論利益相關(guān)者視角下的資源稅改革

趙瑾璐 孫澤宇 梁 怡

(北京理工大學(xué) 人文學(xué)院經(jīng)濟(jì)系，北京 100081)

一、資源稅改革的現(xiàn)實(shí)性梳理

資源稅是政府對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)、使用和補(bǔ)償中征收的稅種總稱，其實(shí)質(zhì)是為了保護(hù)和促進(jìn)自然資源的合理開(kāi)發(fā)、使用和消費(fèi)，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入而征收的一種稅。目前我國(guó)資源稅征稅對(duì)象為礦產(chǎn)品和鹽，具體包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽，但征收范圍過(guò)于狹窄，且標(biāo)準(zhǔn)較低，還遠(yuǎn)不能達(dá)到調(diào)節(jié)資源消費(fèi)、保護(hù)環(huán)境的目的。如1994-2010年我國(guó)的資源稅稅率：原油為8-30元/噸、煤炭 0.3-5 元/噸、天然氣 2-15元/干立方米、黑色金屬礦原礦2-30元/噸、有色金屬礦原礦0.4-30元/噸、其他非金屬礦原礦 0.5-20元/噸、固體鹽10-60元/噸、液體鹽2-10元/噸等。

2011年11月1日起我國(guó)施行新修改后的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，此次資源稅改革的重點(diǎn)是增加從價(jià)定率的資源稅計(jì)征辦法。目前主要是對(duì)原油、天然氣實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征改革，[注]原油和天然氣資源稅同時(shí)由“從量定額”改為“從價(jià)定率”計(jì)征。稅率為銷售額的5%-10%。煤炭資源稅仍然實(shí)行從量計(jì)征，除了焦煤資源稅上調(diào)至每噸8-20元之外，其他煤種資源稅依舊執(zhí)行0.3-5元/噸的稅率。2013年5月24日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào))，提出“將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，清理煤炭開(kāi)采和銷售中的相關(guān)收費(fèi)基金”。這說(shuō)明，煤炭資源稅的從價(jià)改革已經(jīng)進(jìn)入成熟的實(shí)施期。[注]財(cái)政部財(cái)科所完成的一份研究報(bào)告稱，煤炭資源稅的從價(jià)計(jì)征改革將于2014年上半年內(nèi)實(shí)施，到2015年末，資源稅的從價(jià)計(jì)征改革將擴(kuò)展至其他礦產(chǎn)資源。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。[注]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年版，第52-54頁(yè)?？梢?jiàn)，完善資源性產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，調(diào)節(jié)資源大省財(cái)政收入、完善資源補(bǔ)償機(jī)制，從而更好地保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為資源稅改革的主要目標(biāo)。

資源稅作為稅收的一種，其政策變動(dòng)將伴隨著資本的流動(dòng)和利益格局的改變而影響企業(yè)的行為決策。一般而言，稅收效應(yīng)的發(fā)揮要經(jīng)歷四個(gè)階段：第一階段即政府的稅收變化；第二階段是稅負(fù)變化引起利益相關(guān)者的行為調(diào)整；第三階段主要是微觀經(jīng)濟(jì)主體的制度調(diào)整；第四階段是政府優(yōu)化制度安排。如圖1所示。

圖1 稅收效應(yīng)運(yùn)行機(jī)理示意圖

從未來(lái)我國(guó)資源稅改革方向看，資源稅征收工作將圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、研究制訂促進(jìn)新能源發(fā)展稅收政策，加大對(duì)淘汰落后產(chǎn)能的稅收支持力度等開(kāi)展。資源稅作為結(jié)構(gòu)性增稅舉措與結(jié)構(gòu)性減稅政策搭配出臺(tái), 可以對(duì)沖財(cái)政減收壓力, 強(qiáng)化稅收調(diào)控效果。

