當前主要農(nóng)村住房流轉模式的比較研究

顧金土 范小麗

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098)

一、問題的提出

長期以來，國家嚴格限制農(nóng)村住房流轉主體的范圍。這樣的限制是歷史的產(chǎn)物，其初衷是為了保護農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民免費獲得一塊宅基地，只要承擔建房成本就可獲得永久性住房，避免農(nóng)民流離失所。同時，我國法規(guī)明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村建房和購房，這可以避免讓農(nóng)民的房產(chǎn)流入到城鎮(zhèn)居民之手。制度規(guī)定也為后邊可能的征地拆遷創(chuàng)造有利條件，因為多占的宅基地面積并不構成補償?shù)囊?，從而相當程度地消解了因此帶來的糾紛和矛盾。然而，隨著城市化的進程和人口流動的加劇，原有的制度設計與現(xiàn)實需求之間呈現(xiàn)了顯著矛盾。對于農(nóng)民來說，由于住房流轉受限，外遷農(nóng)戶的農(nóng)村房屋變?yōu)椤八喇a(chǎn)”*韓冰：《創(chuàng)新“農(nóng)村房屋”流轉制度法律問題研究》，《行政與法》2009年第10期。，阻礙了城鄉(xiāng)人口的自由流動；農(nóng)村房產(chǎn)行業(yè)發(fā)展資金缺乏，存在違規(guī)流轉、市場交易混亂、產(chǎn)權糾紛不斷、土地資源浪費等問題*毛維國、王廣卷：《農(nóng)村住房及宅基地流轉問題調(diào)查與研究》，《山東農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2012年第2期。；也導致了圍繞住房福利產(chǎn)生的“假離婚”、“小產(chǎn)權房”開發(fā)等福利欺詐行為。針對上述問題，研究者們提出了幾種解決思路：擴大農(nóng)村住房的流轉范圍，取消主體限制*周榮根、任國波等：《從“寬進嚴出”到“嚴進寬出”——完善宅基地制度的路徑》，《中國土地》2010年第5期。；通過“房地分開，租稅分流”，實現(xiàn)農(nóng)村住房的商品化*劉華富：《房地分開、租稅分流——農(nóng)村房屋流轉的途徑與辦法初探》，《成都行政學院學報》2009年第5期。；在堅持“一戶一宅”制度基礎上，建立宅基地有償使用制度，完善農(nóng)村房屋流轉登記管理制度*章合運：《農(nóng)村房屋流轉的障礙分析及對策研究》，《天府新論》2010年第5期。；建立一種把宅基地的永久使用權交給農(nóng)民，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權和使用監(jiān)督權的“復合型所有制”，并建立區(qū)域性宅基地交易市場*韓康：《宅基地怎樣實現(xiàn)市場化流轉》，《人民論壇》2008年第7期。；也有學者借鑒租賃物權化的思路，主張賦予租賃權更大的空間*王紅：《農(nóng)房產(chǎn)權轉讓新探——以租賃物權化為視角》，《中國房地產(chǎn)》2010年第7期。。理論主張各有千秋，實踐領域也呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，如嘉興“兩分兩換”小城鎮(zhèn)模式，成都“同證同權，自由轉讓”，天津“宅基地換房”以及廣州的“宅基地、住房流轉”等，紛紛取得良好的經(jīng)濟和社會效益。

當權利不能兌現(xiàn)為現(xiàn)實利益時，人們并不會重視這個權利；但當利益凸現(xiàn)時，即使沒有明確的法律授權，也會變相地追求并獲得這方面的權利。關于農(nóng)村住房流轉的限制和突破的核心在于農(nóng)民住房權利界定。農(nóng)民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突破住房流轉限制的動力來自于對住房收益的渴望，希望借助于使用權來獲得其延伸權利。由于各地經(jīng)濟社會條件不同，相同的權利結構也會產(chǎn)生不同的利益。由于農(nóng)村住房改革的復雜性，國家層面尚未出臺農(nóng)村住房流轉的法律規(guī)范，但已經(jīng)面臨解決此問題的緊迫形勢。本文著意于探討農(nóng)村住房流轉的一個基礎問題，即農(nóng)村住房流轉的基礎類型和社會特征，擬從住房權利角度入手，從控制權和地域轉移兩個維度對紛繁的各類住房流轉現(xiàn)象進行了歸類，并歸納其制度、經(jīng)濟和社會特征。

