聯(lián)合國在國際爭(zhēng)端解決中的作用:以聯(lián)合國組織的憲法結(jié)構(gòu)為視角

史國普

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

一、引言

自1945年建立以來，聯(lián)合國就成為最具權(quán)威性和影響力的國際組織。建立之初，她代表著建立更合理秩序之下美好世界的承諾，或者至少是消除戰(zhàn)爭(zhēng)——國際生活的主要禍患——的一種可靠方式。然而審查聯(lián)合國的近70年歷史記錄，人們對(duì)她的國際實(shí)踐產(chǎn)生了相當(dāng)不同，甚至相反的觀點(diǎn):聯(lián)合國要么被認(rèn)為是解決國際沖突和爭(zhēng)端的最合法而無可替代的權(quán)威，甚至是國際上唯一可以信任的組織力量；要么被看作閃爍理想主義光環(huán)的漂亮擺設(shè)，中看不中用，對(duì)解決危機(jī)，制止戰(zhàn)爭(zhēng)無能為力；更糟糕的是，她被視作主權(quán)國家可以玩弄于股掌，或利用，或視而不見，或拋棄的玩偶。

國家創(chuàng)造國際組織解決他們之間的爭(zhēng)端，無論這些努力成功還是失敗，都代表著人類為了要避免自我毀滅的命運(yùn)，企圖找到解決相互間沖突的理性方案。聯(lián)合國的創(chuàng)建基因規(guī)定著組織的內(nèi)在性質(zhì)，聯(lián)合國的發(fā)展歷程不斷塑造著組織的功能和作用。本文將通過分析聯(lián)合國的本質(zhì)和憲法結(jié)構(gòu)，區(qū)分聯(lián)合國在不同層次上的作用，深入探討聯(lián)合國作為國際爭(zhēng)端解決工具的政治邏輯和法律邏輯。

二、聯(lián)合國的性質(zhì)和法律資格

聯(lián)合國(United Nations)是一個(gè)什么性質(zhì)的組織？如果從其名稱入手進(jìn)行分析，“聯(lián)合國”這個(gè)名稱本身是否真實(shí)與準(zhǔn)確，其實(shí)是可以爭(zhēng)議的?！堵?lián)合國憲章》序言寫著這樣的話:

“我聯(lián)合國人民，同茲決心欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍，……因此，我各本國政府，……議定本聯(lián)合國憲章，并設(shè)立國際組織，定名聯(lián)合國。”①參見 聯(lián) 合 國 網(wǎng) 站:http／／www.un.org／zh／documents／charter／preamble.shtml.

這里有三個(gè)問題可以問:

第一，這個(gè)組織是“聯(lián)合”的嗎？聯(lián)合國的出處原本是第二次世界大戰(zhàn)環(huán)境中，國際反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線聯(lián)合對(duì)敵。但是，聯(lián)合國成立至今不到70年，東西方國家陣營(yíng)的敵對(duì)狀態(tài)——冷戰(zhàn)，就占據(jù)40多年，一直到1991年蘇聯(lián)解體；意識(shí)形態(tài)之外，由于各種原因，如領(lǐng)土，種族，宗教，自然資源的沖突等，許多會(huì)員國之間矛盾尖銳，相互仇視，沖突血腥殘酷，以損耗大量生命為代價(jià)，且問題長(zhǎng)期得不到解決。面對(duì)歷史真實(shí)，人們有理由懷疑:這究竟是“聯(lián)合國”組織，還是“分裂國”組織？[1]

第二，這個(gè)組織是一個(gè)“國”嗎？聯(lián)合國稱號(hào)中的“國”字，明顯是誤導(dǎo)。因?yàn)闊o論從歷史上還是法律意義上，聯(lián)合國都不是由組織憲章中所提到的“我聯(lián)合國人民”建立，而是由成員國政府建立的。大會(huì)——聯(lián)合國的全體機(jī)構(gòu)，是由成員國政府代表組成的，它不是由人民選舉產(chǎn)生的議員組成的議會(huì)或者代表大會(huì)，不能直接為成員國立法；而安理會(huì)——是少數(shù)成員國組成的有限職能機(jī)構(gòu)，由聯(lián)合國193個(gè)成員國中的15個(gè)成員組成，職能限于國際和平與安全。簡(jiǎn)言之，聯(lián)合國權(quán)力并非來自世界人民，大會(huì)不是“世界議會(huì)”，安理會(huì)并非 “世界政府”。

