現(xiàn)階段地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制研究

周小寒

（1.上海杉達(dá)學(xué)院，上海 201209； 2.華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200241）

現(xiàn)階段地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制研究

周小寒1，2

（1.上海杉達(dá)學(xué)院，上海 201209； 2.華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200241）

現(xiàn)階段政府保障房建設(shè)的任務(wù)艱巨，能否保質(zhì)保量地完成任務(wù)關(guān)鍵在于解決地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問題。因此，文章梳理了近年來經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等保障房建設(shè)量，保障房建設(shè)土地供給量以及保障房建設(shè)資金投入量等數(shù)據(jù)，對(duì)地方政府保障房建設(shè)數(shù)量不足、土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行不力、資金投入量不到位、部分保障房質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等動(dòng)力不足的表現(xiàn)進(jìn)行考察；進(jìn)而從公共選擇理論的視角，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，剖析地方政府行為邏輯及保障房建設(shè)動(dòng)力不足的原因；最后提出完善財(cái)稅體制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、政績(jī)考核機(jī)制以及引入民間資本參建保障房等激發(fā)地方政府保障房建設(shè)內(nèi)在動(dòng)力和加強(qiáng)外在推力與引力的對(duì)策，以促進(jìn)住房保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

保障房；地方政府；動(dòng)力機(jī)制；公共選擇

一、引言及文獻(xiàn)綜述

1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，初步啟動(dòng)住房制度改革，在全國(guó)范圍內(nèi)確定住房社會(huì)化、商品化的改革方向，并要求建設(shè)“安居工程”，將住房商品化與住房保障結(jié)合起來，住房保障制度開始起步；1998年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出建設(shè)和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，住房保障制度得以初步確立；2007年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點(diǎn)，住房保障制度進(jìn)一步深化；2010年6月，住建部等七部門出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房指導(dǎo)意見》，在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)公租房建設(shè)計(jì)劃，標(biāo)志著住房保障制度進(jìn)入了新的階段?，F(xiàn)階段保障房建設(shè)受到高度重視，中央計(jì)劃在“十二五”期間新建3600萬套保障房，其中 2011-2012年每年開建 1000萬套，2013-2015年建設(shè)1600萬套，力爭(zhēng)使保障房的覆蓋面達(dá)到20%，這是1998年停止福利分房以來政府提出的最大規(guī)模住房保障計(jì)劃。完成這一巨大的保障房建設(shè)任務(wù)的關(guān)鍵在于解決地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問題，使地方政府具有足夠的意愿和能力持續(xù)推進(jìn)保障房的供應(yīng)建設(shè)。

盡管在大量有關(guān)住房保障制度問題的研究中，涉及到地方政府保障房供給不足的問題，但對(duì)地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)、深入研究的卻不多。以下學(xué)者在這方面做出了相關(guān)研究：陳杰認(rèn)為當(dāng)前保障房建設(shè)中最大的挑戰(zhàn)，是如何解決地方政府對(duì)保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問題；張雙甜、羅曉庚(2010)通過建立博弈模型，分析了地方政府保障住房供給嚴(yán)重不足的原因，并提出激勵(lì)政策[1]；高霞(2011)從行政與市場(chǎng)博弈的視角分析保障住房建設(shè)困難與阻力，認(rèn)為1000萬套保障房能否建成，不是資金問題而是取決于政府的決心和積極性[2]；賈春梅(2011)從保障房有效供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)象出發(fā)，剖析地方政府缺乏保障房供給積極性的原因，提出要從源頭上激勵(lì)地方政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以增加地方政府保障房供給偏好[3]；王根賢(2013)在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度安排下，分析了地方政府對(duì)保障房建設(shè)消極甚至抵觸的原因，并構(gòu)建土地出讓收入、保障房與財(cái)政分權(quán)安排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)模型，提出激勵(lì)對(duì)策[4]；程大濤(2013)從地方政府“經(jīng)濟(jì)人”視角出發(fā)，重構(gòu)地方政府推進(jìn)保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制，提出公租房開發(fā)領(lǐng)域以按年征收土地出讓金方式替代劃撥土地供應(yīng)方式，以激勵(lì)地方政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)公租房的積極性[5]。