二、農(nóng)村住房流轉的歸類

建國以來，農(nóng)民擁有自主建房和管房的權利。法律規(guī)定，農(nóng)民可以在原地實現(xiàn)自主建房；允許農(nóng)民轉讓住房使用權，出租閑置空間以獲得收入；認可通過繼承、遺贈、贈與等方式或者在村集體范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村住房產(chǎn)權的轉移，但無論哪種形式，農(nóng)村住房在性質(zhì)上仍然是農(nóng)房性質(zhì)，在價值功能上以農(nóng)民自居為主，故而抵押、買賣等商品價值功能受到嚴格限制。這種限制，在城鄉(xiāng)二元分割的時代里并未出現(xiàn)矛盾?？墒?，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地、房產(chǎn)等生產(chǎn)資料的市場價值逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)壁壘難以阻擋這些要素的自由流通。農(nóng)村土地尤其是集體建設用地的價值水漲船高，農(nóng)房(農(nóng)村住房的簡稱)的商品化功能價值凸顯。本來保護農(nóng)民的制度約束成為農(nóng)村住房價值兌現(xiàn)的最大障礙，逐漸成為農(nóng)民不滿的根源。另一方面，追求農(nóng)村住房市場價值的主動應變策略應運而生。其中，有些做法得到政府的支持或默許，有些卻為政府明確反對(比如小產(chǎn)權房)，處于非法存在狀態(tài)，隨之也出現(xiàn)了許多社會問題。研究發(fā)現(xiàn)，各種農(nóng)村住房流轉現(xiàn)象遵循的是市場原則，參與各方是自愿的，反對聲音來自于上級政府和開發(fā)商集團，而且這種反對并未得到有效遏制，至今沒有找到徹底解決的辦法?？梢姡r(nóng)村住房流轉的各類現(xiàn)象之間存在緊密的聯(lián)系，合法與非法之間的邊界一般不容易劃清。因此，我們突破合法—非法的對立思維，改為從現(xiàn)象關聯(lián)的連續(xù)統(tǒng)角度進行梳理。為了能夠讓各種住房流轉現(xiàn)象放在一個連續(xù)統(tǒng)中，我們需要對農(nóng)村住房流轉進行準確定義，即農(nóng)村住房使用權、處置權的主體之間轉移，或是為了獲得更多權利而向村外地域轉移。

(一)農(nóng)村住房流轉類型

當前，農(nóng)村住房流轉形式主要有繼承、遺贈、贈與、抵押、入股、出租、征收、置換、買賣、以租代售以及小產(chǎn)權房開發(fā)等。這樣的分類自然過于繁雜，概括性不足，缺乏科學分類依據(jù)。從已有文獻梳理來看，學術界對當前住房流轉類別的歸類各有堅持。有的學者從變革宅基地使用權角度提出了轉權讓利、保權分利、保權保利三種分類[注]王延強、陳利根：《基于農(nóng)民權益保護的宅基地權益分析——從不同流轉模式對農(nóng)戶集中居住影響的角度》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2008年第3期。。劉衛(wèi)柏等從流轉主體角度分為農(nóng)戶自由轉讓、村集體轉讓、地方政府主導轉讓等類型[注]劉衛(wèi)柏、賀海波：《農(nóng)村宅基地流轉的模式與路徑研究》，《經(jīng)濟地理》2012年第2期。；有的學者以改革的實踐地作為命名的流轉模式，如重慶、天津、廣州、嘉興等模式[注]姜法芹:《農(nóng)村土地流轉中的幾種典型模式》，《經(jīng)濟研究導刊》2009年第21期。。上述分類并不能包容合法和非法的各種形式，飽受爭議的“小產(chǎn)權房”并不能作為一種明確類型而位列其中。住房流轉形式的核心在于住房權利變換，各種住房流轉在權利這個層面上可以獲得統(tǒng)一。

(二)農(nóng)村住房權利的連續(xù)統(tǒng)