第三，這個(gè)組織真的是一個(gè)“組織”嗎？聯(lián)合國似乎自然會(huì)被認(rèn)為是個(gè)“組織”，但組織的真正含義又是什么呢？根據(jù)布萊克法律字典，“組織”這個(gè)用語被解釋為“法律上，商業(yè)上或任何其他實(shí)體……擁有聯(lián)合或共同的利益”。理論上，《聯(lián)合國憲章》或許可以被看作是一套協(xié)定的規(guī)則。然而，會(huì)員國對(duì)憲章條款經(jīng)常產(chǎn)生不同的解釋，甚至對(duì)一些所謂“不可損益”的基礎(chǔ)性原則，如“禁止使用武力或以武力相威脅”“保護(hù)人權(quán)”等原則的確切內(nèi)涵都存在著嚴(yán)重的分歧。國際實(shí)踐表明，聯(lián)合國被認(rèn)為是一個(gè)舞臺(tái)，由其成員國利用來進(jìn)行相互斗爭(zhēng)，以追求各自的國家利益，遠(yuǎn)不是一個(gè)去追求成員國作為一個(gè)整體的“聯(lián)合或共同的利益”的組織。[1]

分析了聯(lián)合國的政治性質(zhì)，再來看聯(lián)合國的法律人格，這個(gè)問題的爭(zhēng)議不大?！堵?lián)合國憲章》第104條明確規(guī)定了聯(lián)合國組織在“每一個(gè)成員國領(lǐng)土之上”的法律資格。與主權(quán)國家相比，國際組織傳統(tǒng)上被認(rèn)為是“次生主體”——組織的人格要?dú)w因于它的成員國的意志。但是，在法律意義上，一旦這種人格獲得國際法和國家法的承認(rèn)，就使組織獲得獨(dú)立的法律人格——區(qū)別于其成員國的意志，從而使其能夠履行職能，獨(dú)立運(yùn)作。1949年國際法院在賠償案①參見 Advisory opinion on UN Compensation case I.C.J Report[1949]179.中表達(dá)了這種意見，確認(rèn)了聯(lián)合國在國際法之下的獨(dú)立法人地位。聯(lián)合國以自己的名義擁有法律權(quán)利和義務(wù)，反映并且致力于實(shí)現(xiàn)組織自身的公共意志。雖然國際法院本身就是聯(lián)合國的機(jī)構(gòu)，好像是自說自話，而且它的咨詢意見根據(jù)《聯(lián)合國憲章》規(guī)定并沒有法律約束力，但是，由于國際法院對(duì)法律問題解釋的權(quán)威性，使得它的意見獲得國際社會(huì)的普遍承認(rèn)，而事實(shí)上，聯(lián)合國的會(huì)員國就包括了所謂“國際社會(huì)”的幾乎所有國家。

三、聯(lián)合國國際爭(zhēng)端解決機(jī)制——遵照《聯(lián)合國憲章》，在組織的集體框架之下解決爭(zhēng)端

弗朗索瓦·比尼翁在《國際人道法》的引言中寫道:人類自有史以來，戰(zhàn)爭(zhēng)就不曾休止?！欢?，同樣清楚的是，人類文明自有史以來就在為確立規(guī)則以限制殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)而進(jìn)行不懈的努力。[2]的確，翻開世界歷史，人類的文明史同時(shí)又是戰(zhàn)爭(zhēng)史。戰(zhàn)爭(zhēng)是糟糕政治的延續(xù)，是被推向極致的暴力。但暴力與文明的關(guān)系竟是如此糾結(jié)，遠(yuǎn)非想象中的那么清晰可辨:暴力破壞文明又促進(jìn)文明，文明限制暴力又容忍暴力。國際社會(huì)成員之間在相互交往中發(fā)生爭(zhēng)議，原本是正常和難以避免的，而要防止?fàn)幎思せ蜕?jí)，不至于危及世界和平，是人類最直觀感性的需要，一直都在促使人類進(jìn)行深刻的理性思考?！拔拿魅恕本烤鼓芊襁x擇“非暴力”解決爭(zhēng)端，避免人類自相殘殺？憑著人類的智慧，究竟該做出一個(gè)怎樣的回答呢？！