前人對(duì)地方政府保障房供給不足問題進(jìn)行了深入分析，提出了較多真知灼見。在此基礎(chǔ)上，文章針對(duì)現(xiàn)階段地方政府面臨史上最艱巨保障房建設(shè)任務(wù)的形勢(shì)，從公共選擇理論的視角，考察地方政府保障房建設(shè)動(dòng)力不足的表現(xiàn)以及隱藏在表現(xiàn)背后的地方政府行為邏輯，剖析地方政府保障房建設(shè)動(dòng)力不足的原因，進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，以激發(fā)地方政府保障房建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力并加強(qiáng)其外在推力與引力，使地方政府在保障房建設(shè)上從“要我做”變?yōu)椤拔乙觥薄?/p>

二、保障房建設(shè)的主體：地方政府

住房是人類必不可少的生活必需品，但房?jī)r(jià)過高、上漲過快，使得越來越多的家庭無法通過市場(chǎng)機(jī)制解決住房問題，而保障房作為準(zhǔn)公共物品，其供給上存在市場(chǎng)失靈，因此，政府必須進(jìn)行干預(yù)，加大保障房建設(shè)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維護(hù)中低收入者的基本居住權(quán)利。

圖1 1997-2010年全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房投資、新開工和銷售面積占商品住宅的比重

保障房建設(shè)是中央和地方政府的共同責(zé)任，但中央政府的責(zé)任主要在保障房政策制定層面，而地方政府的責(zé)任主要在保障房建設(shè)實(shí)施層面。這是因?yàn)椋阂环矫姹Ｕ戏烤哂械胤叫怨参锲穼傩?，其具體事宜側(cè)重由地方政府負(fù)責(zé)。如果由中央政府統(tǒng)一供給保障房，則由于我國(guó)保障房政策執(zhí)行面廣，各地住房條件、保障房需求情況等差異大，難以做到保障房供給的公平與有效，也很難滿足家庭的異質(zhì)性偏好。相比而言，地方政府熟悉本地情況，在保障房供給上更具有信息優(yōu)勢(shì)和供給效率。另一方面在現(xiàn)行土地管理體制下，地方政府實(shí)際上是城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，掌管著保障房建設(shè)用地的劃撥大權(quán)，在保障房供給上更具操作性。

當(dāng)前，保障性安居工程是地方事權(quán)，由省級(jí)負(fù)總責(zé)，市、縣抓落實(shí)，中央給予適當(dāng)補(bǔ)助。而中央補(bǔ)助比例沒有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中，中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助只占很小部分，大部分保障房建設(shè)資金都得地方政府自籌。因此，地方政府實(shí)際承擔(dān)了保障房的最主要供給責(zé)任，成為了“名副其實(shí)”的保障房建設(shè)主體。

三、地方政府保障房建設(shè)動(dòng)力不足的表現(xiàn)

1.保障房建設(shè)數(shù)量不足

我國(guó)住房保障制度從1994年起步，到1998年確立，到2007年深化，再到2010年以來新的強(qiáng)化階段，已基本形成經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、棚改房、公租房等多層次住房保障體系，但這一路走來發(fā)展緩慢[6]。如圖1所示。

經(jīng)濟(jì)適用房投資額占住宅投資額比重，經(jīng)濟(jì)適用房新開面積占住宅新開工面積的比重，以及經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積占住宅銷售面積比重在2000年達(dá)到最高點(diǎn)后均呈逐年下降之勢(shì)，到2010年三項(xiàng)指標(biāo)均降至4%以下，其中經(jīng)濟(jì)適用房投資占住宅投資比重在1999年最高，為16.56%，之后降低，到2010年最低，達(dá)3.14%，且經(jīng)濟(jì)適用房投資增速在2002、2004、2005年均為負(fù)增長(zhǎng)，2005年負(fù)增長(zhǎng)率達(dá)14.3%，甚至有的地方停建經(jīng)濟(jì)適用房，而同年住宅投資增長(zhǎng)率卻為22.9%。