“連續(xù)統(tǒng)”(Continuum 或Continuity)又作連續(xù)體或者是連綿體，最早來源于數(shù)學，后來認知語言學家將其推而廣之。著名語言學家呂叔湘提倡使用“連續(xù)統(tǒng)”概念，因為我們劃分類型往往不能做出二分，二分僅能得到兩個離散的端點，然而卻忽視了中間許多過渡狀態(tài)，倘若將這些對象統(tǒng)一起來，便可以形成一個連續(xù)的分類[注]呂叔湘：《漢語語法論文集》，科學出版社1999年版。?！斑B續(xù)統(tǒng)”概念豐富和發(fā)展了類型學，并作為一種重要的思維方法和研究方法為社會科學研究所推崇。當代美國社會學家亞歷山大(Jeffery C．Alexader)也認為現(xiàn)代社會科學理論并不是傳統(tǒng)觀念的對立物而是傳統(tǒng)的延續(xù)物，“非事實性”的一般理論假設與“事實性”的經(jīng)驗觀察之間也存在著連續(xù)性，稱之為“科學思想的連續(xù)統(tǒng)”。[注][美]杰弗里C．亞歷山大：《社會學二十講：二戰(zhàn)以來的理論發(fā)展》，賈春增等譯，華夏出版社2000年版。這樣的思維可以為我們所借鑒。農(nóng)民因只擁有農(nóng)村房產(chǎn)的集體土地使用權，所以只可對住房充分使用(如居住權、收益權)而不能自由轉讓、處置。如果運用權利連續(xù)統(tǒng)的概念，農(nóng)村住房制度變革的實質(zhì)就是農(nóng)民轉讓、處置權利的增加。農(nóng)民獲得轉讓、處置的權利越充分，其住房流轉制度的變革力度越大，但也意味著“違法”的可能性越大。從住房權利從低到高順利，繼承、捐贈——村內(nèi)流轉———出租(含抵押、入股)——以租代售(也包括聯(lián)建房)——安置小區(qū)——小產(chǎn)權房(見表1)。住房繼承、捐贈均實現(xiàn)了處置權，但它們不能產(chǎn)生價格。農(nóng)民出租住房實現(xiàn)了收益權，但是緩慢的。這三類含義非常清楚，這里不再贅述。下面闡述其余四類。

1．村內(nèi)流轉。村內(nèi)流轉是指在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部發(fā)生的抵押、入股、轉讓等流轉形式。它所涉及的住房不發(fā)生地域轉移，但控制權均發(fā)生了轉移。對于近郊能夠?qū)崿F(xiàn)出租收入的住房來說，即使在村內(nèi)流轉也可以實現(xiàn)市場價值，但是對于大量的遠郊農(nóng)村來說，村內(nèi)住房流轉的價值只相當于建筑成本。相對而言，村內(nèi)流轉的對象限制對于遠郊農(nóng)村影響更大。特別對于那些非常迫切希望城鎮(zhèn)化而又經(jīng)濟實力一般的遠郊農(nóng)民來說，讓農(nóng)村住房獲得資產(chǎn)收益，降低城市化的門檻，具有極大的誘惑力。

2.以租代售。有的村外居民(可能是外村農(nóng)民也能是城鎮(zhèn)居民)為了規(guī)避“嚴禁城鎮(zhèn)人口購置農(nóng)村住房”的規(guī)定，通過與農(nóng)民簽訂長達10年、20年甚至更長時間的房屋租賃合同，有的購買村民的宅基地進行建造，并以租用合同形式固化權利[注]高源：《我國農(nóng)村宅基地使用權流轉問題的探討》，《重慶工業(yè)大學學報(社會科學版)》2009年第5期。。法律將農(nóng)村租房合同視為“合同法”調(diào)節(jié)的對象，不適用于房產(chǎn)交易法。根據(jù)合同法規(guī)定，經(jīng)濟合同不能超過20年[注]《合同法》第二百一十四條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。房屋租賃合同讓渡的是租賃房屋的使用權，故租賃期限不宜過長，否則將與臨時讓渡房屋使用權的目的不符，也容易因房屋返還產(chǎn)生爭議?！?。因此，這種流轉方式給雙方今后帶來了法律糾紛的風險。在以租代售中，承租人獲得對房屋控制權，是一種曲線入市的方式，也可以說是個體農(nóng)民從事房地產(chǎn)的零售行為。

3.安置小區(qū)。這是由政府主導的一種住房流轉類型，包括國家征收、宅基地置換等形式。其目的是為了實現(xiàn)居住的集中化，提高資源配置和利用效率，并且是推動城鎮(zhèn)化建設的重要環(huán)節(jié)。這一流轉形式通過地域轉移達到住房產(chǎn)權的升級，如姚莊住房改造后，村民脫離原來社區(qū)實現(xiàn)了新的居住整合，在社會綜合效益提高下，住房的權利也逐步提升，極大地盤活了農(nóng)民的住房資產(chǎn)，增加了收益權。根據(jù)政策，部分住房也可以獲得商品房一樣的完整產(chǎn)權。