國際公法產(chǎn)生四百年以來，國際社會(huì)的成員創(chuàng)造并嘗試了各種各樣建立與維持和平的工具。其中最突出的是一戰(zhàn)后建立的人類歷史上第一個(gè)普遍性的政府間國際組織——國際聯(lián)盟，和二戰(zhàn)后建立的當(dāng)今世界最大最具影響力的政府間組織——聯(lián)合國。這兩個(gè)組織都是戰(zhàn)爭(zhēng)的產(chǎn)物，卻又都是和平的工具，致力于通過和平解決爭(zhēng)端鞏固外交，用“集體安全”取代“勢(shì)力均衡”，以及推進(jìn)裁軍和武器控制?？上У氖牵瑲v史慘淡而真實(shí)。國聯(lián)，兩次世界大戰(zhàn)之間的短暫間歇，在國際關(guān)系中的作用竟是輕如鴻毛。“國際法的圣書便一頁一頁地被撕掉了”②這里借用馬克思評(píng)價(jià)1815年歐洲維也納條約的話?！恶R克思恩格斯選集》第12卷，第707頁。，人類建立解決爭(zhēng)端的國際法律框架，依靠集體力量阻止戰(zhàn)爭(zhēng)的第一次煞費(fèi)苦心的組織設(shè)計(jì)以失敗告終。

那么，聯(lián)合國能否彌補(bǔ)缺陷而有所進(jìn)步，避免國聯(lián)失敗的命運(yùn)呢？羅斯?？偨y(tǒng)在提出創(chuàng)建聯(lián)合國的構(gòu)想時(shí)，是把她作為一個(gè)全新世界秩序的開始，“她意味著——并且理應(yīng)意味著，單邊行動(dòng)、排他性同盟、勢(shì)力范圍，勢(shì)力均衡，以及其他所有那些已經(jīng)被嘗試了幾百年，而總是失敗的權(quán)宜手段的終結(jié)。”③Quoted in Britain Urquhart，"The role of the UN in maintaining and improving international security"(Alistair Buchan Memorial Lecture)，survival，28(Sept－Oct.1986):388.《聯(lián)合國憲章》把各種可以使用的方法全都有機(jī)地融合進(jìn)聯(lián)合國組織框架之內(nèi)，提供了綜合性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。例如，安理會(huì)建立以“權(quán)力”為基礎(chǔ)的，包括最嚴(yán)厲的軍事手段在內(nèi)的有廣泛選擇的爭(zhēng)端解決程序，大會(huì)和秘書長(zhǎng)運(yùn)用主要以“利益”為基礎(chǔ)的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及聯(lián)合國國際法院建立的以國際法之下的“權(quán)利”為基礎(chǔ)的司法解決程序①這種劃分的深入討論詳見 Connie Peck，the United Nations as a Disputes Settlement System，Kluwer Law International，the Hague，1996.。下文就將探討聯(lián)合國各個(gè)主要機(jī)構(gòu)在國際爭(zhēng)端解決中所發(fā)揮的作用。

四、聯(lián)合國主要機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)端解決中的作用

鑒于國際爭(zhēng)端的復(fù)雜性和政治敏感性，并不是所有國際爭(zhēng)端最終都能得到解決，同時(shí)，主權(quán)國家解決相互間爭(zhēng)端的方法有很多，通過國際組織也只是其中的一種。國際組織解決國際爭(zhēng)端的依據(jù)是國際法和公認(rèn)的國際關(guān)系準(zhǔn)則，聯(lián)合國成員國依照《聯(lián)合國憲章》辦事，就是國際社會(huì)最大的政治；聯(lián)合國依照《聯(lián)合國憲章》辦事，就是在實(shí)踐國際法治。聯(lián)合國，作為當(dāng)今國際社會(huì)最具影響力的國家間組織，其爭(zhēng)端解決機(jī)制具有獨(dú)一無二，無可替代的特點(diǎn)。

(一)在聯(lián)合國爭(zhēng)端解決機(jī)制中，有安理會(huì)，大會(huì)，秘書處和法院的作用

1.安全理事會(huì)——國際爭(zhēng)端的和平解決與強(qiáng)制解決

(1)法律資格

依照《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，安理會(huì)對(duì)維持和平與安全負(fù)有主要責(zé)任，履行此項(xiàng)職責(zé)時(shí)系代表成員國行動(dòng)，成員國同意接受并履行安理會(huì)的決議。對(duì)于安理會(huì)行動(dòng)資格的限制主要有四個(gè):一是管轄的爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)是“其繼續(xù)存在足以危及國際和平與安全”。二是管轄的爭(zhēng)端不得涉及在“本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄”的事項(xiàng)，例外是安理會(huì)依第七章進(jìn)行的執(zhí)行行動(dòng)不在此限。三是對(duì)于地區(qū)性爭(zhēng)端，區(qū)域安排優(yōu)先。當(dāng)然，這不妨礙安理會(huì)在任何時(shí)候依第六章履行其對(duì)維持和平與安全負(fù)有的職責(zé)。四是所謂敵國條款，成員國對(duì)于二戰(zhàn)敵國的重新進(jìn)攻可以直接采取單方行動(dòng)而無須安理會(huì)授權(quán)。