再看廉租房，2005年全國(guó)有70個(gè)地級(jí)以上城市廉租房建設(shè)交了白卷，到2006年底還有145個(gè)城市沒有建立廉租房制度，且當(dāng)年全國(guó)開工建設(shè)和收購(gòu)的廉租房只有5.3萬套，建筑面積293.68萬平方米，僅完成計(jì)劃的三分之一；2000年以來的8年中，解決住房困難戶只有50萬戶左右，到2008年全國(guó)已建成的廉租房只有350萬戶左右，廉租房的保障面尚不足5%[1]。按照住建部等三部委《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》，3年內(nèi)全國(guó)需新建廉租住房518萬套，其中2009年計(jì)劃新增廉租房房源177萬套，但實(shí)際完成量不足一半[7]。而公租房是近兩年才發(fā)展起來的，由于其發(fā)展較晚，且各地保障措施和建設(shè)方案不盡相同，難以獲得全國(guó)公租房建設(shè)具體情況，據(jù)國(guó)務(wù)院要求，2010-2012年分別完成40、220、220萬套公租房建設(shè)。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟期，新加坡保障房占住房存量的比例超過90%，英國(guó)接近60%，日本超過50%，香港地區(qū)也達(dá)到45%，而我國(guó)現(xiàn)在這一比例僅為10%左右[6]。

因此，無論從我國(guó)保障房建設(shè)數(shù)量的縱向變化趨勢(shì)來看，還是從跨國(guó)橫向比較來看，都表明我國(guó)保障房建設(shè)非常緩慢，供給數(shù)量嚴(yán)重不足。

2.保障房建設(shè)資金投入不到位

地方政府保障房建設(shè)的資金投入是否到位，決定著中央政府的保障房計(jì)劃能否完成。2007年財(cái)政頒布《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，自2008年1月1日起，從地方土地出讓凈收益中提取不低于10%的比例投入到廉租住房保障中。然而根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2010年地方土地出讓收入高達(dá)2.9萬億元，其中僅有463億元用于廉租住房保障支出，提取比例不足1.6%。根據(jù)2010年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，北京、上海、重慶成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租房保障資金的比例均未達(dá)到規(guī)定要求。2007-2009年，這些城市共計(jì)少提取146.23億元廉租房保障資金[8]。

3.保障房土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行不力

保障房土地供應(yīng)情況具體如表1所示，2007-2010年之間，北京、深圳、杭州等重點(diǎn)城市保障房土地出讓計(jì)劃均未完成；2007年廣州保障房土地出讓計(jì)劃完成率最低，僅為7%；在2010年，杭州、廣州、蘇州、南京、重慶等多地保障房土地出讓計(jì)劃完成率均低于50%。

由此可見，多地政府保障房土地供應(yīng)不積極，這將直接制約當(dāng)?shù)乇Ｕ戏康拈_工建設(shè)，因此，地方政府保障房建設(shè)計(jì)劃完成情況不容樂觀。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009年保障房建設(shè)計(jì)劃387萬套，實(shí)際完成330萬套；2010年保障房建設(shè)計(jì)劃580萬套，實(shí)際完成370萬套。

表1 2007-2010年部分重點(diǎn)城市保障房土地出讓計(jì)劃完成率

4.部分保障房建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)

當(dāng)前，隨著各地紛紛簽下保障房建設(shè)“軍令狀”，雖然保障房建設(shè)進(jìn)度有所加快、數(shù)量有所增加，但部分保障房建設(shè)質(zhì)量卻不達(dá)標(biāo)。多地頻現(xiàn)保障房樓板漏水、墻面裂縫等質(zhì)量問題，如被公開曝光的北京旗勝家園“墻脆脆”現(xiàn)象；北京翠城馨園墻面開裂脫落；深圳桃園三期和深云村“裂縫通病”等。此外，很多保障房項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施不健全，增加了保障房的使用成本，這其實(shí)也是保障房存在質(zhì)量問題的另一個(gè)方面。

四、地方政府保障房建設(shè)動(dòng)力不足的原因

1.地方政府自身利益取向

公共選擇理論認(rèn)為，地方政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，其公共選擇行為和個(gè)人選擇行為一樣具有自利性。因此，在保障房政策執(zhí)行過程中，地方政府更多地是追求地方財(cái)政利益最大化的理性人，而非尋求公共利益目標(biāo)的政治人[9]。

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，將所有企業(yè)的消費(fèi)稅、增值稅的75%及企業(yè)所得稅的60%劃歸為中央財(cái)政收入，僅增值稅的25%和企業(yè)所得稅的40%劃歸為地方政府的預(yù)算內(nèi)收入，同時(shí)將土地出讓收入歸地方財(cái)政且劃入預(yù)算外資金管理。這種財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放的分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)政“吃緊”，使地方政府產(chǎn)生了增加財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入的動(dòng)力。1998年我國(guó)住房貨幣化改革后，隨著房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，房?jī)r(jià)持續(xù)快速上漲，各地土地市場(chǎng)隨之量?jī)r(jià)齊升，作為城市土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷者的地方政府，從土地出讓中獲得的財(cái)政預(yù)算外收入越來越多，土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重也逐漸增大，且在2010年，全國(guó)31個(gè)省市中有21個(gè)省市土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重超過50%，有10個(gè)省市土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重超過80%，甚至有些省市土地出讓收入已超過其財(cái)政收入，如浙江省、遼寧省、福建省，其中浙江省土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重高達(dá)161.2%[4]。