4.小產(chǎn)權房。這是當前政府非常迫切妥善解決的一個住房問題。“小產(chǎn)權房”是一些村集體組織或者開發(fā)商以新農(nóng)村建設等名義建筑在集體土地上的房屋，出售給村集體以外的人并由集體(村委會)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)房產(chǎn)證書或簽訂合同的房產(chǎn)[注]吳義茂：《小產(chǎn)權房問題研究》，《法學研究》2012年第3期。。由于法律賦予農(nóng)民自主建房的權利，因此，“小產(chǎn)權房”也可以說是農(nóng)民自建房的集團模式。從住房權利的角度來看，“小產(chǎn)權房”獲得住房的開發(fā)權，面臨市場風險的考驗，如果成功就可以獲得開發(fā)所帶來的高額收益，這是已經(jīng)到了住房權利的極限值。

表1 各種住房流轉類型的權利和收益

(三)農(nóng)村住房流轉類型劃分

住房流轉本質(zhì)上是為了追求更高級的住房價值功能，表現(xiàn)為三種轉移形式，即地域轉移(指居住方式的城鄉(xiāng)轉移，即從農(nóng)村居住方式轉變?yōu)槌擎?zhèn)居住方式，也就是居住的城市化)，使用權流轉和處置權流轉。我國農(nóng)村的住房沒有完整產(chǎn)權，也即土地使用證和房屋產(chǎn)權證是不齊的，故而沒有實質(zhì)上的產(chǎn)權流轉。因此，現(xiàn)實的住房流轉合乎周雪光教授所講的“控制權”理論。他認為，在不完全契約環(huán)境中，產(chǎn)權概念與傳統(tǒng)經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論有著重要不同，即使沒有產(chǎn)權的法律狀態(tài)，如果主體能夠?qū)崿F(xiàn)對資產(chǎn)或物品的控制權，那么也就是獲得了該資產(chǎn)或物品的最高權利。[注]周雪光、練宏：《中國政府的治理模式: 一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。這樣，“以租代售”和“小產(chǎn)權房”雖然不是產(chǎn)權的流轉，但卻是控制權的流轉。我們從地域和控制權兩個維度對農(nóng)村現(xiàn)實的住房流轉形式進行整合，可歸納為四類：無地域轉移無控制權轉移；無地域轉移有控制權轉移；有地域轉移無控制權轉移；地域和控制權均轉移(見表2)。無地域轉移無控制權轉移主要是出租、繼承和捐贈，因為已經(jīng)合理合法，沒有引起任何社會爭議，本文不再分析。無地域轉移有控制權轉移有兩種情形：一種是村內(nèi)流轉，一種是以租代售。前者符合法律規(guī)定，后者涉嫌違規(guī)，有地域轉移無控制權轉移類主要是指農(nóng)民退出原來的宅基地和住房，進入政府統(tǒng)一規(guī)劃的安置小區(qū)。一般安置小區(qū)坐落在城鎮(zhèn)中，因此，也是一種解決城鎮(zhèn)化的路徑。地域轉移控制權轉移主要是指小產(chǎn)權房，實行小區(qū)管理，面向市場銷售。

增能理論和陸九淵心學各自有兩個核心觀念，增能理論的核心觀念是“權能”和“增強權能”，“增強權能”也被翻譯成“增能”，陸九淵心學的核心觀念是“本心”和“發(fā)明本心”。通過比較我們可以發(fā)現(xiàn)這四個觀念兩兩之間也存在相似性。

表2 四類流轉模式流轉對照表

三、農(nóng)村住房流轉模式的制度特征

任何權利的界定和實現(xiàn)離不開社會制度。住房是農(nóng)民的最核心資產(chǎn)，也是農(nóng)民安居樂業(yè)的基本前提。農(nóng)村住房流轉制度是一個系統(tǒng)工程，它與我國的農(nóng)村住房制度、土地法、物權法、合同法、村民組織法以及社會保障等法規(guī)存在緊密關聯(lián)。我們從合法性、流轉條件以及決策主體三個方面論述四類流轉模式的制度特征。