二、資源稅改革的利益相關(guān)者多重性分析

“利益相關(guān)者”概念在1963年由斯坦福研究院 (Stanford Research Institute)的學(xué)者首次提出。他們認(rèn)為，企業(yè)存在的目的并非僅為股東服務(wù)，在企業(yè)的周?chē)€存在許多關(guān)系。蔡鑫磊(2010)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)利益相關(guān)者主要為政府(中央和地方)、企業(yè)(上游企業(yè)和下游企業(yè))和居民(消費(fèi)者)；張新華(2011)等人認(rèn)為，礦產(chǎn)資源的核心利益相關(guān)者，包括中央政府、地方政府、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)、資源地居民。[注]張新華、谷樹(shù)忠等：《新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)效應(yīng)及其對(duì)利益相關(guān)者的影響》，《資源科學(xué)》2011年第3期。本文認(rèn)為，利益相關(guān)者是在一個(gè)組織或者一項(xiàng)政策中，能夠?qū)δ繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響并且自身利益與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否密切相關(guān)的個(gè)人或群體。資源稅改革是一個(gè)復(fù)雜的資源和利益重新分配與平衡的過(guò)程，涉及到利益相關(guān)者之間通過(guò)協(xié)調(diào)、利益讓渡和責(zé)任分擔(dān)而進(jìn)行的有利于稅制重構(gòu)的過(guò)程。本文主要從三個(gè)層面對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行細(xì)分：一是著重從政府層面研究資源稅改革如何促進(jìn)建立地方財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)保障和改善民生的能力；二是從企業(yè)層面研究資源稅改革如何促進(jìn)節(jié)能減排，提高資源利用率；三是從居民層面研究如何獲得環(huán)境、生態(tài)以及相關(guān)的公平性補(bǔ)償?shù)取?/p>

(一)政府角色的雙重性

中央政府扮演著公共資源所有者、礦業(yè)管理者和礦業(yè)投資者等三種角色，通過(guò)相關(guān)稅費(fèi)的征收獲得部分礦產(chǎn)資源收益，并運(yùn)用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)和制定市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)保障資源供應(yīng)、資源安全等目標(biāo)。

地方政府一方面代表國(guó)家對(duì)資源和礦業(yè)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行管理，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)和利用；另一方面，作為資源所在地的代言人，地方政府有義務(wù)與處于上層的國(guó)家行政權(quán)力進(jìn)行協(xié)商和交易，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高地方政府投資、轉(zhuǎn)移支付的能力，用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及改善民生項(xiàng)目的開(kāi)展，使當(dāng)?shù)鼐用穹窒淼讲糠仲Y源收益。[注]山東省人民政府《關(guān)于印發(fā)山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》要求：各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要利用稅收、財(cái)政等手段大力加強(qiáng)資源類地方稅收的征管，加大對(duì)節(jié)能、節(jié)礦、資源綜合利用、新能源和清潔能源的支持力度。

我們以山東省為例說(shuō)明。近20年，山東省地方財(cái)政發(fā)展在絕對(duì)數(shù)量上呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)總量從1994年的3844億元，上升到2012年的50013.2億元，18年里增長(zhǎng)超過(guò)了10倍。然而，山東省大部分礦業(yè)城市在其繁榮期后，即將進(jìn)入衰退期，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。不僅如此，山東省主要礦業(yè)城市均是煤炭資源富集的城市，因此對(duì)于山東省礦業(yè)城市來(lái)說(shuō)急需通過(guò)政策措施促使企業(yè)提高資源利用率，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、資本優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

不過(guò)，現(xiàn)行的財(cái)政管理體制對(duì)山東省地方財(cái)政的影響卻存在不利的一面。以資源型城市東營(yíng)市為例，東營(yíng)市雖然擁有豐富的石油資源，但東營(yíng)市財(cái)政收入中歸地方的資源稅收入在全省17個(gè)地市中卻是排名倒數(shù)。由于東營(yíng)市境內(nèi)的勝利油田隸屬于中國(guó)石化總公司，屬于中央企業(yè)，按照現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，它繳納的一些稅如增值稅的75% 、企業(yè)所得稅、資源稅等都是上繳中央財(cái)政的，真正歸地方的較少。因此，形成了“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大市，地方財(cái)政小市”的尷尬局面。[注]東營(yíng)市的人均GDP，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入一直位列山東全省前列。

表1 山東省主要礦業(yè)城市(地級(jí)市)