(2)介入爭(zhēng)端的方式

當(dāng)一個(gè)國際爭(zhēng)端被提交安理會(huì)以后，首先要判斷是否將其放入議程。安理會(huì)有關(guān)議程的決定屬于程序性問題，因此不受大國否決權(quán)制約。對(duì)于爭(zhēng)端當(dāng)事國不是安理會(huì)成員國或不是聯(lián)合國成員國的，安理會(huì)可以考慮邀請(qǐng)其參與爭(zhēng)端有關(guān)討論，但其沒有投票權(quán)。對(duì)于利益受到特別影響的非安理會(huì)成員國，安理會(huì)可以邀請(qǐng)其參與有關(guān)討論，但其也沒有投票權(quán)。

當(dāng)爭(zhēng)端構(gòu)成對(duì)國際和平的潛在威脅，依照憲章第六章的規(guī)定，安理會(huì)有權(quán)提出各種推薦以促使?fàn)幎说暮推浇鉀Q。安理會(huì)進(jìn)行介入屬于第三方干預(yù)的手段，可以為事國提供調(diào)解，調(diào)停和斡旋。為了查清事實(shí)，安理會(huì)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查“任何爭(zhēng)端，或可能導(dǎo)致國際摩擦或者引發(fā)國際爭(zhēng)端的任何情勢(shì)”。除了親自解決，安理會(huì)還可以全部或部分地把爭(zhēng)端提交聯(lián)合國的其他機(jī)構(gòu)解決。根據(jù)憲章規(guī)定，安理會(huì)和大會(huì)可以相互轉(zhuǎn)交爭(zhēng)端；對(duì)于“法律爭(zhēng)端”，安理會(huì)可以建議當(dāng)事國提交國際司法機(jī)構(gòu)解決，或者安理會(huì)直接請(qǐng)求國際法院提供咨詢意見；對(duì)于區(qū)域性爭(zhēng)端，安理會(huì)可以轉(zhuǎn)交區(qū)域組織解決。無論如何，由于所有這些解決方法的推薦性質(zhì)，對(duì)于爭(zhēng)端當(dāng)事國而言，盡管可能面臨來自國際社會(huì)的政治壓力，安理會(huì)的解決方案對(duì)其并不產(chǎn)生法律上的拘束力。

當(dāng)爭(zhēng)端構(gòu)成對(duì)國際和平事實(shí)上的威脅或破壞時(shí)，安理會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起處理危機(jī)的首要責(zé)任，依照憲章第七章的規(guī)定，安理會(huì)在該領(lǐng)域內(nèi)行使職責(zé)被賦予專屬權(quán)和完全的自由裁量權(quán)。安理會(huì)為恢復(fù)和維護(hù)和平而采取的執(zhí)行行動(dòng)對(duì)聯(lián)合國所有成員國產(chǎn)生法律拘束力。

此外，安理會(huì)授權(quán)的維持和平行動(dòng)對(duì)國際爭(zhēng)端的解決也有顯著促進(jìn)作用，但聯(lián)合國維和行動(dòng)必須得到當(dāng)事國的同意，這使得它明顯區(qū)別于依憲章第七章的授權(quán)，安理會(huì)自行決定而進(jìn)行的執(zhí)行行動(dòng)。

2.大會(huì)和秘書長(zhǎng)的角色——國際爭(zhēng)端解決的政治外交方法

(1)大會(huì)是全體會(huì)員國的政治協(xié)商會(huì)議

大會(huì)是全體機(jī)構(gòu)，實(shí)行一個(gè)國家一個(gè)投票權(quán)，是最民主的機(jī)構(gòu)；然而，大會(huì)通過的決議是建議性質(zhì)，即對(duì)成員國不產(chǎn)生法律拘束力②除了少數(shù)有關(guān)組織內(nèi)部事務(wù)的決議，如預(yù)算以外。，所以大會(huì)的性質(zhì)是政治協(xié)商和審議機(jī)構(gòu)。這是國際社會(huì)在國家主權(quán)所謂“對(duì)內(nèi)最高，對(duì)外獨(dú)立”原則狀況之下所能夠，也只能夠?qū)嵭械膰H民主管理機(jī)制。在爭(zhēng)端解決方面，憲章第10到第14條對(duì)大會(huì)的法律資格作了非常概括的規(guī)定。大會(huì)和安理會(huì)的權(quán)利有相當(dāng)多的重合。為了防止組織機(jī)構(gòu)權(quán)威的分散和沖突，憲章第11條第2款對(duì)大會(huì)行動(dòng)資格進(jìn)行了限制，即“當(dāng)安理會(huì)正在行使憲章賦予的職權(quán)處理任何爭(zhēng)端或情勢(shì)時(shí)，大會(huì)不得就該爭(zhēng)端或情勢(shì)做出任何建議，除非應(yīng)安理會(huì)的請(qǐng)求之外”。一般來說，大會(huì)促進(jìn)國際爭(zhēng)端和平解決的方法手段，例如促成爭(zhēng)端方的和解，進(jìn)行調(diào)停、斡旋、調(diào)查等，與安理會(huì)的方法手段是類同而又彼此協(xié)調(diào)的。此外，大會(huì)擁有的優(yōu)點(diǎn)是其決議的通過免予大國否決權(quán)的制約，保障了大會(huì)對(duì)于解決危及或破壞和平的爭(zhēng)端，能夠更順暢的行使憲章賦予的權(quán)利。

