我國非法集資規(guī)制中存在的問題

王景平

摘 要：非法融資規(guī)制問題的出現(xiàn)，不僅僅是刑法規(guī)制上的問題，而是眾多因素集結的結果。本文擬在闡述非法集資規(guī)制的當前現(xiàn)狀入手，從該問題產生的深層社會背景、行政手段的缺失及非法集資罪的本身問題三方面著手，具體分析我國非法集資罪規(guī)制中存在的問題。

關鍵詞：非法集資；民間；問題

非法融資是相對合法的融資渠道而言的。從目前廣受關注的非法集資類案件來看，非法集資主要涉及的是違反法律規(guī)定募集民間資本的行為。當然，非法集資并不僅僅指非法民間集資，在官方渠道下同樣存在違法操作的非法融資行為。

此處研究的非法集資行為，主要是指對民間資本的非法募集。發(fā)生在民間的非法集資，主要是一些無法從官方渠道獲取資金的企業(yè)或個人，從民間渠道募集資金的行為。

在政府對金融市場實行嚴苛管控，尤其是銀行業(yè)被幾家國有銀行高度行政壟斷的情況下，民營經濟融資極為困難，資金短缺日益成為其掣肘，而民間資金的存款利率過低、又缺乏其他可靠的投資途徑等因素的影響下，中國的非法集資案件屢屢發(fā)生，引發(fā)了社會各界對于非法集資罪的強烈關注和討論。

非法集資罪作為典型的涉眾型經濟犯罪，可能會嚴重損害民眾的財產權益，損害正常的金融秩序，甚至嚴重威脅社會穩(wěn)定，因而對非法集資行為進行必要的規(guī)制包括刑事規(guī)制并無不可。然而，刑罰作為最為嚴厲的法律強制力手段，如果不顧及非法集資犯罪頻繁發(fā)生的法律與社會背景，而片面強調運用又會損害民眾尤其是民營企業(yè)的經濟自由權，阻礙經濟發(fā)展，引發(fā)新的社會問題。但是，當前非法集資的規(guī)制問題的產生也不能僅僅歸咎于刑法的適用，以下本文將從三個方面闡述該問題。

1、我國非法集資現(xiàn)象頻發(fā)的深層次社會與制度背景

我國非法集資犯罪案件的處理，之所以引起越來越強烈的爭議，不僅僅是刑事立法與實踐上的問題，還有其深層次的法律與社會背景。

政府對金融業(yè)高度管控傳統(tǒng)慣性，是導致刑法過早過度適用的深層次原因。中華人民共和國建立之后，在當時計劃經濟思維的主導之下，同時也是為了能夠集中力量進行經濟建設，政府對金融業(yè)徹底國有并完全受計劃指令控制的金融體制，并設定了與之相配套的一整套制度體系①。

改革開放初期，由于當時民營經濟規(guī)模的有限，其對資金的需求并沒有給既定的金融制度帶來多少沖擊。隨著市場化改革的不斷深化，民營經濟逐漸發(fā)展壯大，資金日益成為其進一步發(fā)展的掣肘。民營企很難從官方的金融渠道獲取資金支持，便只能轉而求諸于民間資金，與此同時，在我國現(xiàn)有的金融體制下，民眾手中的資金又缺乏可靠的保值、增值渠道。這也同時民間集資行為提供了豐厚的土壤。有調查顯示，現(xiàn)階段我國民營經濟80%的資金來自自我積累及民間融資②。

然而，政府對金融業(yè)高度監(jiān)管的傳統(tǒng)慣性導致民間融資形式很難獲得官方的承認，從而成為對民間集資行為過早、過度刑法介入的重要原因。

2、未能有效窮盡行政監(jiān)管

國家通常運用兩種手段對金融秩序進行管控：即行政監(jiān)管和刑罰。行政管控作為政府維持社會秩序的基礎手段。而刑法作為行政法的保障法，其與行政措施對接的依據就在于，當行政措施依然無法恢復受破壞的社會秩序時，就由刑法出面將其恢復。但是，當前在金融秩序的管控上，尤其體現(xiàn)在對非法集資問題的治理上，刑罰與行政措施的對接上顯然除了問題。