(二)資源型企業(yè)的特殊性

總體上看，山東省資源型企業(yè)仍然處于以粗放型資源采掘和初級(jí)加工為主體的重化工產(chǎn)業(yè)階段，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排的任務(wù)還相當(dāng)繁重。以煤炭型城市濟(jì)寧為例，該市第二產(chǎn)業(yè)在其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比達(dá)51%，金融、旅游等第三產(chǎn)業(yè)只占到36%。而且，近5年其煤炭產(chǎn)業(yè)提供的地方財(cái)政收入凈增加額達(dá)18. 66億元，占全市地方財(cái)政收入凈增加額的48.19%。[注]依據(jù)《2013年濟(jì)寧市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得出。又如資源型城市棗莊，該市以煤炭、水泥、化工、電力等四大產(chǎn)業(yè)為主體的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值合計(jì)占全市總產(chǎn)值的56.6%。再如，淄博市資源型產(chǎn)業(yè)盡管已進(jìn)入衰退期，但其產(chǎn)值比重只是由10年前的55%略減到現(xiàn)在的45%?？梢钥闯觯揽孔匀环A賦的特殊性，資源型企業(yè)還是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。

另外，從資源型企業(yè)角度看，山東省是中央企業(yè)較多的省份之一，中央企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值在總產(chǎn)值中占較大比重。[注]山東省擁有一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的大型、特大型礦山企業(yè)和相關(guān)原材料工業(yè)企業(yè)，如勝利油田、齊魯石化、兗礦集團(tuán)、山東鋁業(yè)公司、濟(jì)鋼、萊鋼、?；瘓F(tuán)、山東黃金集團(tuán)等。中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅收絕大部分都要上交中央, 對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率很低，但資源型企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境、資源開(kāi)發(fā)等產(chǎn)生的影響卻要長(zhǎng)遠(yuǎn)的留在地方。因此，適時(shí)推出資源稅改革應(yīng)兼顧國(guó)家、地方、企業(yè)等相關(guān)利益，在保護(hù)自然資源、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，增強(qiáng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。[注]易冰娜、韓慶蘭：《論企業(yè)社會(huì)責(zé)任與公司治理的融合與發(fā)展》，《理論探討》2012年第4期。而資源型企業(yè)則應(yīng)通過(guò)對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、稅費(fèi)政策的落實(shí)，來(lái)提高企業(yè)對(duì)生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約的貢獻(xiàn)度。

從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，山東省資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨以下挑戰(zhàn)：第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，增長(zhǎng)方式較為粗放，耗能較低的服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，高耗能產(chǎn)業(yè)比重偏大；第二，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)單一制約能源資源的有效利用。目前，山東省能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭占77%，非化石能源僅占3%。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：山東省人民政府辦公廳文件，魯政辦發(fā)〔2011〕55號(hào)。

表2 山東省能源消費(fèi)量及構(gòu)成(2011)[注]《2011年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第110-115頁(yè)。

(三)消費(fèi)者的選擇性

消費(fèi)者要消耗油、氣、電等能源類生活必需品，而資源稅稅率的上升會(huì)直接影響消費(fèi)端的消費(fèi)量和消費(fèi)水平，同時(shí)消費(fèi)偏好和消費(fèi)選擇的變化最終將引導(dǎo)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、資源投入結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一方面消費(fèi)拉動(dòng)會(huì)促使政府財(cái)政收入增加，而財(cái)政收入增加又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)可以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和增加更多的消費(fèi)；另一方面，過(guò)度消費(fèi)要承擔(dān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的資源詛咒、資源耗竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負(fù)面效應(yīng)。因此，資源稅改革應(yīng)充分考慮消費(fèi)者的利益和消費(fèi)選擇對(duì)資源利用、生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。通過(guò)資源稅來(lái)調(diào)節(jié)資源利用和生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，建立切實(shí)有效的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，使資源、生態(tài)受益者和提供者在成本與收益上趨于合理，形成生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。