(一)合法性

依法治國是我國的一項基本國策，農(nóng)村住房流轉改革也應符合既有的法律規(guī)范，接受合法性的檢驗。在四種住房流轉類型中，安置小區(qū)和村內(nèi)流轉均符合當前法律法規(guī)要求。以租代售是以村民的名義獲得長期使用權，是利用法律的空白而打的擦邊球。小產(chǎn)權房則是我國法律明令禁止的非法的住房流轉形式?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”?！蛾P于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》進一步強調(diào)要嚴格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”。在法律上，“小產(chǎn)權房”不具有房屋的所有、轉讓、處置、收益等權利，不能辦理房屋的產(chǎn)權過戶手續(xù)，國土局、房管局不接受此類住房的購房合同。然而，當前“小產(chǎn)權房”開發(fā)高風險背后蘊含的巨大利益誘惑，愈演愈烈的趨勢似乎與法律背道而馳。

(二)決策主體

決策主體是住房流轉中的最大利益相關者，也是實現(xiàn)住房流轉的關鍵當事人。村內(nèi)流轉模式的決策主體就是原住房的主人和受讓的本村居民。以租代售模式中的決策主體是原住房所有人以及受讓的村外居民。安置小區(qū)模式涉及土地規(guī)劃、改造資金以及基礎設施建設，其決策主體是基層政府和農(nóng)戶，二者在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的事務上目標一致，均存在強大的動力機制，易找到一個平衡點。但在具體工程實施過程中，兩者也會存在利益差異、競爭和矛盾，比如有的農(nóng)戶不愿意放棄原有的生產(chǎn)方式，有的農(nóng)戶對搬遷補償和安置方式存在不滿意，也有的農(nóng)民對基層干部的工作方式、方法有意見。這反映安置小區(qū)模式需要兩者的積極配合、溝通、合作才能共贏。小產(chǎn)權房模式的決策主體是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，加上建筑企業(yè)，農(nóng)民幾乎難以參與。

(三)流轉條件

任何一種模式均需要一定的條件。村內(nèi)流轉模式的限制條件是一戶一宅，在集體組織范圍內(nèi)由供需雙方合理協(xié)商，履行一定的手續(xù)便可實現(xiàn)合法流轉。轉讓戶不能再度申請新的宅基地，受讓戶也不能占據(jù)兩處宅基地。以租代售模式下，參與流轉的宅基地多位于景觀地，人口流入較多，交通便利，能夠讓受讓人獲得投資收益或者居住功能。安置小區(qū)模式多適用于整村拆遷或者有較強入城意愿的郊區(qū)村莊，小區(qū)安置地多位于城鎮(zhèn)邊緣，可共享優(yōu)越的市政基礎設施，因此，它適用于有一定的經(jīng)濟實力、非農(nóng)化程度高、城市化迅速的地域。小產(chǎn)權房多集中于各個大、中城市中房地產(chǎn)開發(fā)價值大的城鄉(xiāng)接合部、城中村、旅游景區(qū)、休閑度假區(qū)等地區(qū)，要求土地可以連片開發(fā)，當?shù)鼐用駥ψ》啃枨髲娏摇?/p>

表3 住房流轉模式四種類別制度特征比較

四、農(nóng)村住房流轉的經(jīng)濟特征

流轉的住房其實已經(jīng)變成一件商品，商品價值大小主要反映在經(jīng)濟層面。農(nóng)村住房如果加入到可流轉的商品行列，理論上既可以提高農(nóng)村建設用地的使用效率，改善農(nóng)民的居住環(huán)境，也有助于緩解房地產(chǎn)市場過熱現(xiàn)象。

(一)經(jīng)濟效益

對農(nóng)民來說，支持或反對某種住房流轉模式的標尺就是能否增加農(nóng)民的住房受益，尤其是住房的貨幣價值。對于村內(nèi)流轉模式，農(nóng)民無需為之支付流轉費用，獲得的是住房的建筑價格。對于以租代售模式，農(nóng)民也不需要支付流轉費用，卻可以獲得土地價格。對于安置小區(qū)模式，由于投資規(guī)模大、涉及問題眾多，需要政府政策和資金支持，農(nóng)戶家庭也需要支付低于市場價格的費用，但一般可由補償款相抵，有時還有剩余。為了降低安置小區(qū)的建設成本，小區(qū)內(nèi)房屋性質(zhì)上一般仍為農(nóng)房，農(nóng)民一般獲得多套住房，可以將多余的套房通過補辦手續(xù)獲得房產(chǎn)證，從而可以抵押、流轉、拍賣等。安置小區(qū)是新建用房，農(nóng)民可以顯著改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。對于小產(chǎn)權房模式，開發(fā)者需要大量的資金投入，一旦市場消化，可以獲得高額回報，一旦政策收緊、市場惡化，也可能血本無歸，但這與普通農(nóng)民利益關聯(lián)不大。對于買房者來說，小產(chǎn)權房的買賣行為不能受到法律的認可與保護，影響房屋保值增值功能，拆遷之后難以獲得補償，并且房屋質(zhì)量不佳，基礎設施配套不完善。

