中國城市土地利用效率的制度—經(jīng)濟(jì)影響因素分析

甘寧 彭博

摘 要：城市是人類活動的場所，是人類以空間集中形式進(jìn)行生產(chǎn)和生活消費的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個資源配置問題，它關(guān)系到人類的生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展問題。當(dāng)前，制度與經(jīng)濟(jì)已成為影響與制約中國城市土地用地效率的兩大方面。

關(guān)鍵詞：人口密度；就業(yè)密度；建筑密度；緊湊型城市；高密度發(fā)展

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）04-0226-03

城市是人類活動的場所，是人類以空間集中形式進(jìn)行生產(chǎn)和生活消費的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個資源配置問題，它關(guān)系到人類的生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展問題。當(dāng)前，制度與經(jīng)濟(jì)已成為影響與制約中國城市土地用地效率的兩大方面。

一、影響城市土地利用效率的制度因素

（一）產(chǎn)權(quán)制度對城市土地利用效率的影響

資源被過度開采和利用的首要原因在于大家對資源都有使用權(quán)，而私人對資源的損耗和枯竭不必承擔(dān)相應(yīng)的成本。在中國，非排他性公有產(chǎn)權(quán)的存在是招致環(huán)境退化的重要原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上講的公地的悲劇，說得就是這個道理。改變目前許多公共資源被過度利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一個簡單而有效的辦法就是盡可能地建立起明晰化的排他性的產(chǎn)權(quán)制度?？扑苟ɡ碜C明，一旦產(chǎn)權(quán)明確規(guī)定，而各利益相關(guān)者之間的聯(lián)絡(luò)、談判、簽約等等的成本足夠低，則無論將產(chǎn)權(quán)劃歸給誰，最終總能達(dá)到該資源的社會最優(yōu)配置和使用。

在中國，法律規(guī)定城市土地歸國家所有。國家土地所有權(quán)實質(zhì)上是國家代表全體人民的利益對與全體人民利益密切相關(guān)的土地進(jìn)行管理，國家的這種權(quán)利受到憲法和法律的保護(hù)。但國家只是一個法律上虛擬的概念，行使國家土地所有權(quán)的應(yīng)該是一個體，也就是中央政府。但是，地方政府也是國家機(jī)器的重要組成部分，而且由于土地分散在各地，土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓都是由地方政府實施。從理論上分析，地方政府行使土地的所有權(quán)具有明顯的效率優(yōu)勢，這也是近年來中國城市土地利用趨向好轉(zhuǎn)的原因之一。但是，由于在法律上，土地所有權(quán)在中央政府和地方政府之間界定不清，造成了中央政府和地方政府之間為了各自利益而進(jìn)行的博弈，表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及地方政府直接參與的土地違法案件。產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)明確同等重要。如果私人對產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定沒有信心，即使把產(chǎn)權(quán)明確到私人，那么它也會對資源進(jìn)行掠奪性的使用。

（二）土地的公共管理制度對城市土地利用效率的影響

在中國現(xiàn)行的土地管理體制中，土地供應(yīng)與土地需求之間的關(guān)系是顛倒的，即供給服從需求，實質(zhì)上是一種“保障需求”的機(jī)制，體制的運行狀況是，計劃部門負(fù)責(zé)立項，城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)選址，土地管理部門負(fù)責(zé)供地。這種需求決定供給的機(jī)制，導(dǎo)致了土地供應(yīng)總量控制難以實施。在這種體制下，作為控制建設(shè)用地的重要手段——土地利用總體規(guī)劃和用地計劃指標(biāo)，形同虛設(shè)，也就影響了中國土地利用效率的提高和土地利用結(jié)構(gòu)的合理化。

土地管理部門對于地方政府的土地違法行為缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。由于各級土地管理是實行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，土地管理部門受同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對同級人民政府負(fù)責(zé)，上下級土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種情況下，土地管理部門只能使同級政府的辦事機(jī)構(gòu)和同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對地方政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。從而也導(dǎo)致地方政府利用國家“所有權(quán)的殘缺”追求局部利益的行為頻頻發(fā)生，不僅引起國家利益的損失，也造成大量稀缺土地資源的浪費。

中國采取城市土地國家所有的制度，這雖然保證了國家對土地的控制，但這種控制未必是建立在經(jīng)濟(jì)效率基礎(chǔ)之上的。在1949—1982年期間，中國實行城市土地?zé)o償無限期使用制度，以行政劃撥手段進(jìn)行土地資源配置。1982年逐步開始土地使用制度改革。中國城市土地使用制度由計劃配置向市場配置轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)了雙軌制，即無償使用行政劃撥舊體制與有償出讓新體制并存；公開拍賣招標(biāo)方式與協(xié)議出讓方式并存。雙軌制的存在造成很大的弊端，不利于土地資源的優(yōu)化配制。