根據(jù)以上分析，本文建立符合資源稅改革的利益相關(guān)者分析框架以及資源稅改革發(fā)揮效應(yīng)的分析點(diǎn)。

表3 利益相關(guān)者分析矩陣

三、利益相關(guān)者視角下資源稅改革的路徑選擇

(一)加快體制轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新

資源稅作為政府調(diào)節(jié)和補(bǔ)償?shù)闹匾侄危琴Y源利用的一種利益再分配制度。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，一個(gè)有效的制度安排一定要與制度環(huán)境相匹配，通過(guò)推動(dòng)思維方式的變革、價(jià)值觀念的更新，最終引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。資源產(chǎn)地居民作為弱勢(shì)群體，有權(quán)通過(guò)參與資源開(kāi)發(fā)而分享礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)租金從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦目芍涫杖?。事?shí)上，資源的開(kāi)發(fā)不能增加當(dāng)?shù)氐南M(fèi)，而且還會(huì)加劇貧富分化，不利于礦區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧。因此，在資本有機(jī)構(gòu)成越來(lái)越小的情況下，要使資源地居民及其后代獲得可持續(xù)收入，就需要進(jìn)行相應(yīng)的體制轉(zhuǎn)軌和制度創(chuàng)新。一方面要改革山東省資源型區(qū)域中單一的所有制形式，學(xué)習(xí)法國(guó)洛林模式，組建混合所有制、股份制或私營(yíng)企業(yè)，增加就業(yè)，提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?，或者仿效美?guó)阿拉斯加石油基金的做法，將礦業(yè)財(cái)富通過(guò)股票、投資基金乃至現(xiàn)金的方式派送給礦區(qū)居民。另一方面，為避免“礦竭人去”的局面，要積極實(shí)施以人為本的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)資源型區(qū)域給予必要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型支持，引導(dǎo)就業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)吸納轉(zhuǎn)型再就業(yè)者的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。

(二)建立利益相關(guān)者資源補(bǔ)償機(jī)制，完善資源發(fā)展體系

第一，資源型企業(yè)應(yīng)對(duì)政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償。一方面要求設(shè)立省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，健全綜合性的資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估及核算制度，著重考察經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(如萬(wàn)元GDP能耗、萬(wàn)元GDP水耗和萬(wàn)元GDP排污強(qiáng)度)和生態(tài)指標(biāo)(如土地復(fù)墾率)對(duì)社會(huì)滿意度的影響，構(gòu)造適合山東省情的環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系；另一方面，可以參照國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，為礦山企業(yè)普遍建立“資源耗竭補(bǔ)貼”制度。[注]按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例提取補(bǔ)貼，計(jì)入礦產(chǎn)品成本，形成企業(yè)的專項(xiàng)基金，主要用于尋找接替資源。參照美國(guó)等國(guó)家對(duì)各類礦產(chǎn)資源征收權(quán)利金，按照資源的重要和稀缺程度，對(duì)不同的礦種確定不同的權(quán)利金費(fèi)率，征收的權(quán)利金主要用于礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)，提高和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資源保障能力。

第二，資源型企業(yè)應(yīng)對(duì)居民實(shí)行外部性補(bǔ)償。長(zhǎng)期以來(lái)，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和利用在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，把開(kāi)發(fā)所造成的生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。因此，要求資源開(kāi)采企業(yè)應(yīng)積極履行社會(huì)責(zé)任，承擔(dān)為恢復(fù)生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值所采取的補(bǔ)償、治理和校正行為。相關(guān)部門(mén)應(yīng)在確定山東省轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境水平的基礎(chǔ)上，綜合考慮資源型企業(yè)的發(fā)展和補(bǔ)償能力，制定科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)償費(fèi)征收方案，最大程度地減少資源型企業(yè)發(fā)展對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的負(fù)外部性效應(yīng)。