(2)秘書長(zhǎng)是一個(gè)榮譽(yù)爭(zhēng)端協(xié)調(diào)人

秘書長(zhǎng)是聯(lián)合國組織的行政首長(zhǎng)，在國際關(guān)系中代表聯(lián)合國。憲章第99條規(guī)定，秘書長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)他自己的判斷，提請(qǐng)安理會(huì)注意任何可能對(duì)國際和平與安全的維持構(gòu)成威脅的事項(xiàng)。憲章第98條規(guī)定，他履行職責(zé)還包括完成聯(lián)合國其他主要機(jī)構(gòu)委托的使命——委托授權(quán)主要來自大會(huì)和安理會(huì)。秘書長(zhǎng)親自或者派遣他的代表，致力于預(yù)防性外交和調(diào)停，避免國際爭(zhēng)端發(fā)生或者幫助解決國際爭(zhēng)端。秘書長(zhǎng)的獨(dú)立活動(dòng)在國際實(shí)踐中經(jīng)常采取的形式有事實(shí)調(diào)查，穿梭斡旋和居間調(diào)解。此外，秘書長(zhǎng)在維和行動(dòng)的部署和聯(lián)合國行動(dòng)的監(jiān)督方面的工作多年來都引人注目。聯(lián)合國的權(quán)威性和公正性賦予秘書長(zhǎng)在爭(zhēng)端的干預(yù)中以高度的可信性。然而，同樣由于國家主權(quán)原則，秘書長(zhǎng)在國際爭(zhēng)端能不能起作用，能起多大的作用，不僅是取決于他本人的外交能力，而主要的是取決于爭(zhēng)端當(dāng)事國家的合作意愿，特別是能否獲得大國的支持。秘書長(zhǎng)的選舉不屬于大會(huì)投票程序的“重要問題”，秘書長(zhǎng)人選要由安理會(huì)推薦給大會(huì)，由于安理會(huì)大國否決權(quán)的存在，秘書長(zhǎng)的位置更多的是榮譽(yù)性的事務(wù)性的，而非決定性關(guān)鍵性的，聯(lián)合國的政治代表本身起名“秘書長(zhǎng)”是很貼切的。

3.國際法院——國際爭(zhēng)端解決的司法程序

通過司法機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)端是憲章規(guī)定的和平解決爭(zhēng)端的方式之一，憲章規(guī)定安理會(huì)應(yīng)當(dāng)促請(qǐng)爭(zhēng)端當(dāng)事國以和平方式解決爭(zhēng)端，安理會(huì)根據(jù)第6章向爭(zhēng)端當(dāng)事國做出建議時(shí)，考慮“法律爭(zhēng)端”，作為一般之規(guī)則，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事國依照法院規(guī)約提交國際法院解決。

國際法院是聯(lián)合國的司法機(jī)構(gòu)，《國際法院規(guī)約》是《聯(lián)合國憲章》的組成部分，聯(lián)合國成員國自動(dòng)成為規(guī)約的締約國。依照憲章規(guī)定，法院通過兩種方式參與爭(zhēng)端解決，一是對(duì)當(dāng)事國提交的爭(zhēng)端做出有法律約束力的判決，即訴訟管轄；一是對(duì)聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)或憲章規(guī)定的組織提交的法律問題做出沒有法律約束力的咨詢意見，即咨詢管轄。在訴訟管轄中，法院只能是應(yīng)爭(zhēng)端當(dāng)事國的請(qǐng)求或在其同意的情況下才能夠?qū)徖戆讣?。不過，如果爭(zhēng)端當(dāng)事國的一方以法院的審理資格為由反對(duì)法院審理爭(zhēng)端，法院將根據(jù)自己的判斷決定自己是否擁有管轄權(quán)。①《國際法院規(guī)約》第36條第6款如果法院的生效判決沒有得到遵守，受侵害一方可以向安理會(huì)申訴，由安理會(huì)必要時(shí)做成建議或決定，采取措施執(zhí)行法院判決。