顯然，地方政府已意識(shí)到土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)，并形成對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。而保障房建設(shè)對(duì)地方財(cái)政利益有一定影響。

第一，如果加大保障房建設(shè)，在土地資源約束下，政府無償劃撥的保障房用地必然會(huì)擠占原本可供出讓的商品房開發(fā)用地，從而減少地方政府的土地出讓收入。

第二，如果加大保障房建設(shè)，那么地方政府會(huì)喪失原本商品房建設(shè)的各類收稅等預(yù)算內(nèi)收入，還有可能因保障房的大面積建設(shè)，緩解商品房市場(chǎng)供需矛盾，致使房?jī)r(jià)下跌，房?jī)r(jià)下跌帶動(dòng)地價(jià)下跌，這不僅會(huì)減少地方政府的房地產(chǎn)業(yè)稅收，還會(huì)減少土地出讓金。

第三，如果加大保障房建設(shè)，地方政府需要承擔(dān)大量的建設(shè)成本。

因此，追求地方財(cái)政利益最大化的政府，無論出于政績(jī)需求，還是出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的良好愿望，都沒有足夠的動(dòng)力去建設(shè)保障房。

2.監(jiān)督與問責(zé)的約束力不夠

當(dāng)前，對(duì)地方政府保障房建設(shè)的監(jiān)管不到位，主要是因?yàn)椋阂环矫?，在推行保障房制度上，中央政府的職?zé)在制定計(jì)劃和政策，而保障房計(jì)劃的具體實(shí)施則由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)。中央與地方政府存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，中央政府很難觀察到各級(jí)地方政府保障房建設(shè)的真實(shí)信息。另一方面，監(jiān)督主要由上級(jí)政府進(jìn)行，缺乏社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前地方政府官員一般由上級(jí)政府任命，而非當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，地方政府主要對(duì)上負(fù)責(zé)，缺乏對(duì)下負(fù)責(zé)的機(jī)制，因此，對(duì)地方政府保障建設(shè)職責(zé)的監(jiān)管主要由上級(jí)政府進(jìn)行，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)其保障房建設(shè)失職沒有話語權(quán)，無法形成社會(huì)監(jiān)督。

對(duì)地方政府保障房建設(shè)缺乏有效監(jiān)管，必然影響其行政責(zé)問機(jī)制的效率。更何況，當(dāng)前對(duì)地方政府保障房建設(shè)的行政問責(zé)機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)為：第一，問責(zé)的范圍有限，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任人確定非常原則，問責(zé)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任模糊不清，留下很大的隨意性空間；第二，沒有專門的、完善的成文法，執(zhí)行中無法可依，使行政問責(zé)的執(zhí)行力不夠。

在推進(jìn)保障房建設(shè)過程中，對(duì)地方政府履行保障房建設(shè)職責(zé)的監(jiān)管不到位，且對(duì)失職行為的行政問責(zé)機(jī)制又不完善，這樣很難對(duì)地方政府保障房建設(shè)失職行為進(jìn)行約束，因此導(dǎo)致地方政府保障房建設(shè)外在動(dòng)力不足。

3.政績(jī)考核機(jī)制的不合理引導(dǎo)

當(dāng)前，中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)估主要圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等偏重反映經(jīng)濟(jì)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的指標(biāo)，而保障房建設(shè)的數(shù)量和質(zhì)量等不屬于政績(jī)考核指標(biāo)，這種單一的考核機(jī)制引導(dǎo)著地方政府唯GDP發(fā)展模式。

商品房和保障房對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不一樣，商品房的發(fā)展，一方面，由于房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，上下關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯；另一方面，房地產(chǎn)業(yè)稅收和土地出讓金對(duì)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入貢獻(xiàn)巨大，能帶動(dòng)地方各方面工作的開展。

而保障房因建設(shè)規(guī)模不大，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)刺激作用有限，其主要意義在于改善民生，顯然，商品房比保障房對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方財(cái)政利益等貢獻(xiàn)更大。