由于轉(zhuǎn)軌時期市場狀態(tài)的復(fù)雜性和政府身份的特殊性等因素，加之有些地方政府的急功近利，在控制資金投放和土地供應(yīng)數(shù)量，調(diào)節(jié)資金構(gòu)成和用地結(jié)構(gòu)上不按市場需求進(jìn)行，因而導(dǎo)致土地市場宏觀失控；同時，政府部門在干預(yù)市場過程中，違背市場規(guī)律，造成了政府在土地市場上的一些不規(guī)范行為。政府行為不規(guī)范嚴(yán)重危害土地市場的發(fā)育和發(fā)展，導(dǎo)致土地供應(yīng)總量失控，土地市場結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重影響土地的集約利用，土地使用效率低下。

（三）城市規(guī)劃對城市土地利用效率的影響

城市規(guī)劃是城市發(fā)展和城市建設(shè)的依據(jù)，任何城市發(fā)展和建設(shè)項目都要落實到城市地域空間上。城市規(guī)劃是以土地在城市中的定向分布為其調(diào)控對象，即在城市增長邊界的約束下，通過功能分析，確定主要用地的比例、空間布局，以及土地的開發(fā)控制條件，來引導(dǎo)城市土地的有效配置。詳盡合理的城市規(guī)劃指導(dǎo)著城市土地開發(fā)的高效進(jìn)行。所以，在城市土地開發(fā)前應(yīng)組織制定科學(xué)、合理的城市規(guī)劃，充分發(fā)揮并強(qiáng)化城市規(guī)劃的作用和維護(hù)城市規(guī)劃的立法權(quán)威，形成城市土地集約化開發(fā)的約束機(jī)制，促進(jìn)城市土地利用效率的逐步提高。

在中國，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃觀念、落后的規(guī)劃技術(shù)以及受到過分行政牽連的規(guī)劃管理體制，是導(dǎo)致城市土地粗放、低效利用的主要原因之一。例如，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制追求理論上合理的密度、理想化的平面構(gòu)圖，追求一種靜態(tài)的終極目標(biāo)，很少考慮規(guī)劃成本內(nèi)涵和效益觀念，由于不具備經(jīng)濟(jì)上的可行性而導(dǎo)致規(guī)劃實施上的困難以及規(guī)劃實施后不適應(yīng)土地集約利用的市場配置模式。因此，在進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計時需要充分考慮土地的合理使用和有效使用，提高土地的使用效率。城市特別是中小城市，要從工業(yè)用途為主向多元用途轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)型向綜合型轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃不僅要對各種用地進(jìn)行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和協(xié)調(diào)。

二、影響城市土地利用效率的經(jīng)濟(jì)因素

（一）土地價格對城市土地利用效率的影響

威廉·配第說“土地是財富之母，勞動是財富之父”，可見土地對經(jīng)濟(jì)增長的重要性，土地作為經(jīng)濟(jì)增長的一個重要因素，如果土地的獲得比較容易，即土地價格比其他要素價格低，土地的產(chǎn)出效率就會低下。遺憾的是，作為四大生產(chǎn)要素（勞動、資金、土地、技術(shù)）之一的土地，常常是人們在經(jīng)濟(jì)活動中較少關(guān)注的對象。生產(chǎn)企業(yè)在財務(wù)上建立了“全員勞動生產(chǎn)率”、“百元資金利稅率”，以及“技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)獎”等一系列指標(biāo)來檢查勞動、資金、技術(shù)這些生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出，卻沒有土地作為要素投入的效益指標(biāo)，因而掩蓋了中國城市經(jīng)濟(jì)活動中普遍存在的土地產(chǎn)出效率低下的問題。

（二）城市規(guī)模的適度性對城市土地利用效率的影響

城市規(guī)模的適度性，直接影響城市土地利用效率。根據(jù)土地投入/產(chǎn)出的一般原理，單位面積土地的投入量（包括物化勞動和活勞動）增加，往往致產(chǎn)出效益的提高。所以，提高城市土地利用的產(chǎn)出率，就必須控制適度的城市規(guī)模。一是控制城市體系規(guī)模，即要控制城市個體的總數(shù)量不能盲目增加。二是控制單體城市規(guī)模（包括人口規(guī)模和用地規(guī)模），這里主要指具體單體城市的用地規(guī)模，城市規(guī)模要與當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量、生態(tài)環(huán)境和城市周邊腹地的大小相適應(yīng)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平條件下，中國城市土地開發(fā)投入量相對有限，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，土地開發(fā)投入量過于分散，必然造成土地開發(fā)利用不足。因此，轉(zhuǎn)變過去外延擴(kuò)張型為內(nèi)涵挖潛型的城市土地開發(fā)模式。首先，必須嚴(yán)禁城市“攤大餅式”無休止向外延伸，嚴(yán)格控制用地規(guī)模；其次，應(yīng)嚴(yán)格組織論證當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展規(guī)模。適度的城市規(guī)模是城市土地集約化利用的前提，也能促進(jìn)城市土地利用效率的提高。