國際爭(zhēng)端訴諸司法機(jī)構(gòu)解決自有其優(yōu)點(diǎn)。國際法院可以澄清，界定和解釋國際法的規(guī)則，幫助爭(zhēng)端當(dāng)事國厘清自己的位置，促使當(dāng)事國壓縮各自夸大其詞的政治宣傳，把其主張轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢钥刂频氖聦?shí)和法律訴求。在一些情況下，法院給當(dāng)事國提供的權(quán)威性的法律意見，可以被用來作為進(jìn)一步協(xié)商談判解決爭(zhēng)端的基礎(chǔ)。國際法院可以使國際爭(zhēng)端的解決盡量非政治化，而爭(zhēng)端當(dāng)事國則難以做到。法院肩負(fù)著責(zé)任，通過把國際爭(zhēng)端中的法律方面從政治方面中分離出來，從而依照公認(rèn)的國際法規(guī)范和準(zhǔn)則，來裁判國家間的爭(zhēng)端。

不過，從國際法院建立以來60多年的實(shí)踐看，其受理案件的數(shù)量在國際爭(zhēng)端總量中所占比重微不足道，②國際法院從建立以來受理案件平均大約每年1到2件。解決國際爭(zhēng)端的作用非常有限?；蛘哒f，大多數(shù)的國際爭(zhēng)端是通過非司法的其他方式解決的。要客觀地看待法院的功能和作用，主要有以下幾點(diǎn):第一，司法救濟(jì)還沒有成為國際爭(zhēng)端與沖突主要的和最終的解決方法；第二，國際法院本是由主權(quán)國家建立的，但法院要實(shí)際起作用，是要依賴各個(gè)主權(quán)國家愿意訴諸法律的程度，這多少是自相矛盾和具有諷刺意味的；第三，廣為通行的“國家主權(quán)至上”的傳統(tǒng)理論，使得國家自主選擇解決相互間爭(zhēng)端的方式。在區(qū)域?qū)用?，?duì)于主權(quán)至上的觀點(diǎn)，歐洲法院的建立和司法實(shí)踐已經(jīng)一定程度上改變了這種理論。總之，司法方法解決國際爭(zhēng)端受制于一個(gè)全球法治環(huán)境的最終建立，至少現(xiàn)在，同國內(nèi)治理不同，國際社會(huì)還沒有形成依法治理的全球共同體，主權(quán)國家們遠(yuǎn)沒有形成訴諸法律解決爭(zhēng)端的習(xí)慣?、墼诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的建立和實(shí)踐反映出國家培養(yǎng)運(yùn)用法律手段解決爭(zhēng)端的習(xí)慣是可能的。

(二)《聯(lián)合國憲章》的組織結(jié)構(gòu)對(duì)于聯(lián)合國在爭(zhēng)

端解決中的作用的影響

聯(lián)合國的合法性和權(quán)威性來自于其普遍代表性，聯(lián)合國會(huì)員國包括國際社會(huì)幾乎所有國家。大會(huì)，作為聯(lián)合國這個(gè)國際共同體唯一的全體機(jī)構(gòu)，最能夠反映組織的共同利益和共同意志，大會(huì)的決議就代表世界輿論。對(duì)于國際爭(zhēng)端或沖突，在當(dāng)事國自己無法解決的情況下，大會(huì)發(fā)揮作用無疑最具資格，最有公信力和最公允。對(duì)成員國來說，訴諸大會(huì)解決爭(zhēng)端，不是法律義務(wù)而是法律權(quán)利。

安理會(huì)是一個(gè)由少數(shù)成員國組成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)“維護(hù)國際和平與安全的主要職責(zé)”。安理會(huì)是憲章的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不是大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)憲章第7章，安理會(huì)是由自己作出判斷并決定“是否存在危及和平，破壞和平，或者侵略行為”，以及是否應(yīng)當(dāng)采取集體執(zhí)行措施.對(duì)發(fā)生爭(zhēng)端的成員國來說，接受并履行安理會(huì)通過的相關(guān)“和平執(zhí)行”決議是憲章規(guī)定的法律義務(wù)。同時(shí)，安理會(huì)還是國際法院生效判決的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。不過，安理會(huì)只是在自己“認(rèn)為必要時(shí)”才行使這項(xiàng)執(zhí)行權(quán)，①《聯(lián)合國憲章》第94條。安理會(huì)擁有自由裁量權(quán)，可以以爭(zhēng)端對(duì)國際和平與安全不構(gòu)成威脅，而拒絕采取執(zhí)行行動(dòng)履行國際法院的判決。②難怪凱爾森抱怨“聯(lián)合國強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)的目的是維持或恢復(fù)和平，而不是維持或恢復(fù)法律，兩者未必相同。”參見 H.Kelsen，The law of the United Nations，New York:Praeger，1950