如果加大保障房建設(shè)，雖然可以改善民生，但在土地資源約束下，會(huì)擠占商品房開發(fā)的土地供給，從而降低商品房投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)，減少地方政府土地出讓收入和房地產(chǎn)業(yè)稅收，這樣很有可能導(dǎo)致地方政府在政績(jī)考核中落后或不達(dá)標(biāo)。因此，為了政治晉升，地方政府熱衷于商品房的發(fā)展，而對(duì)保障房建設(shè)缺乏動(dòng)力。

4.地方政府財(cái)政支出壓力過大

當(dāng)前我國(guó)保障房建設(shè)資金主要來源包括：中央財(cái)政預(yù)算投入、地方政府財(cái)政預(yù)算投入、地方政府土地出讓凈收益的10%，住房公積金增值收益扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等費(fèi)用外的部分，公積金貸款等。但在保障房建設(shè)中，存在以下問題：

第一，中央政府與地方政府責(zé)任不對(duì)等，中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助一小部分，大部分都得地方政府自籌。根據(jù)國(guó)家制定的保障房建設(shè)計(jì)劃，2009年保障房投資計(jì)劃為1676億元，其中中央投入493億元，僅占比29.4%，但地方配套1183億元，占比高達(dá)70.6%，且地方政府還需大量“隱性”資金支出。

第二，公積金利率較低，投資渠道狹窄，因而增值部分普遍很少，且很不穩(wěn)定，在提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、支付管理費(fèi)后，剩余部分非常有限，不足以支持保障房建設(shè)。

第三，作為地方財(cái)政主要來源的土地出讓凈收益，受房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)波動(dòng)較大，不穩(wěn)定。

此外，其他籌資渠道，如引入社會(huì)資本參建保障房、發(fā)行企業(yè)債等都因相關(guān)制度政策不完善，存在較大難度。面臨保障房建設(shè)的巨額資金需求，地方政府陷入了籌資困境，使得原本就財(cái)政“吃緊”的地方政府，財(cái)政支出壓力變得更大，由此導(dǎo)致了地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力不足。

五、激發(fā)地方政府保障房建設(shè)動(dòng)力的對(duì)策

保障房作為準(zhǔn)公共物品，存在市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù)。但公共選擇理論認(rèn)為，市場(chǎng)的缺陷或失靈并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府去處理的充分條件，市場(chǎng)解決不好的問題，政府未必解決得好[9]。因此，要提高中央政府保障房政策效能，不能僅指望為公共利益而奮斗的代理人（地方政府）的覺悟和努力，而要加強(qiáng)對(duì)地方政府引導(dǎo)和激勵(lì)，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)的約束力，以激發(fā)其建設(shè)保障房的動(dòng)力。

1.完善財(cái)稅體制以形成有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

完善現(xiàn)行的財(cái)稅體制，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，緩解地方政府財(cái)政“吃緊”和對(duì)“土地財(cái)政”依賴的現(xiàn)狀，以形成對(duì)地方政府保障房建設(shè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。相關(guān)激勵(lì)措施主要從兩方面著手：一方面，優(yōu)化分稅制、調(diào)整稅收機(jī)構(gòu)。將所有企業(yè)的消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等產(chǎn)業(yè)稅收全部或大部分劃為地方政府財(cái)政收入，同時(shí)將土地出讓收入全部劃歸中央財(cái)政的土地費(fèi)統(tǒng)一賬戶，再根據(jù)地方政府提供保障房數(shù)量和質(zhì)量對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這樣使地方政府從土地出讓收入利益鏈條中脫身，消除地方政府對(duì)商品房土地供給的偏好及推高地價(jià)的經(jīng)濟(jì)利益沖動(dòng)，增強(qiáng)地方政府對(duì)保障房建設(shè)的偏好。另一方面，在保障房建設(shè)中，明確中央與地方政府的責(zé)任，加大中央政府保障房的資金投入比例，建立中央政府向地方政府專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移計(jì)劃或適度的稅收返還，以激勵(lì)地方政府積極履行保障房建設(shè)之責(zé)。

2.完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制以形成有力的約束

有效的監(jiān)督與行政問責(zé)能對(duì)地方政府的保障房建設(shè)失職行為進(jìn)行約束，使地方政府產(chǎn)生一股建設(shè)保障房的外在動(dòng)力。