城市土地規(guī)模主要影響因素是城市人口。一般來講，城市人口規(guī)模的大小，直接影響著城市用地的規(guī)模。城市是由各種物質(zhì)要素構(gòu)成的綜合有機(jī)體，城市職能的有效發(fā)揮，就要求各功能活動空間的相互協(xié)調(diào)與密切配合。城市人口規(guī)模越大，對城市功能要求也就越全面，因而城市用地的規(guī)模也就越大。當(dāng)然，城市的用地規(guī)模還同建筑層數(shù)、人口密度等有關(guān)。在中國，各類城市的用地規(guī)模不同，小城市建筑層數(shù)低，人口密度小，每人占用的土地就比較多。

（三）城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對城市土地利用效率的影響

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而要實現(xiàn)長期、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有賴于依照中國的比較優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這就要求有完善的市場機(jī)制和完備的市場體系，要求產(chǎn)權(quán)界定明確和穩(wěn)定，要求市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用。這樣，可持續(xù)發(fā)展就同中國市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)直接聯(lián)系起來。城市的發(fā)展過程，就是經(jīng)濟(jì)要素向城市聚集與土地利用結(jié)構(gòu)變動的過程。為了實現(xiàn)城市聚集經(jīng)濟(jì)效率的最大化和充分利用城市土地，保證城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)考慮城市土地充分利用這個問題。

城市土地的充分利用要以聚集利益為前提。城市發(fā)展的內(nèi)在動力在于聚集利益，而其物質(zhì)基礎(chǔ)是城市土地的充分利用，二者之間存在相輔相成的密切關(guān)系：沒有聚集經(jīng)濟(jì)利益，城市要素就難以實現(xiàn)合理的區(qū)位聚集與空間布局，城市土地就難以得到充分有效的利用，聚集經(jīng)濟(jì)效益就無從談起。正是在聚集利益調(diào)節(jié)機(jī)制的作用下，才形成了城市土地的有效性和空間布局的合理性，從而真正發(fā)揮聚集效應(yīng)的功能，使經(jīng)濟(jì)要素在聚集中獲得外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并使得城市比其他地域更具吸引力，引起更大規(guī)模的聚集和城市更快發(fā)展。所以，城市土地利用過程實際就是聚集經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用的過程。由于市場本身的缺陷和眾多非市場因素的存在和干擾，城市聚集經(jīng)濟(jì)效益并非在任何情況下都能夠得到最大化，尤其在市場失靈的領(lǐng)域，政府的干預(yù)是必不可少，政府的干預(yù)是為了盡可能地維持市場的正常運轉(zhuǎn)。所以，城市土地利用政策的制定應(yīng)考慮滿足獲得聚集經(jīng)濟(jì)效益的要求，發(fā)揮聚集經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的機(jī)制。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢對城市土地利用效率的影響

中國地域遼闊，各地的資源稟賦極不相同，各有從事某種產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)的優(yōu)勢和劣勢。因此，在中國各個城市的發(fā)展規(guī)劃中就應(yīng)該通過優(yōu)先發(fā)展具有本地區(qū)比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，這樣，不僅可以促進(jìn)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其資源稟賦條件相吻合，還可以從地區(qū)間的貿(mào)易中獲得好處，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時，也促進(jìn)各地城市的發(fā)展水平。各地能將其資源的比較優(yōu)勢發(fā)揮到什么程度也決定于市場的規(guī)模，而市場的規(guī)模則與運輸成本、倉儲成本、通訊成本等成反比。通過改善交通等和市場有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，有利于各地區(qū)比較優(yōu)勢的發(fā)揮，進(jìn)而有利于可持續(xù)發(fā)展。另外，不僅國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該按比較優(yōu)勢來發(fā)展，世界各國也有不同的比較優(yōu)勢。中國人多地少，人均可耕地面積相對較低，由于糧食生產(chǎn)是土地密集型的，中國在糧食生產(chǎn)上不具有比較優(yōu)勢。如果進(jìn)行國際分工，通過國際市場進(jìn)口一部分糧食，就相當(dāng)于進(jìn)口了中國相對稀缺的土地資源，既有利于中國資源的有效配置，也有利于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]