論福利權(quán)及其憲法意義

李靜

（南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教育部，江蘇南京，210023）

隨著物質(zhì)生活條件的不斷提高，公民越來越多地希望國家及政府積極履行其義務(wù)，在衣、食、住、行等生活的各個層面給予更多的公平的福利待遇，并以此來實現(xiàn)社會正義與資源的有效配置。西方“福利國家”理論藉此應(yīng)運而生。許多西方國家在充分強調(diào)“福利國家”的基礎(chǔ)上形成了較為完善的福利制度，而我國則恰恰處于這樣一個前所未有的社會大變革時期，各種關(guān)系到福利權(quán)層面的社會問題才開始出現(xiàn)。這些問題的出現(xiàn)，已絕非書齋里的沙盤演練，而是客觀實在的亟待解決的課題。雖然有關(guān)民生問題在每年“兩會”及黨和國家的多次重大會議上都受到重視，但是對于我國公民“福利權(quán)”的呼吁及重視，卻是學(xué)者容易忽視的問題。

本文擬從廣義、狹義方面定義福利權(quán)，并對它的權(quán)利屬性和法理、制度基礎(chǔ)及其憲法意義等基本問題加以初步分析和研究，以探尋福利權(quán)作為憲法權(quán)利的合理性。

一、福利權(quán)的理論梳理

“福利權(quán)”作為一含義豐富的詞匯，存在于政治哲學(xué)、道德哲學(xué)和法學(xué)等諸多領(lǐng)域之中。學(xué)者胡敏潔認為其是與公共福利制度相關(guān)的權(quán)利[1]。本文嘗試從廣義、狹義角度對“福利權(quán)”的概念作出界定。

（一）福利權(quán)的概念界定

從廣義角度而言，福利權(quán)是指為生活需求，并增進其各方面的能力，包括衣、食、住、行、教育、娛樂以及潛能發(fā)展等，人們接受現(xiàn)在甚至是將來生活的各個方面提供的保證的資格，這種權(quán)利與公共福利制度相關(guān)。

從狹義角度而言，福利權(quán)是指為滿足對生活品質(zhì)的進一步追求，人們享有的提高生活水平和質(zhì)量，增進社會福祉的權(quán)利，這是一種更高層次的權(quán)利追求。在此可以借助國內(nèi)學(xué)者對于狹義的社會福利的定義來理解。例如，有學(xué)者認為“狹義的社會福利則包括除社會救助和社會保險以外的所有其他社會保障項目”[2]。

（二）福利權(quán)的權(quán)利屬性

福利權(quán)的權(quán)利屬性，是指福利權(quán)作為一種權(quán)利所具有的基本性質(zhì)和歸屬。福利權(quán)的權(quán)利屬性可以從以下兩個方面來認識：即福利權(quán)既是抽象權(quán)利和消極權(quán)利，又是社會權(quán)利和積極權(quán)利。

福利權(quán)可以說是抽象權(quán)利，也可以說是消極權(quán)利。說它是抽象權(quán)利，是因為它囊括了一些具體化權(quán)利如最低生活保障權(quán)、養(yǎng)老福利權(quán)等，為它們的權(quán)利保障提供了憲法上的依據(jù)；說它是消極權(quán)利，是因為公民個體只能消極接受它，國家不能恣意侵犯公民的一些既得權(quán)益。

福利權(quán)是一種典型的社會權(quán)，它具備社會權(quán)利所具有的社會屬性。借助社會權(quán)的相關(guān)理論，也可以說是一種積極權(quán)利。作為一種積極權(quán)利，福利權(quán)往往被認為是“昂貴的權(quán)利”。盡管如此，我們?nèi)匀徊荒芊裾J它所具有的潛在價值。例如，對平等、人性尊嚴等價值的尊崇以及對自由權(quán)的保障等，這些潛在的價值都推動著各國對于該類權(quán)利的重視[3]。這意味著，在多數(shù)情況下，作為社會權(quán)的福利權(quán)更多地要求國家積極作為或積極地給付，采取有效的措施，幫助社會成員實現(xiàn)自己的權(quán)利。其中最主要的是立法機關(guān)發(fā)揮某種作為義務(wù)，要求國家建構(gòu)某些保障公民福利權(quán)利的最低生活保障制度、教育基礎(chǔ)制度等，并通過福利行政的方式使福利權(quán)得以實現(xiàn)和保障。

二、福利權(quán)的理論證成與制度基礎(chǔ)

“任何一個國家的權(quán)利立法包括社會主義國家的權(quán)利立法在內(nèi)，都不可能是完美無缺的，而是要隨著經(jīng)濟政治發(fā)展、文化進步以及國家人權(quán)發(fā)展的趨勢而不斷充實和改善。應(yīng)有權(quán)利的概念和主張?zhí)嵝蚜⒎ㄕ?，只要條件允許，就應(yīng)及時把公民的應(yīng)有權(quán)利奉為法律權(quán)利，假使現(xiàn)實條件能夠使人民享有十分權(quán)利，就不要只給九分。”[4]福利權(quán)的出現(xiàn)也是隨著經(jīng)濟政治發(fā)展、文化進步以及國家制度發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，它也有著深刻的理論根源。