加強(qiáng)地方政府保障房監(jiān)管方面，首先，應(yīng)建立國(guó)家層面的保障房監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，明確各項(xiàng)監(jiān)管職能，并自上而下在各地設(shè)立辦事處，專人監(jiān)督與協(xié)調(diào)地方政府的建設(shè)進(jìn)度，保障房監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)應(yīng)采取定期或不定期抽查地方政府保障房建設(shè)進(jìn)度，如果在排查過程中地方政府進(jìn)度緩慢，保障房監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)可建議相關(guān)部門追究主要責(zé)任人責(zé)任；其次，設(shè)立地方政府保障房建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量等上報(bào)機(jī)制，并要求將地方將保障房建設(shè)計(jì)劃，完成進(jìn)度，質(zhì)量驗(yàn)收等信息對(duì)社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)公眾，媒體的監(jiān)督；最后，加強(qiáng)對(duì)保障房資金投入的審計(jì)監(jiān)督，確保保障房資金安全。

完善行政問責(zé)機(jī)制方面，首先應(yīng)盡快頒布專門的、完善的成文法，如《住房保障法》，以法律的形式明確地方政府在保障房資金投入、土地提供、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任，對(duì)于沒有完成保障房建設(shè)數(shù)量以及質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)給予何種程度和性質(zhì)的懲罰，使行政問責(zé)執(zhí)行中有法可依；其次對(duì)問責(zé)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)等都應(yīng)具體化，如對(duì)因檢查不嚴(yán)導(dǎo)致質(zhì)量問題的相關(guān)政府負(fù)責(zé)人降級(jí)、免職甚至追究法律責(zé)任，這樣可提高行政問責(zé)的執(zhí)行力和效率。

總之，有效的監(jiān)督和嚴(yán)厲的行政問責(zé)的約束力，能形成地方政府保障房建設(shè)的一股外在推動(dòng)力。

3.完善政績(jī)考核機(jī)制以形成合理引導(dǎo)

政績(jī)考核機(jī)制在某種程度上，可以說是地方政府行為的指揮棒。要想激發(fā)地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力，其有效對(duì)策之一就是完善地方政府政績(jī)考核機(jī)制。在地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系中追加環(huán)境保護(hù)、人民滿意程度、社會(huì)和諧、改善民生、保障房建設(shè)的數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)，并賦予相當(dāng)權(quán)重，降低GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等反映經(jīng)濟(jì)數(shù)量和增長(zhǎng)速度指標(biāo)的權(quán)重，以強(qiáng)化保障房建設(shè)、改善民生等多元目標(biāo)的地方發(fā)展觀，淡化地方政府唯GDP的政績(jī)觀，從而改變地方政府“重商品房，輕保障房”的偏好。同時(shí)將人民滿意度指標(biāo)納入政績(jī)考核體系中，有利于引導(dǎo)地方政府對(duì)下負(fù)責(zé)，加強(qiáng)保障房建設(shè)中社會(huì)監(jiān)督作用，從而激發(fā)有職位晉升追求的地方官員建設(shè)保障房的動(dòng)力。

4.引導(dǎo)民間資本參建保障房以緩解地方財(cái)政壓力

現(xiàn)階段保障房建設(shè)任務(wù)艱巨，地方政府保障房建設(shè)資金緊缺，單靠政府難以完成任務(wù)，客觀上需要引入民間資本參建保障房。然而，參建保障房的利潤(rùn)無法與商品房相比，尤其是廉租房和公租房，投資回收期長(zhǎng)，凈利潤(rùn)在3%以下，而市場(chǎng)化住宅開發(fā)凈利潤(rùn)一般都在15%以上，因此，民間資本參建保障房積極性不高。在此情況下，政府應(yīng)采取多種措施，給予民間資本間接盈利模式，以有效激勵(lì)其參建保障房。例如：

第一，可以給予參建企業(yè)土地優(yōu)惠政策，劃撥保障房建設(shè)用地，或?qū)ΡＵ戏拷ㄔO(shè)用地實(shí)行土地年租制，即參建企業(yè)不再需要一次性支付70年土地出讓金，而是按年支付一定的土地租金，降低企業(yè)一次性巨額支付的壓力和融資成本；允許企業(yè)利用自有的工業(yè)用地進(jìn)行保障房建設(shè)，由于工業(yè)用地與普通商品住房用地的價(jià)格差距大，可使參建企業(yè)節(jié)省巨額土地成本。

