“權(quán)力清單”再定政府邊界

蘆垚+姚億博

3月5日，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕，李克強(qiáng)代表新一屆中央政府報告政府工作。他再次強(qiáng)調(diào)，對于確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實(shí)施審批。

一年來，李克強(qiáng)數(shù)次強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單制度。而其所指向的行政審批制度改革，也成為過去一年中央政府著力最重的領(lǐng)域。

2月11日，在國務(wù)院第二次廉政工作會議上，李克強(qiáng)說，對市場主體是“法無禁止即可為”，而對政府則是“法無授權(quán)不可為”。這被輿論解讀為中央政府申明依法治國和市場主體的決心。

一年改革，任務(wù)完成過半

從2013年3月至2014年3月，國務(wù)院取消和下放的行政審批項(xiàng)目已達(dá)362項(xiàng)。僅用一年時間，新一輪行政審批制度改革已完成過半任務(wù)。

回顧2013年新一屆政府的簡政放權(quán)，可謂緊鑼密鼓： 3月17日，在十二屆全國人大一次會議閉幕后的記者見面會上，李克強(qiáng)承諾，“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。這一明確量化目標(biāo)的改革承諾歷年少有。

一個月后，國務(wù)院會議決定第一批先行取消和下放71項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)，重點(diǎn)是投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動項(xiàng)目。對取消審批的事項(xiàng)，要相應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議決定再取消和下放62項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

5月31日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《稅收征收管理法》等12部法律的修正案草案和國務(wù)院關(guān)于廢止、修改部分行政法規(guī)的決定草案。到6月19日機(jī)構(gòu)改革涉及的新組建部門“三定”已全部完成。在這些部門“三定”中又取消和下放了32項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)。在接下來的時間里，幾乎每個月都有新的審批事項(xiàng)或被取消、或被下放。

9月25日，為深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)釋放改革紅利，國務(wù)院常務(wù)會議決定再取消和下放75項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

10月25日，國務(wù)院常務(wù)會議部署推進(jìn)公司注冊資本登記制度改革，降低創(chuàng)業(yè)成本，激發(fā)社會投資活力。例如，會議決定放寬注冊資本登記條件，將企業(yè)年檢制度改為年度報告制度等。

2014年1月8日，國務(wù)院常務(wù)會議決定推出深化行政審批制度改革三項(xiàng)措施。一是公開國務(wù)院各部門全部行政審批事項(xiàng)清單，二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項(xiàng)，三是重點(diǎn)圍繞生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，再取消和下放70項(xiàng)審批事項(xiàng)。

2月20日，國務(wù)院決定主動曬出“權(quán)力清單”，向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項(xiàng)清單。

截至目前，本輪行政審批制度改革用一年時間完成了6成任務(wù)，下一步需要取消和下放的行政審批項(xiàng)目約205項(xiàng)。

發(fā)改委占比最大

截至2014年2月底，除了國務(wù)院辦公廳和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，國務(wù)院系統(tǒng)的76個相關(guān)部門，有 47 個公布了目前保留的行政審批事項(xiàng)，占總數(shù)的 62.7%。這 47 個部門，共保留了 1031 項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

在這 76 個部門中，包括發(fā)改委、財政部、教育部等近 50 個部門，已經(jīng)在各自官網(wǎng)掛上了“公開行政審批事項(xiàng)目錄”，各個部門的權(quán)力職能歷歷在目。

一年來，在所有取消和下放的行政審批項(xiàng)目中，國家發(fā)改委所占比例最大，有14項(xiàng)審批權(quán)被取消，12項(xiàng)審批權(quán)被下放。另外，國家能源局也有2項(xiàng)審批權(quán)被消，而且有關(guān)企業(yè)投資非主要河流上建設(shè)的水電站項(xiàng)目、投資風(fēng)電站項(xiàng)目等審核權(quán)利都將下放到省級主管單位。

不少部委審批制度改革項(xiàng)目超過一半。比如國家鐵路局，自 2013 年鐵路實(shí)行政企分開，先后取消 11 項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，目前僅保留 8 項(xiàng)，取消項(xiàng)目約占六成；又如體制改革的重點(diǎn)部門文化部，對原有13項(xiàng)行政許可審批項(xiàng)目取消 3 項(xiàng)，下放 6 項(xiàng)，保留 4 項(xiàng)，取消和下放的項(xiàng)目比例近七成。