從人性尊嚴理論來看，國家必須保障人民享有一個合乎人性尊嚴的生存條件，以減輕或者避免人民面臨經(jīng)濟困境，也即確保公民享有基礎(chǔ)的福利權(quán)。從正義理論來看，社會正義、公平意味著國家必須努力調(diào)和因權(quán)力分配、貧窮、教育程度等差異所產(chǎn)生的對立與矛盾，并竭力謀求全社會平等的建立。即國家必須積極立法，來保障福利權(quán)的真正實現(xiàn)。

作為積極權(quán)利的福利權(quán)，一方面，要求政府積極地提供一定的醫(yī)療保障、住房、福利津貼等，而另一方面，在很多國家也被作為一種國家的政策和立法義務(wù)而存在。而且一些國際公約也對福利權(quán)的相關(guān)內(nèi)容有具體、明確的規(guī)定。雖然各國憲法中并未明確出現(xiàn)“福利權(quán)”這一術(shù)語，但是各國相應(yīng)地存在或在憲法條文中規(guī)定了有關(guān)福利權(quán)的內(nèi)容。例如我國憲法第 42條中有關(guān)福利權(quán)的內(nèi)容“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇”。依據(jù)此條規(guī)定，我國公民享有國家對于勞動領(lǐng)域所保障的福利權(quán)益。

三、福利權(quán)的憲法意義

（一）作為憲法權(quán)利的福利權(quán)

自憲法制定之日起，通常認為，基本權(quán)利是憲法規(guī)定的首要的、根本的、具有決定性意義的權(quán)利，它在權(quán)利體系中居于核心地位，是構(gòu)成普通法律權(quán)利的基礎(chǔ)。從字面上看，所謂“憲法權(quán)利”[5]，是憲法所確認并保護的權(quán)利?；緳?quán)利可等同于基本權(quán)[6]。廣義上的憲法權(quán)利包括憲法文本中規(guī)定的所有“公民的基本權(quán)利”，這些權(quán)利大體上可分為三種類型：公民的自由權(quán)、政治權(quán)利和社會權(quán)利，又可稱為公民權(quán)、政治權(quán)利和社會權(quán)利。狹義的憲法權(quán)利有時也可稱為自由權(quán)利，不包括社會權(quán)利。美國人認為社會權(quán)是一種福利權(quán)利[7]。故狹義的“憲法權(quán)利”與“基本權(quán)利”、與憲法文本中規(guī)定的權(quán)利在含義上既有重疊之處，也有區(qū)別。無論是狹義的憲法權(quán)利還是廣義的憲法權(quán)利，它們都可稱之為憲法所保護的基本權(quán)利，狹義的憲法權(quán)利是消極的，廣義的憲法權(quán)利不僅包括消極權(quán)利，還容納了積極權(quán)利，后者需要國家積極立法來促成它的實現(xiàn)。

隨著時代的發(fā)展，憲法基本權(quán)利的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化，特別是其外延擴大了許多，那些體現(xiàn)福利權(quán)利的社會、經(jīng)濟、文化權(quán)利逐漸在許多國家成為基本權(quán)利。由此可見，福利權(quán)歸屬于廣義上的憲法基本權(quán)利。這種基本權(quán)利是個人于憲法上的針對國家提出的消極或積極的要求與主張。

憲法確認福利權(quán)，不是否定自由權(quán)，而是彌補自由權(quán)的不足，使公民基本權(quán)利的實現(xiàn)兼顧形式平等和實質(zhì)平等兩個方面。它不僅豐富了公民基本權(quán)利的內(nèi)涵，而且為人權(quán)的保護和實現(xiàn)提供了法治基礎(chǔ)。

（二）作為一項憲法未列舉權(quán)利的福利權(quán)

自近代憲法生成以來，各國的憲法文本都試圖對基本權(quán)利作全面性的規(guī)定，以期望能夠?qū)⑺Ｕ系幕緳?quán)利盡量囊括其中，為個人行使基本權(quán)利以及國家保障基本權(quán)利提供明確的法律根據(jù)。但是，由于基本權(quán)利在實質(zhì)上不過是個人生存條件的法律表達，其內(nèi)容并不僅僅是主觀性的，還要受到特定時期國家的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平的制約。隨著人類社會的發(fā)展與進步，每一個人以及整個人類對自身生存條件的要求也越來越高，不僅原有的基本權(quán)利內(nèi)容會發(fā)展變化，更會有新的基本權(quán)利生成。在此情形下，期望在憲法文本中將基本權(quán)利盡數(shù)列舉清楚的愿望難以達成。由此而導(dǎo)致憲法未列舉權(quán)利的存在。