關(guān)于大會(huì)和安理會(huì)的關(guān)系。聯(lián)合國這兩大主要機(jī)構(gòu)的行動(dòng)原則是相互矛盾的——大會(huì)遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，安理會(huì)奉行集權(quán)加特權(quán)的“大國一致”原則。憲章之規(guī)定對(duì)組織結(jié)構(gòu)缺乏清晰明確的分權(quán)，造成這兩個(gè)原則在適用時(shí)往往發(fā)生沖突。例如，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇聯(lián)解體，安理會(huì)恢復(fù)了因過去兩個(gè)超級(jí)大國間進(jìn)行意識(shí)形態(tài)對(duì)抗而喪失的行動(dòng)能力，但過猶不及，20世紀(jì)90年代以來，安理會(huì)通過其決議移交國際刑事法院。對(duì)個(gè)人進(jìn)行刑事制裁，成立邊界委員會(huì)直接為成員國劃立國界，③安理會(huì)成立專門劃界委員會(huì)為伊拉克和科威特確定邊界，參見M.H.Mendelson and S.H.Hulton，＇The Iraq－Kuwait boundary.＇(1993)64BYBIL p.135.在領(lǐng)土爭(zhēng)議地區(qū)設(shè)立聯(lián)合國臨時(shí)行政當(dāng)局。④例如，聯(lián)合國科索沃臨時(shí)行政當(dāng)局特派團(tuán)，在科索沃宣布獨(dú)立前，在該地區(qū)行使立法、行政及司法管理權(quán)。安理會(huì)通過這些決議將自己的職權(quán)進(jìn)行了史無前例的大擴(kuò)展，從維護(hù)國際和平與安全的執(zhí)行權(quán)，發(fā)展到立法權(quán)，司法權(quán)，甚至域內(nèi)行政管理權(quán)。然而，這樣就使得安理會(huì)行動(dòng)的合法性受到質(zhì)疑——安理會(huì)真的是如憲章規(guī)定是在“代表所有其他成員國行動(dòng)”嗎？的確，憲章規(guī)定了依照大國一致原則，常任理事國在安理會(huì)享有主導(dǎo)地位，但這并不是說在大國一致的情況下，安理會(huì)行動(dòng)就可以無所顧忌。憲章賦予安理會(huì)代表組織行使執(zhí)行權(quán)是一個(gè)有限授權(quán)——應(yīng)當(dāng)僅限于履行其“維護(hù)國際和平與安全”的職責(zé)，而不能夠沒有邊際的無限擴(kuò)展。聯(lián)合國的職能是極其復(fù)雜多樣的，對(duì)安理會(huì)維護(hù)“和平與安全”的范圍做出過度的擴(kuò)張解釋，會(huì)使得安理會(huì)承擔(dān)許多它不可能不合適也不應(yīng)該承擔(dān)的職能。國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和決策程序民主化訴求都要求大會(huì)加強(qiáng)其職權(quán)的行使，在包括國際爭(zhēng)端解決在內(nèi)的國際事務(wù)中承擔(dān)起更多責(zé)任。在大會(huì)中，發(fā)展中國家會(huì)員國占2／3，而發(fā)展中國家的真正迫切需要就是減少?zèng)_突，和平發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)大會(huì)的工作程序，使之更加靈敏、及時(shí)、有針對(duì)性，讓大會(huì)這個(gè)世界民主平臺(tái)，成為能夠通過平等協(xié)商政治解決國際爭(zhēng)端和危機(jī)的真正依靠力量。

關(guān)于安理會(huì)和國際法院的關(guān)系，同樣涉及權(quán)力分配問題。作為聯(lián)合國的司法機(jī)構(gòu)，國際法院對(duì)安理會(huì)的決議和行動(dòng)是否符合《聯(lián)合國憲章》，有沒有審查權(quán)呢？在憲章和國際法院規(guī)約中都找不到明確規(guī)定。和大會(huì)的決議不同，安理會(huì)能夠做出對(duì)成員國產(chǎn)生法律約束力的決議，因此確保這類決議的合法性，對(duì)保護(hù)當(dāng)事國的權(quán)利，無疑是特別重要的。