第二，可給予參建企業(yè)融資優(yōu)惠政策，允許參建企業(yè)自有資金比例低，且向其提供低息或無息貸款，提高其財(cái)務(wù)杠桿和降低其融資成本。

第三，可給予參建企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)參建企業(yè)的城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅等均給予減免。

第四，可以加快參建企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的審批過程，使參建企業(yè)的保障房項(xiàng)目以及配建的商品房項(xiàng)目投資進(jìn)度加快，加速資金周轉(zhuǎn)。

第五，對(duì)參建企業(yè)給予公開表?yè)P(yáng)和宣傳，提升參建企業(yè)的美譽(yù)度，有利于參建企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

上述五項(xiàng)措施，能給參建企業(yè)一定間接利潤(rùn)，同時(shí)對(duì)這些優(yōu)惠政策予以明確，以降低參建企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，如此激勵(lì)社會(huì)企業(yè)參建保障房，可緩解地方政府保障房建設(shè)的財(cái)政支出壓力。地方政府財(cái)政壓力小了，其保障房建設(shè)的動(dòng)力必然增加。

六、結(jié)論

近年來，房?jī)r(jià)過高且上漲過快，使得越來越多的家庭難以通過市場(chǎng)機(jī)制解決住房問題。而住房是人類必不可少的生活必需品，維護(hù)中低收入家庭基本居住權(quán)利，建設(shè)社會(huì)所需的保障房是政府的責(zé)任?，F(xiàn)階段政府高度重視保障房建設(shè)，計(jì)劃在“十二五”期間新建3600萬套保障房，力爭(zhēng)使保障房的覆蓋面達(dá)到20%，這是1998年停止福利分房以來政府提出的最大規(guī)模住房保障計(jì)劃，如此巨大的保障房建設(shè)任務(wù)是否能保質(zhì)保量的完成，解決好地方政府保障房建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問題至關(guān)重要。因此，文章梳理了近年來經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等保障房建設(shè)數(shù)量，保障房建設(shè)土地供給量以及保障房建設(shè)資金投入量等數(shù)據(jù)，對(duì)地方政府保障房建設(shè)數(shù)量不足，土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行不力，資金投入量不到位，部分保障房質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等動(dòng)力不足的表現(xiàn)進(jìn)行分析，進(jìn)而從公共選擇理論的視角，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，剖析了地方政府行為邏輯及保障房建設(shè)動(dòng)力不足的原因：地方政府的自身利益取向、監(jiān)督與問責(zé)的約束力不夠、政績(jī)考核機(jī)制的不合理引導(dǎo)、地方政府財(cái)政支出壓力過大等，在此基礎(chǔ)上提出了完善財(cái)稅體制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、政績(jī)考核機(jī)制以及引入民間資本參建保障房等激發(fā)地方政府保障房建設(shè)內(nèi)在動(dòng)力和加強(qiáng)外在推力與引力的對(duì)策，以促進(jìn)我國(guó)住房保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：LT）

Researching on the Dynamical Mechanism of Local Government Constructing Indemnificatory Housing at the Present Stage

ZHOU Xiao-han1，2
（1.Shanghai Sanda University，Shanghai 201209，China；2.East China Normal University Business School，Shanghai 200241，China）

The government faces a huge task of constructing indemnificatory housing at the present stage，and the key of fulfilling the task well is to solve the problems of the dynamical mechanism of local government constructing indemnificatory housing.So the article hackled the data of the supply of economical housing，low-rental housing，public-rental housing，the supply of security housing lands and the input amount of security housing construction funds and investigated the performance of the local government who did not supply security housings enough，did not carry out the plan of security housing lands'supply well，and did not input enough construction funds，These indicated that local government had not perform the plans of constructing indemnificatory housing very well，and then the paper analyzed the logic behavior of local government and the reasons why local government lacked motivations to construct indemnificatory housing on the basis of the rational man hypothesis from the perspective of public choice theory.Finally，the paper put forward the countermeasures of motivating local government to construct indemnificatory housing.The countermeasures include that improving the fiscal and taxation system，improving the supervisory mechanism，improving the government performance examination mechanism，attracting the private capital to construct indemnificatory housing and so on，which in order to promote the sustainable development of housing security system.

Indemnificatory housing；Local government；Dynamical mechanism；Public choice

F293.3

A

1004-292X（2014）10-0082-05

2014-06-10

上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（2013BJB010）。

周小寒（1982-），女，湖北黃岡人，博士研究生，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)。