福利權(quán)隨著人們對生活水平等的進一步需求，其本身是不斷發(fā)展的，其內(nèi)涵的制度表達隨著時代的變化還會有新的發(fā)展。福利權(quán)內(nèi)容不僅涵蓋憲法化的基本福利權(quán)利，而且包括那些尚未憲法化的、但隨著條件的成熟應(yīng)該憲法化的基本福利權(quán)利。因此，作為基本人權(quán)之一的福利權(quán)就像人權(quán)的內(nèi)容一樣也是具有動態(tài)性的，它打破了先前憲法基本權(quán)利列舉式規(guī)定所帶來的略顯僵化的局面，為人權(quán)的推進提供了很好的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。在健全人權(quán)保護體系時，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)會從憲法角度來思考構(gòu)建新的權(quán)利、開放憲法權(quán)利體系，不斷充實豐富福利權(quán)內(nèi)容。這樣的研究才是真正具有憲法意義的。

（三）憲法背景下的福利權(quán)主體分析

在憲法背景下，我們來對福利權(quán)的主體進行分析。福利權(quán)的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。首先是福利權(quán)的權(quán)利主體。福利權(quán)的權(quán)利主體是誰？具體包括哪些人？其次是福利權(quán)的義務(wù)主體。福利權(quán)由誰來保障享有？這種對于福利權(quán)主體的分析是十分具有意義的，這對于我們理解作為憲法權(quán)利的福利權(quán)是有很大幫助的。

1.福利權(quán)的權(quán)利主體

作為憲法基本權(quán)利的福利權(quán)，權(quán)利主體是指全體公民，而不是指單個個人，雖然在現(xiàn)實生活中享受到福利權(quán)利的是每一個公民，但是福利權(quán)應(yīng)是一種“全民”福利權(quán)。

在一個國家，所有的公民都是平等的個體，公民之間的平等關(guān)系也應(yīng)該體現(xiàn)在福利的分配上。如果國家對不同的公民個體采取不同的福利標準，那實質(zhì)上就是以權(quán)力的方式把本應(yīng)由公民甲享受的福利轉(zhuǎn)移給了公民乙，而這對公民甲而言是不公平的。作為公民這種身份所應(yīng)享有的權(quán)利，對所有公民而言應(yīng)是平等的。

正因為福利權(quán)的權(quán)利主體是全體公民，所以正如上文所述，從這種角度來理解，福利權(quán)是一種抽象權(quán)利，需要國家通過立法把這種應(yīng)有權(quán)利變成法定權(quán)利。正是從這一意義上來說，福利權(quán)又是一種消極權(quán)利，所以公民個體不能主動積極地去做任何事情，只能消極等待國家的積極作為或積極地給付，被動接受它。

2.福利權(quán)的義務(wù)主體

作為憲法基本權(quán)利的福利權(quán)，義務(wù)主體是指政府。這里的政府，不僅僅是指行政機關(guān)，還包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)，它聚集著社會的公共權(quán)力。

與福利權(quán)所涉及之憲法權(quán)利類型以及權(quán)利功能的多重面向相對應(yīng)，政府在福利權(quán)的保證上負有多重義務(wù)。此外，政府義務(wù)還與國家發(fā)展?fàn)顩r，尤其是與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，不同發(fā)展水平的國家實施福利保障的方式、范圍和水平不同。但是，國家不能借口發(fā)展水平較低而推諉義務(wù)。能力和水平可以有所差異，但政府義務(wù)必須成為公民福利權(quán)實現(xiàn)的堅實基礎(chǔ)。這一點是恒定不變的。盡管福利權(quán)中有關(guān)物質(zhì)福利權(quán)益等實現(xiàn)的程度只能受制于社會經(jīng)濟狀況，但是，政府必須盡其最大努力為個人和組織謀取利益。政府義務(wù)的履行狀況直接決定了國家屬性和類型的優(yōu)劣。

目前，中國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型的過程中，不可避免地會出現(xiàn)貧富差距拉大、收入分配不公等問題，同時還會面臨著因經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、因人口老齡化而產(chǎn)生的退休負擔(dān)過重的雙重難題。這就要求我國必須加快建立和健全福利制度，增加社會低收入者的實際收入，縮小貧富差距，對年老、傷殘、失業(yè)者進行救濟，實現(xiàn)公平分配。同時，在制定社會福利目標時，應(yīng)特別注意分析不同貧困的原因，區(qū)別對待由于自然條件惡劣、生產(chǎn)力低下等原因造成的農(nóng)業(yè)貧困以及由于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式喪失了傳統(tǒng)生活依托基礎(chǔ)而造成的工業(yè)貧困，對因不同原因造成的貧困采取不同的社會福利形式。

結(jié)合我國具體國情而言，政府應(yīng)當(dāng)主動、積極地致力于彰顯福利權(quán)的制度建設(shè)，在憲法層次上，可以考慮在憲法中增設(shè)社會權(quán)和生存權(quán)等相關(guān)人權(quán)來落實公民的福利權(quán)，真正實現(xiàn)“富民強國”。

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