如果安理會(huì)就國際爭(zhēng)端做出的決議，嚴(yán)重影響到有關(guān)國家的權(quán)利和利益，而爭(zhēng)端當(dāng)事國又質(zhì)疑安理會(huì)決定是否符合憲章和國際法的規(guī)定，那么當(dāng)事國能否獲得某種司法救濟(jì)呢？一般來說，這可能會(huì)有三種渠道:一，安理會(huì)自己同意去和當(dāng)事成員國進(jìn)行仲裁，這種情況還未有先例。二，安理會(huì)要求國際法院行使咨詢管轄權(quán)，澄清國際爭(zhēng)端或危機(jī)中情勢(shì)的法律方面，明確擬議中的有關(guān)行動(dòng)的合憲性與合法性。這在聯(lián)合國67年歷史上只出現(xiàn)過一次。⑤Advisory opinion on the Legal consequences for the States of the continued presence of South Africa in Namibia(西南 非洲案)，SC Resolution 276(1970)，ICJ.Reports 1971:12.三，根據(jù)國際法院規(guī)約，法院只受理國家之間的案件，所以當(dāng)事國無法起訴聯(lián)合國安理會(huì)，⑥《國際法院規(guī)約》第34條。但關(guān)于修改《規(guī)約》，賦予國際組織以訴訟主體資格，已有學(xué)者討論和提倡。但是，這并不妨礙當(dāng)事國可以在法院的訴訟管轄程序中，提出他們對(duì)安理會(huì)相關(guān)決議的質(zhì)疑。從理論上講，安理會(huì)做出的決定，如果違反《聯(lián)合國憲章》，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定根本沒有法律效力。不過，這樣的“司法審查”的影響是十分有限的，因?yàn)橐勒漳壳耙?guī)約規(guī)定，法院的判決只對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事國產(chǎn)生法律效力，即不構(gòu)成“判例”，從而缺乏法律的普適性，不構(gòu)成國際法的淵源。但即便如此，到目前為止還沒有任何安理會(huì)的決議被國際法院裁定為無效。

五、結(jié) 論

為了避免戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的殘酷循環(huán)，堅(jiān)持聯(lián)合國在國際爭(zhēng)端解決中發(fā)揮核心作用是踐行多邊主義，創(chuàng)建永久和平的和諧世界①2005年，胡錦濤在聯(lián)合國成立60周年特別首腦會(huì)議上，首次提出要“努力建設(shè)持久和平共同繁榮的和諧世界”。的人類出路。聯(lián)合國誕生于“今代人類重遭慘不堪言之戰(zhàn)禍”的第二次世界大戰(zhàn)的廢墟之上，其地位是當(dāng)今世界任何機(jī)構(gòu)都難以取代的，因?yàn)槠渌M織不會(huì)擁有這種令四海心悅誠服的合法性。[3]世界國家要正視和回答的兩個(gè)基本問題是:第一，成員國們是否想讓由他們自己建立起來的聯(lián)合國發(fā)揮作用，以擺脫血腥戰(zhàn)爭(zhēng)為目的而容忍國際組織對(duì)自己傳統(tǒng)享有的主權(quán)權(quán)利進(jìn)行干預(yù)——這是政治邏輯；第二，聯(lián)合國應(yīng)該怎樣發(fā)揮作用，才能滿足成員國對(duì)組織提出的更民主、更公正和更高效的要求——這是法律邏輯。

聯(lián)合國爭(zhēng)端解決機(jī)制是使國家可以將任何問題提交國際社會(huì)依法解決，但同時(shí)，組織在國際爭(zhēng)端解決中的作用受到憲章結(jié)構(gòu)的影響和制約，反映著復(fù)雜的國際關(guān)系的發(fā)展演變，以及民主精神，國際法治理念和大國主導(dǎo)原則在聯(lián)合國組織運(yùn)作中的不斷斗爭(zhēng)與平衡。安理會(huì)的強(qiáng)制程序被濫用或被鎖死；大會(huì)有職無權(quán)，程序煩瑣，淪為清談場(chǎng)所；國際法院對(duì)爭(zhēng)端國家沒有強(qiáng)制管轄權(quán)，司法監(jiān)督權(quán)太弱，這些因?yàn)榻M織的制度性缺陷而造成的問題不通過聯(lián)合國機(jī)構(gòu)徹底的憲法改革是難以解決的。

[1]ROBERTS A，KINGSBYRY B.United Nations，Divided World，[M]Clarendon Press，1988:9.

[2]中國國際法學(xué)會(huì).習(xí)慣國際人道法[C]／／中國國際法年刊2008.霍政欣，譯.北京:世界知識(shí)出版社，2009:365.

[3]費(fèi)傲多爾·盧基揚(yáng)諾夫.安理會(huì)難以在現(xiàn)有國際秩序下改革[N].參考消息，2010－10－23.