(二)對農(nóng)村土地的影響

我國實行的是“房隨地轉”原則。農(nóng)村住房流轉也帶動了土地的流轉。不同的流轉模式可能帶來不同的土地效益?！按鍍?nèi)流轉”和“長期出租”這兩種流轉模式保持原有用地規(guī)模和性質(zhì)不變，因此沒有土地集約化效益。安置小區(qū)模式通過對原來的宅基地進行復墾和規(guī)整，顯著節(jié)約了住宅用地。根據(jù)嘉善經(jīng)驗，以整村為單位，其建設用地的土地節(jié)約率可達50%以上。[注]歐林、孫玉林：《我市以農(nóng)村土地整治化解建設用地難題》，《嘉興日報》2010年2月26日。騰出的農(nóng)村建設用地指標，部分用于生態(tài)用地，部分置換為城市建設指標。小產(chǎn)權房模式雖然其內(nèi)部是集約、高效使用土地，但是對于開發(fā)所在地的農(nóng)村來說，擴大了建設用地規(guī)模。有的小產(chǎn)權房甚至違法占用耕地，踐踏農(nóng)田保護法規(guī)，擾亂了土地市場，也威脅著我國的糧食安全。如果對于違法用地不能嚴懲，那么各地群相效仿，后果不堪設想。

(三)對房地產(chǎn)市場的影響

當前商品房價格虛高已經(jīng)成為全國人民的共識。商品房的價格受政策和市場兩個因素的雙重影響。政策調(diào)控是政府基于政治、經(jīng)濟和社會形勢判斷和將來目標而對房地產(chǎn)市場采取的應對措施，相比之下，市場因素則力量分散、靈活多變和難以控制性。村內(nèi)流轉模式中的房地產(chǎn)交易獨立于城市的商品房市場，因此，對房地產(chǎn)沒有影響。以租代售模式在暗地里打開了城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村居民購買宅基地的缺口，是城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村資源的一種占有和控制，也是城市資金向農(nóng)村進行的一種投資。由于存在較大的契約風險，該模式實際流轉規(guī)模不大，對房地產(chǎn)市場影響較小。安置小區(qū)模式讓農(nóng)民實現(xiàn)了低成本的城鎮(zhèn)化，解決了進城農(nóng)民的居住需求，同時，有部分農(nóng)村居民因為獲得了多套安置住房，也存在將多余的套房向市場出售的情況，但是安置小區(qū)一般在城市邊緣，總量不大，雖對房地產(chǎn)市場有些影響，但影響量比較有限。上述三種流轉類型基本上維持著城鄉(xiāng)二元住房市場的并行不悖。小產(chǎn)權房模式是農(nóng)村對房地產(chǎn)業(yè)高額利潤的追逐和人們逃避商品房價格過高退而求其次的市場行為。因為小產(chǎn)權房的土地成本低和稅費少，使得它的價格與同一區(qū)域商品房相比要低30%～60%，比政府推出的經(jīng)濟適用房在價格上還具吸引力。[注]葉檀：《小產(chǎn)權房挑明樓市真相》，《每日經(jīng)濟新聞》2007年6月22日。由于小產(chǎn)權房是以整片小區(qū)的開發(fā)模式，規(guī)模、體量均比較大，對房地產(chǎn)業(yè)有顯著影響：從積極方面來看，一方面它打破政府對土地開發(fā)市場的壟斷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體能較多地分享土地增值利益，提高了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，另一方面讓城市中下工薪階層實現(xiàn)了“居有其屋”的夢想，一定程度上緩解了城市房地產(chǎn)價格居高不下的壓力；從消極方面來看，“小產(chǎn)權房”在開發(fā)、交易、建筑安全以及產(chǎn)權問題等層面存在較大的風險，并且開發(fā)主體獲得高額利潤，小產(chǎn)權房業(yè)主基于自身利益迫切需求政府給以合法的“身份”。因此，小產(chǎn)權房對商品房市場沖擊力量較大，如果處置不當，也會危及國家對房地產(chǎn)市場的有效管理和社會穩(wěn)定。

