對(duì)世界養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展幾個(gè)問題的探討

譚中和

（續(xù)上期）

四、公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金來源多元化

從世界范圍看，公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金來源一般有三種渠道：國(guó)家財(cái)政資金、企業(yè)（雇主）繳費(fèi)和雇員個(gè)人繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的資金來源渠道體現(xiàn)了一國(guó)政府、雇主、雇員三方在公共養(yǎng)老基金籌資責(zé)任上的分擔(dān)模式。20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了一些改革，改革的重點(diǎn)之一是公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資責(zé)任分擔(dān)模式方面。

1.絕大多數(shù)國(guó)家采取政府、雇主、雇員三方負(fù)擔(dān)的模式。僅有澳大利亞、丹麥和新西蘭三個(gè)國(guó)家的公共養(yǎng)老金實(shí)行普遍保障模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資責(zé)任完全由國(guó)家負(fù)擔(dān)，即通過國(guó)家一般性稅收來解決公共養(yǎng)老金支付。

2.實(shí)行雇主與雇員共同繳費(fèi)的國(guó)家，雇主和雇員負(fù)擔(dān)比例有三種形式：一是雇主和雇員平均分擔(dān)。如加拿大、德國(guó)、日本、韓國(guó)、盧森堡、瑞士、美國(guó)。二是雇主負(fù)擔(dān)的比例大于雇員。如奧地利、比利時(shí)、芬蘭、法國(guó)、希臘、意大利、西班牙、瑞典、土耳其。三是雇主負(fù)擔(dān)的比例小于雇員。僅雇員繳費(fèi)的國(guó)家只有荷蘭，雇主無(wú)須繳費(fèi)，而雇員要按個(gè)人收入總額的17.9%繳納。從OECD成員國(guó)總體情況來看，雇員負(fù)擔(dān)了養(yǎng)老金總繳費(fèi)額的35%，雇主負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金總繳費(fèi)額的57%，剩余的養(yǎng)老金繳費(fèi)來自個(gè)體商戶以及其他組織，如非就業(yè)群體。需要注意的是，近來的改革，在一些國(guó)家存在雇主負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)部分甚至全部轉(zhuǎn)嫁給雇員的傾向。表1列出的是部分發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金繳費(fèi)中雇主和雇員的分擔(dān)情況。

3.從20世紀(jì)90年代中期起，大部分國(guó)家的養(yǎng)老金繳費(fèi)率一直保持穩(wěn)定。在單獨(dú)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的國(guó)家中，約2/3的國(guó)家養(yǎng)老金繳費(fèi)率在2004年至2009年間幾乎沒有變化，如奧地利、比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、希臘、意大利、韓國(guó)、盧森堡、荷蘭、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其和美國(guó)等25個(gè)單獨(dú)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的國(guó)家，養(yǎng)老金的平均繳費(fèi)率從1994年的19.2%略增到2009年的19.6.%。即使繳費(fèi)率有變化的國(guó)家，其變化幅度也很小，總體看繳費(fèi)率略呈上升趨勢(shì)，如芬蘭、德國(guó)和日本。日本的繳費(fèi)率相對(duì)提高幅度較大，從2004年的13.9%提高到2009年的15.4%。

4.大部分國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)做出明確的規(guī)定，主要是規(guī)定了養(yǎng)老金繳費(fèi)與平均收入的比例上限，上限范圍從意大利的3.7倍到墨西哥的6.2倍。繳費(fèi)率一定時(shí)，較低的上限意味著較少的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入。一些國(guó)家規(guī)定有不同的繳費(fèi)率等級(jí)，低收入者可以少交甚至不交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。此外，一些國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入還可能受到非正規(guī)部門和非公開收入的影響。

5.從23個(gè)可以獲得數(shù)據(jù)的國(guó)家的平均情況看，2008年養(yǎng)老金繳費(fèi)的數(shù)額大約為GDP的5.1%，其中雇主繳費(fèi)約為GDP的2.9%，雇員繳費(fèi)約為GDP的1.8%。養(yǎng)老金繳費(fèi)與GDP比例最高的是芬蘭，占到了9.1%。加拿大、土耳其的養(yǎng)老金繳費(fèi)收入占GDP比重相對(duì)較低，分別僅占國(guó)民收入的2.8%和2.2%。

6.從養(yǎng)老金繳費(fèi)占政府總稅收收入的比例來看，2008年平均達(dá)到14.2%。希臘和西班牙的養(yǎng)老金繳費(fèi)在政府總收入中占比達(dá)到24%到25%，而意大利的比例為19.9%。

表2顯示的是2011年34個(gè)OECD國(guó)家中一個(gè)獲得平均工資的單身個(gè)人繳納的個(gè)人所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅占個(gè)人工資收入總額的比例情況。從平均水平來看，個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅占到個(gè)人工資收入總額的10%，所得稅占14.8%，單身個(gè)人的總體稅收負(fù)擔(dān)達(dá)到個(gè)人工資收入總額的1/4。

五、公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到多少可稱為“全覆蓋”