第三，政府應(yīng)對(duì)資源地實(shí)行公平和發(fā)展價(jià)值補(bǔ)償。從山東省的油氣產(chǎn)業(yè)分工格局來(lái)看，開(kāi)采主要集中在濟(jì)寧、東營(yíng)、菏澤等地，但是，資源價(jià)值對(duì)這些地區(qū)的貢獻(xiàn)卻沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)出來(lái)，[注]山東煤炭資源大部分分布在魯西地區(qū)，總儲(chǔ)量679.49億噸，占全省總儲(chǔ)量的97.5%。目前全省各礦區(qū)煤炭資源主要分布在棗滕煤礦區(qū)、充州煤礦區(qū)、濟(jì)寧煤礦區(qū)、巨野煤礦區(qū)等四大礦區(qū)，各礦區(qū)儲(chǔ)量都在30億噸以上。但是，山東中東部及東南部的煤礦區(qū)，例如萊蕪礦區(qū)、淄博礦區(qū)、棗莊礦區(qū)等現(xiàn)已枯竭，進(jìn)入衰老報(bào)廢期。山東省煤炭資源分布結(jié)構(gòu)不均衡，造成部分地區(qū)能源需求緊張。“富饒的貧困”現(xiàn)象非常突出。因此，山東省政府應(yīng)建立相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)反哺制度，打破固有產(chǎn)業(yè)鏈的制約，使資源地政府和居民切實(shí)能從資源開(kāi)發(fā)利用中獲得好處，提高其保障民生和社會(huì)發(fā)展能力，增強(qiáng)資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

第四，政府間實(shí)行價(jià)值轉(zhuǎn)移損失補(bǔ)償。就山東省而言，魯西和魯南地區(qū)是主要的資源初級(jí)開(kāi)采區(qū)域，山東沿海地區(qū)為資源深加工和消費(fèi)地區(qū)，這種由產(chǎn)業(yè)格局而形成的資源利益格局，導(dǎo)致魯西和魯南地區(qū)承擔(dān)著資源初級(jí)開(kāi)采的負(fù)外部性，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，地區(qū)生活水平改善受限，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢，與東部沿海地區(qū)的差距越來(lái)越大。因此，沿海地區(qū)應(yīng)當(dāng)與資源開(kāi)發(fā)地政府建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間的“對(duì)口幫扶”制度。一方面由經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的下游地區(qū)“反哺”上游地區(qū)，建立橫向反哺的補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)輸入地政府向輸出地政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；另一方面，由資源富集區(qū)政府根據(jù)輸出情況，在輸出的資源和能源價(jià)格上附加一定比例的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，[注]鄂爾多斯市對(duì)“外運(yùn)煤”征收一定比例的煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)，用以補(bǔ)償當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境破壞、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開(kāi)支。用于資源地的污染治理和生態(tài)恢復(fù)。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間的“對(duì)口幫扶”制度，解決資源所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)富分配不公和環(huán)境不斷惡化的矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)借鑒“和諧礦區(qū)”模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系到人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”，“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！眻?bào)告明確闡述了生態(tài)文明建設(shè)政策的趨勢(shì)：我們要發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，降低能耗和物耗，保護(hù)、修復(fù)、尊重生態(tài)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然相協(xié)調(diào)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

山東省作為資源大省應(yīng)當(dāng)借鑒“和諧礦區(qū)”的成功模式，運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的發(fā)展理念、管理手段和技術(shù)裝備，加速礦產(chǎn)資源整合，促進(jìn)礦業(yè)型企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第一，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。借鑒“和諧礦區(qū)”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立資源勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償制度、利益分享機(jī)制，督促地勘單位和礦山企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，礦區(qū)群眾通過(guò)要素入股、勞動(dòng)就業(yè)和利益分配，享受到礦產(chǎn)勘查與開(kāi)發(fā)帶來(lái)的實(shí)惠和成果。

第二，山東省擁有豐富的海上風(fēng)力資源以及得天獨(dú)厚的核電海水冷卻條件，應(yīng)當(dāng)加大海洋資源挖掘利用，充分發(fā)揮海洋產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)、技術(shù)溢出效應(yīng)、就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)海陸統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，努力構(gòu)筑安全穩(wěn)定的能源供應(yīng)體系，大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，增加清潔能源產(chǎn)業(yè)對(duì)傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)的替代性。

第三，探索建立省內(nèi)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型補(bǔ)貼政策。一方面政府應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平的差異性，以收入水平為調(diào)節(jié)目標(biāo)，采取收入再分配的方式增加對(duì)低收入居民尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)低收入居民的收入轉(zhuǎn)移；另一方面，以價(jià)格為杠桿引導(dǎo)居民盡量少用或者節(jié)約消費(fèi)內(nèi)含能源較高的商品和服務(wù)，提高居民環(huán)境保護(hù)和資源有效利用的意識(shí)，建設(shè)“生態(tài)山東”，走可持續(xù)發(fā)展之路。