表4 農(nóng)村住房流轉四種類別之經(jīng)濟特征比較

五、農(nóng)村住房流轉的社會特征

(一)農(nóng)民態(tài)度

農(nóng)民對“村內(nèi)流轉模式”表現(xiàn)最多的是無奈態(tài)度。在城市化加速的農(nóng)村，希望住房資產(chǎn)化的農(nóng)戶逐漸增多，但受制度所限，村集體內(nèi)部較少，因此，實現(xiàn)流轉的頻率非常低，價格自然也是非常低廉，打擊了供給方的積極性，造成農(nóng)村住房大量閑置，住房流轉不暢。對于以租代售模式，農(nóng)民持歡迎態(tài)度。這一模式是城鎮(zhèn)居民為了規(guī)避不能到農(nóng)村購買農(nóng)村住房的法律限制，巧妙地利用了有關房屋租賃的規(guī)定而鉆法律的空子，而與農(nóng)民進行私下的自愿授受，如此，農(nóng)民實現(xiàn)了住房流轉并獲得收入，城鎮(zhèn)居民獲得了住房。安置小區(qū)是政府主導或者誘導的公共工程，多數(shù)農(nóng)民持歡迎態(tài)度。對農(nóng)民而言，實現(xiàn)城市化是其強烈愿望，不能順利城市化的主要原因是受制于高房價。由地方政府主導的征地拆遷或者誘導的“以宅基地換商品房”的流轉模式，均可以既讓農(nóng)民獲得原住房的價值補償，又能保證他們順利獲得城鎮(zhèn)住房。當然，農(nóng)民也可能因為政府的操作方式、方式、補償標準色上產(chǎn)生一定的不滿。對于小產(chǎn)權房模式，農(nóng)民只是表示“有限的歡迎”。因為農(nóng)村由于缺乏建房資金，小產(chǎn)權房的開發(fā)主體往往是外來的建筑企業(yè)或投資商，對于普通農(nóng)民只能獲得有限的土地租讓收益。

(二)農(nóng)民生活適應性

住房流轉對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來沖擊。農(nóng)民是否能夠適應住房流轉制度是一個值得決策者慎重思考的問題。對村內(nèi)流轉來說，買房人的生活范圍沒有變化，賣房人如果已經(jīng)實現(xiàn)居住場所，住房流轉只是變現(xiàn)自身的住房資產(chǎn)，兩者均不存在適應性風險。如果賣房人是因為經(jīng)濟所迫，賣掉房子成為無家可歸者，需要接受社會救濟，這時的適應性風險來自于社會救濟制度的保障程度。以租代售模式是農(nóng)民積極主動實現(xiàn)的住房流轉，由于土地價格較高，因此，生活適應性風險相對較小。安置小區(qū)模式實現(xiàn)了農(nóng)民居住的城市化。新小區(qū)的安置原則一般保留原有的社區(qū)結構，但會包容更多的村落，因此，對于農(nóng)民來說，需要適應城鎮(zhèn)生活，面臨的適應性風險有：(1)生活成本增加，農(nóng)副產(chǎn)品自給自足受到影響；(2)傳統(tǒng)村落的生活習慣保存困難，包括業(yè)余時間安排，庭院生活方式，個人游戲愛好，鄰里互動方式與互動空間等再新的居住環(huán)境中都面臨與傳統(tǒng)的斷裂；(3)人際關系淡漠化，社區(qū)成員異質(zhì)性增加，原有的鄰里守望的交往逐步退化；(4)農(nóng)副業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)可能被迫中斷，責任田耕種成本加大，給家庭經(jīng)濟收入帶來損失。在“小產(chǎn)權房”模式下，農(nóng)民基本保留原有的生活方式，但因為以土地換取了小區(qū)建設，聚集了一批新居民，既會增加社區(qū)融合的難度，但也會增加人員交流、信息交流和就業(yè)機會。