“全覆蓋”是很多國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度目標(biāo)。理論界認(rèn)為，一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的全覆蓋，參保人數(shù)應(yīng)該達(dá)到應(yīng)參加人員的90%以上。實(shí)踐上看，發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金制度的覆蓋面平均達(dá)到90%以上。表3顯示了OECD國(guó)家在20世紀(jì)90年代初的養(yǎng)老金覆蓋率情況。可以看出，大多數(shù)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)供款者占勞動(dòng)力的85%以上，平均覆蓋率達(dá)到90%。如瑞士的覆蓋率達(dá)到98.1%，成為世界上覆蓋率最高的國(guó)家。日本在“國(guó)民皆年金”的政策下，覆蓋率也達(dá)到97.5%。

六、對(duì)世界各國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展情況的總體評(píng)價(jià)

養(yǎng)老保險(xiǎn)為社會(huì)保險(xiǎn)中最重要的險(xiǎn)種之一，理論界對(duì)各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展和變化情況一直比較關(guān)注，但時(shí)至今日，世界上還沒有一套比較令多方公認(rèn)的評(píng)價(jià)體系。墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)是由美世③和澳大利亞金融研究中心④發(fā)布的“世界各國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)”，是相對(duì)比較有影響的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。該指數(shù)由維多利亞州政府資助并發(fā)布，它由40多項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，這些指標(biāo)又劃分為三個(gè)次級(jí)指數(shù)：充足性、可持續(xù)性以及全面性，并為每個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老體系進(jìn)行評(píng)分。40多項(xiàng)可取的因素指標(biāo)用于指數(shù)值的權(quán)重分配分別為：充足性次級(jí)指數(shù)占40%、可持續(xù)性次級(jí)指數(shù)占35%、全面性次級(jí)指數(shù)占25%。

充足性的含義是指，任何養(yǎng)老金體系的首要目標(biāo)都是提供充足的養(yǎng)老收入。因此，這個(gè)次級(jí)指數(shù)關(guān)注的是所提供的基本收入水平、中等收入者的凈替代率等問題?？沙掷m(xù)性次級(jí)指數(shù)，重點(diǎn)考慮各國(guó)老齡化程度、撫養(yǎng)比以及養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)期和長(zhǎng)期政府債務(wù)問題。全面性指標(biāo)關(guān)注的是國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管和治理能力、為參與者（特別是私營(yíng)部門參保者）提供的保護(hù)，以及與參與者進(jìn)行溝通和協(xié)商的能力和水平。

該項(xiàng)評(píng)價(jià)現(xiàn)已涵蓋全世界超過一半的人口。2012墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)總體指數(shù)值結(jié)果如表4：

中國(guó)的養(yǎng)老體系進(jìn)步較快，其墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)值從2011年的42.5提高到了2012年的45.4。分析報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)步的主要原因是監(jiān)管框架的持續(xù)改進(jìn)。同時(shí)，中國(guó)也是本次調(diào)研中唯一一個(gè)沒有針對(duì)雇員繳納養(yǎng)老金提供稅收激勵(lì)的國(guó)家。 報(bào)告指出，盡管中國(guó)充足性這個(gè)次級(jí)指數(shù)值有所提高，但可持續(xù)性和全面性方面需要改進(jìn)。在所調(diào)查的18個(gè)國(guó)家中，中國(guó)在全面性方面的得分為第二低。根據(jù)報(bào)告分析，主要原因是目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)計(jì)劃參與者，特別是私營(yíng)就業(yè)部分參保者缺乏保護(hù)的中央監(jiān)管框架和控制措施，如因管理不當(dāng)?shù)仍蛑率箙⒈Ｕ叩睦媸艿角趾Φ取?/p>

注釋：

①在這里，所謂低收入是指其收入水平為社會(huì)平均收入水平的0.5倍及以下。高收入是指其收入水平為社會(huì)平均收入水平的2倍及以上。

②凈替代率是指在扣除稅收和繳費(fèi)之后的個(gè)人養(yǎng)老金收益與扣除稅收和繳費(fèi)的退休前凈收入的比值。

③美世是從事全球人才、健康、養(yǎng)老和投資咨詢機(jī)構(gòu)，是威達(dá)信集團(tuán)（Marsh & McLennan Companies， Inc，MMC）的全資子公司。威達(dá)信集團(tuán)是一家全球性的提供風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略與人力資本咨詢和解決方案專業(yè)服務(wù)的國(guó)際集團(tuán)公司，主要從事管理咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。

④澳大利亞金融研究中心（ACFS）是一家非營(yíng)利組織，由莫納什大學(xué)、皇家墨爾本理工大學(xué)（RMIT University）和澳新金融服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)（Finsia，F(xiàn)inancial Services Institute of Australasia）聯(lián)合組建，成立于2005年，其種子基金來源于維多利亞州政府。ACFS的資金來源還包括企業(yè)贊助以及研究合作，例如該報(bào)告的產(chǎn)生就是與美世進(jìn)行的一項(xiàng)研究合作的結(jié)果。

（作者系人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所研究員）