當前，我國對非法集資問題的監(jiān)管還沒有制定專門的法律，相關制度主要在國務院的行政法規(guī)、監(jiān)管部門的規(guī)章，以及會議精神、會議紀要的基礎上建立。從現(xiàn)有法規(guī)中搜尋，涉及民間非法集資問題的規(guī)定主要有：（一）1998 年國務院頒布的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》（二）《國務院辦公廳關于依法懲處非法集資有關問題的通知》③。中國人民銀行將非法集資問題概括為三類，集資詐騙、有償集資和變相集資，并在其后的文件中將非法集資的特征增加兩點，“承諾在一定期限內給出資人還本付息”和“以合法形式掩蓋其非法集資的性質”。

相關規(guī)定雖然沒有明確提出“非法民間融資”，但從各個文件的概括分析來看，政府對非法融資的監(jiān)管，主要集中于民間融資方面。同時，雖然政府及相關監(jiān)管主體通過文件形式對非法集資問題投入了足夠的關注，但卻通常不制定具體的責任規(guī)范，而是將自由裁量權交由相關部門及地方政府。從國務院的行政法規(guī)、中國人民銀行制定的規(guī)章及銀監(jiān)會對金融秩序的監(jiān)管措施來看，相關行政主體并沒能就非法集資額問題協(xié)調出統(tǒng)一的意見，導致效力及監(jiān)管措施上的沖突。

除了以上因素外，非法集資問題本身在新時期呈現(xiàn)出來的新特點，也是政府過早運用刑法介入金融業(yè)的重要原因。隨著市場經濟的深入發(fā)展，網絡技術的發(fā)展以及國外對我國經濟的參與度不斷提高，非法集資在國內也發(fā)展出更多的形式，并具有更強的隱蔽性。行政機關在對其進行監(jiān)管過程中，往往很難募集到其非法集資的直接證據，從而更為依賴于動用刑事手段。然而，行政監(jiān)管體系的缺陷并不能為其過早的介入提供充分的理由。

3、我國非法集資罪相關規(guī)定本身的問題

（1）我國對非法集資的認定無非由以下幾個標準：第一，向不特定多數人募集資金；第二，未經依法批準；第三，承諾給與報酬；第四，以非法形式掩蓋非法目的。這些標準看似完善，但卻給司法機關以巨大的自由裁量權，如在認定非法目的時，就很難找到第二級標準。

正由于無法客觀的認定“非法目的”，刑法在集資詐騙罪的認定上更是走上了“客觀歸罪”的歧途，這也成為非法集資爆發(fā)式出現(xiàn)的直接原因。

（2）除了犯罪認定上的主觀歸罪以外，刑事立法的缺憾也是促成這一社會問題的重要原因。前已述及，從刑法條文來看，我國刑法對于民間融資的規(guī)制主要依據非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。

然而，由于市場經濟的發(fā)展及國外融資渠道的傳入，國內民間融資形式亦趨于復雜化。同時，國內法治環(huán)境的局限，刑法對于非法集資的簡單規(guī)制已經不適應復雜的現(xiàn)實需要。

（3）還有就是具體案件中反映的一個問題，那就是非法吸收公眾存款罪與集資詐騙罪認定上的左右徘徊。其中反映的深層次問題，是具體罪名認定上的標準迷糊，司法機關往往依據資金的償還率，甚至迫于外界壓力更改意志。

這首先存在客觀歸罪的問題，也更加傷害了司法的嚴肅性。刑法是最嚴格的法律規(guī)制手段，應當在使用上體現(xiàn)司法的公正、嚴格。否則，在非法集資的規(guī)制上，左右搖擺的司法一方面是司法不自信的表現(xiàn)，另一方面也是非法集資問題引起廣泛爭議的重要原因。（作者單位：中國人民公安大學）

注解：

① 周喜鳳.集資詐騙有關問題探析[D].中國政法大學碩士學位論文，2003.3

② 盧軍.關于非法吸收公眾存款罪的幾點思考[J].人民司法.2013.3

③ 劉昊.行政法視野下的民間非法集資活動監(jiān)管問題研究[D].華東政法大學碩士學位論文.2012.4.15

參考文獻：

[1] 盧軍.關于非法吸收公眾存款罪的幾點思考[J].人民司法.2013.3

[2] 劉昊.行政法視野下的民間非法集資活動監(jiān)管問題研究[D].華東政法大學碩 士學位論文.2012.4

[3] 周喜鳳.集資詐騙有關問題探析[D].中國政法大學碩士學位論文，2003.3

[4] 王炯.非法集資法律適用疑難問題探析[J].法制與經濟，2013.11