(三)住房流轉后的社區(qū)管理

由于人口的頻繁流動，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的熟人關系逐漸被打破，人際關系的調(diào)整規(guī)范更多地依賴明確的法律規(guī)定。村內(nèi)流轉模式阻止了外來人口成為當?shù)氐漠a(chǎn)權人，但難以阻擋外來人口以租房的形式進駐農(nóng)村，除非把農(nóng)村也像城市小區(qū)一樣進行封閉式管理，有效管理好外來人口，否則，村內(nèi)流轉模式下的社區(qū)管理仍然是一個復雜的形勢。以租代售模式給了買房人封閉的獨立空間，它既增加了農(nóng)村人口的異質(zhì)性，也會增加了社會治安的難度。安置小區(qū)模式由于農(nóng)民適應城鎮(zhèn)生活需要有一個過程，因農(nóng)民舊有生活習慣帶來的環(huán)境問題經(jīng)常成為小區(qū)管理的難題。一方面既要讓農(nóng)民學習適應新小區(qū)的生活方式，另一方面，社區(qū)也要探索適應農(nóng)民特點的更為人性化的管理方式。因為安置小區(qū)還存在原有的人際關系和熟人社區(qū)，因此，社區(qū)管理總體是有序的。小產(chǎn)權房雖然不是完整意義上的城市商品房，但是居住形式并無二致，面對人心不穩(wěn)的小區(qū)居民，社區(qū)管理和服務也難以規(guī)范，社區(qū)組織渙散、治安等問題比較突出。社區(qū)管理是安置小區(qū)和小產(chǎn)權房后期工作的重中之重。

(四)住房流轉與城鎮(zhèn)化

中國的戶籍制度正在逐步放松，城鎮(zhèn)化的步伐也在進一步加快。一直被人詬病農(nóng)民工的“半城市化”問題，反映的是農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)在城市就業(yè)，但難以在城市定居。究其根本原因在于，住房制度讓農(nóng)民工在農(nóng)村獲得免費的宅基地，享有自主建房權利，而不能享受城市的住房福利，又難以購買昂貴的商品房。因此，農(nóng)村住房流轉制度應該考慮農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題，其改革方向應該有利于促進城鎮(zhèn)化。村內(nèi)流轉要求轉讓對象為本村的農(nóng)業(yè)戶口，因此，它對城鎮(zhèn)化并沒有影響。以租代售模式是村外居民到農(nóng)村與農(nóng)民簽訂建房協(xié)議，并取得住房的長期使用權。這些住房仍然是農(nóng)村住房，買房人多數(shù)是城鎮(zhèn)居民，或者為了投資或者為了解決現(xiàn)實的居住問題。因此，該模式其實是“逆城市化”。安置小區(qū)模式是讓農(nóng)民過上與城鎮(zhèn)居民一樣的生活方式。農(nóng)民徹底實現(xiàn)居住的城市化，獲得的住房是標準化的，履行一定的程序之后就可以上市交易?！靶‘a(chǎn)權房”對戶籍不設門檻，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工均可能是潛在的購買對象，接受政策和市場的雙重風險。由于法律地位不明確，小區(qū)處于完全自治狀態(tài)，加上居民的經(jīng)濟實力弱小、社會地位不高，因此，它實現(xiàn)的是一種低質(zhì)量的城市化。

表5 農(nóng)村住房流轉四種類別之社會特征比較

六、結論

農(nóng)村住房流轉制度是我國住房制度的一項重要改革。由于住房制度改革涉及的人口眾多，利益調(diào)整關系復雜，謹慎制定改革策略是十分必要的。類型分析表明，紛繁復雜的農(nóng)村住房流轉現(xiàn)象的背后其實就是這四種模式。特征分析表明，村內(nèi)流轉模式已經(jīng)不能保護農(nóng)民的權益，不適應當前社會、經(jīng)濟的發(fā)展需求；以租代售雖然是“非法”開發(fā)的零售行為，但是農(nóng)民獲得了較大的收益；安置小區(qū)模式能為地方政府和農(nóng)民所接受；“小產(chǎn)權房”是“非法”開發(fā)的批發(fā)行為，而且農(nóng)民收益不大、支持力度并不大。綜合收益和風險考量，四種流轉模式的農(nóng)民接受程度從低到高的順序是：村內(nèi)流轉——小產(chǎn)權房——以租代售——安置小區(qū)。當然，即使是最受歡迎的安置小區(qū)模式，也需要地方政府公正、細致、穩(wěn)妥地推進這一公共項目，在面臨社會矛盾突出時，還需要創(chuàng)造性地分析、判斷和解決，否則，一項看似完美的制度設計也可能失敗。這再次表明農(nóng)村住房制度改革的復雜性、敏感性，需要進一步加強農(nóng)村住房流轉問題的研究是試驗。