范大學出版社,2003:58.

[7]胡寧生.現(xiàn)代公共政策學:公共政策的整體透視[M].北京:中央編譯出版,2007.

[8]周國雄.論公共政策執(zhí)行中的地方政府利益[J].華東師范大學學報,2007(5):93.

Local government’s policy-imp lementation-deviation and its control——Base on the view of local governm ent’s self-interest

Zeng Juanlan
（College of Politics and Adm inistration，GuangxiNormal University，Guilin 541006，China）

Themaking of pu b lic policy is the premise of implementation of it.Policy implementation,b eing an intermediate link of policy process,isa processof transm itting pu b lic policy from ideas into realitiesand itisa key step to determine policy performance.A t the present stage in our country,local governments’deviation of policy implementation to different e x tent still e x ists,the causes for which mainly liesin the fact that localgovernmentalagenciesand officials themselvesarealsoself-b enefited su b jectswith particular interest-orientation.Therefore,this paper,from the perspective of self b enefit,deeply analyzes the causes for government’s policy implementation deviation.Thiswill b e of theoreticaland practical significance for normalizing local governments’b ehavior,ensuring the effective imp lementation ofpu b lic policiesand enhancing thegovernments’credi b ility and e x ecutinga b ility.

L ocalgovernment;Self-b enefit;Policy-implementation-deviation;Control

D630.1

A

1673-8535(2014)01-0031-05

曾娟蘭（1989-），女，廣西岑溪人，廣西師范大學政治與行政學院2012級行政管理研究生，研究方向：公共管理與政府改革。

（責任編輯：覃華巧）

2013-11-28