一向壁壘森嚴(yán)的電信領(lǐng)域改革，也出現(xiàn)積極變化。兩周前，工信部取消和下放了基礎(chǔ)電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準(zhǔn)等7項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，這將有利于從體制機(jī)制上給市場主體松綁，進(jìn)一步激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)的積極性。

此次取消的行政審批還包括“計算機(jī)信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定”、“計算機(jī)信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目經(jīng)理人員資質(zhì)評定”和“信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位資質(zhì)認(rèn)證和監(jiān)理工程師資格認(rèn)定”等。這是工信部公布的第四批取消和下放行政審批事項(xiàng)，此前3批共取消和下放了10項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

不過，在大批部委曬出權(quán)力清單的同時，仍有少數(shù)部委沒有加入其中。在尚未公開行政審批項(xiàng)目目錄的21個國務(wù)院系統(tǒng)相關(guān)部門中，約14個不涉及行政審批，如監(jiān)察部、審計署等3個國家部委，以及國務(wù)院法制辦公室等辦事機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位。

其余7個未公開的部門，有外交部、國家安全部，以及國務(wù)院5個下設(shè)機(jī)構(gòu)，其中不少掌握較為重要的審批權(quán)，如海關(guān)總署、國家工商行政管理總局、國家中醫(yī)藥管理局。2013年，國家工商行政管理總局開始推行注冊資本登記制度改革，放寬注冊資本登記條件、經(jīng)營場所登記條件，被形容為“一元錢可以開公司”。但目前，國家工商行政管理總局尚未公開保留的行政審批項(xiàng)目。

權(quán)力清單定邊界

行政審批制度改革早在十幾年前便已經(jīng)起步。2001年9月，國務(wù)院成立了行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

自2002年開始，中央共進(jìn)行了六輪取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的改革：2002年10月，國務(wù)院關(guān)于第一批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定，取消789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目；2003年2月，國務(wù)院取消406項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，改變82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目的管理方式；2004年，國務(wù)院取消和調(diào)整495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，2007年10月9日，國務(wù)院取消和調(diào)整186項(xiàng)行政審批項(xiàng)目；2010年7月4日，國務(wù)院取消和下放行政審批項(xiàng)目184項(xiàng)；2012年8月22日，國務(wù)院取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目。

這六批改革，共取消2016項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，調(diào)整超過440項(xiàng)（第一次未公布調(diào)整數(shù)量）。

其中具有里程碑意義的是，2004年7月1日，《行政許可法》頒布。從1996年全國人大常委會法工委著手行政許可法的調(diào)研、起草工作，并形成行政許可法征求意見稿，到2004年頒布，立法過程歷經(jīng)8年。

此前，行政審批設(shè)置過多過濫、程序繁瑣，很多已成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害公民權(quán)利的制度，有些行政機(jī)關(guān)將行政許可作為權(quán)力尋租的手段。

《行政許可法》對行政審批的范圍明確界定，規(guī)定只有六類事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。比如直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。

對有行政許可的設(shè)定權(quán)，該法也從嚴(yán)規(guī)定：只有全國人大及其常委會、國務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可。其他部門，包括國務(wù)院系統(tǒng)各部門都無權(quán)設(shè)定行政許可。

有學(xué)者就此認(rèn)為，行政許可設(shè)定權(quán)上收表明，國務(wù)院下定決心要改變和限定部門自我授權(quán)、擴(kuò)大權(quán)力的現(xiàn)象。相比前幾輪行政審批制度改革，此輪改革不僅在密度和力度上空前加大，更是首次采用“權(quán)力清單”這一概念。

中央黨校教授周天勇告訴《瞭望東方周刊》：“中央強(qiáng)力推動公布‘權(quán)力清單，就是為了明確政府能干什么、不能干什么。這在某種程度上借鑒了部分北歐國家的‘負(fù)面清單管理模式，即政府只決定企業(yè)創(chuàng)業(yè)、投資不能干什么，比如特許的槍炮、在耕地上的建設(shè)等，以避免限制企業(yè)的活力。另一方面，政府也在用‘正面清單來約束自己，即應(yīng)當(dāng)干什么，沒列出的就不能做。比如政府在土地、環(huán)境和公共服務(wù)領(lǐng)域列出其該做的事情。以前常常因?yàn)橐患移髽I(yè)出問題，全行業(yè)停業(yè)整頓，這就是不可取的，是公權(quán)力的越位?！眅ndprint