中國江河流域管理體制的改革模式及其比較

摘要：流域管理與行政區(qū)域管理相結合是流域管理體制改革的基本方向。近年來，在這一方向指引下，中國各江河流域紛紛探索具體的改革之路。文章選取珠江、遼河、長江三大流域作為研究對象，深入分析了它們分別以“平等協商”、“統(tǒng)一集中”和“有選擇性集中”方式實現流域管理與區(qū)域行政管理相結合的體制改革特色，進而總結了這些改革中的共同趨勢與經驗：即因地制宜設立流域管理體制、完善配套法制、提升流域管理機構的作用與地位、搭建多方參與的平臺機制。這些經驗能為全國其他流域管理體制改革提供一定的參考和示范。

關鍵詞：流域管理；區(qū)域行政管理；體制改革

中圖分類號：F0615 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2014）01001805

一、江河管理體制改革的背景分析

如何實現各流域的綜合治理，徹底改變流域管理職能分割、職權分散行使的狀態(tài)，是目前中國流域管理面臨的大問題。2002年的《水法》明確規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。這為中國江河管理體制發(fā)展指明了方向。在此引導下，2003年以來，各大江河管理系統(tǒng)紛紛搭建流域管理協商制度，如海河流域的《海河流域水協作宣言》、珠江流域的泛珠水事協作機制、太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際會議制度等。然而，盡管流域管理與區(qū)域行政管理相結合已經被確定為中國流域管理體制改革的基本方向，但如何結合，以誰為主誰為輔，當前法律體系缺乏規(guī)定與引導。因此，新《水法》出臺以來，關于如何理順流域管理和區(qū)域行政管理的關系，已作為水利改革的一項重要任務而被積極探索。2010年，《全國水資源綜合規(guī)劃（2010-2030年）》明確中國要實行最嚴格水資源管理制度。2011年，中央水利工作會議和《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，要完善水資源管理體制，建立權責分明、協調有力、運行高效的水資源管理工作機制。

在中央精神的引導下，各江河流域不斷探索適合自身的管理體制。從實踐看，不論從地域特色、制度探索，還是從意義與影響來看，有三種改革模式更具代表性：一是以區(qū)域協調為主，流域管理為輔的珠江管理體制改革；二是以流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔的遼河管理體制改革；三是流域管理與區(qū)域管理并重的長江管理體制改革。文章試圖通過對三種改革模式進行比較分析，深入了解中國江河流域管理體制發(fā)展的最新動態(tài)與主要趨勢，為具有中國特色的水資源管理體制改革提供支持和參考。

二、中國江河管理體制改革典型模式分析

（一）區(qū)域協調為主，流域管理為輔——珠江管理體制改革模式

珠江由西江、北江、東江和珠江三角洲諸河組成，流域總面積45.26萬平方公里。其干流西江發(fā)源于云南省東北部，流經云南、貴州、廣西、廣東四省區(qū)及香港、澳門特別行政區(qū)。北江和東江水系幾乎全部在廣東境內。由于珠江支流繁多，流經省市眾多，在廣東境內流域面積大的原因，對于珠江的管理一直有著兩個層次：一是省際層次，二是廣東省內層次?！笆晃濉币詠恚貏e是隨著泛珠戰(zhàn)略和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，珠江省際和省內管理都有了更好的平臺，并逐步建立起省際、地市兩個層次的區(qū)域行政管理協調機制，從而形成了“區(qū)域協調為主，流域管理為輔”的珠江管理體制模式。具體而言，該模式具有以下特征。

1.設立多層流域管理機構，但主要管理權限仍在省、地、市行政機構

珠江管理設立省際和廣東省內兩個層次的流域管理機構。在省際層次，由合署辦公的珠江水資源保護局和水文局組成，兩局受水利部、環(huán)保部和珠江水利委員會（簡稱珠江委）領導，是具有部分水行政管理職能的副廳級事業(yè)單位，負責珠江流域省際的水資源保護和水文工作。在省內層次，成立于2008年的廣東省流域管理委員會作為議事協調機構，負責廣東省范圍內各大流域水資源保護、管理的協調和決策工作。此外，廣東省設立四大流域管理局：東江流域管理局、北江流域管理局、西江流域管理局及韓江流域管理局（圖1）。這些流域管理局既受流域管理委員會領導，又歸屬廣東省水利廳管轄，其主要任務是協助制訂省內本流域各項規(guī)劃、預案并監(jiān)督實施等。

在實際運行中，珠江流域管理機構均屬于派出機構：珠江水利委員會及其下設的珠江水資源保護局、水文局屬于水利部的派出機構；四大流域管理局屬于廣東省水利廳的派出機構。它們都是中央和地方水行政部門職能的延伸，無法承擔跨部門、跨區(qū)域性問題的綜合性協調與管理任務。因此，珠江流域管理體制中，流域管理機構與地方行政主管部門的關系是“指導不領導、監(jiān)督不干擾、協辦不取代”[1]。關于珠江水資源管理的執(zhí)法權、行政審批權等，仍然主要由地方水行政主管部門行使。流域管理機構的主要職能是做好信息披露與共享，促進地方協調溝通，參與規(guī)劃與設計等。2.由省、市首長及地方水主管部門領導構成區(qū)域行政協商的牽頭機構

為了促進珠江流域內各省、地市之間的溝通協調，珠江流域組織形式多樣的省際、地市高層聯席會議，為珠江不同區(qū)域行政的協商溝通提供強有力的領導保證。首先，在省際層面，泛珠水利協作年度會議制度的建立，意味著珠江流域省際水利部門高層聯席會議機制形成。2004年5月，由珠江委牽頭，泛珠三角九省區(qū)和港澳地區(qū)水利部門領導參與的水利協作會議商定，各省、自治區(qū)派一位副廳（局）長作為協作會議聯絡員，每年定期由各省、自治區(qū)的水利廳（局）輪流承辦會議，會議內容是研究解決當前水利協作中的突出問題。其次，在省內層面，廣東省流域管理委員會和四大流域工作小組是省內流域協商的領導保障機構。流域管理委員會主任由省政府分管領導擔任，成員包括省府辦公廳、省水利廳、發(fā)放委、財政廳、環(huán)保局等單位代表，委員會的日常工作由省水利廳承擔；各流域工作小組組長為水利廳分管各流域的副廳長，副組長為各流域管理局的局長，成員為流域內各地級以上市水利（水務）局長。

3.以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施為契機，建立一系列行政區(qū)域協商機制

首先，以泛珠戰(zhàn)略為平臺，建立一系列省級水行政主管部門的協商機制。例如，于2004年通過的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協議》中，水環(huán)境保護被視作跨地區(qū)合作的重要內容；2007年珠江委牽頭廣西、貴州兩省區(qū)水利、環(huán)保部門搭建“黔、桂跨省河流水資源保護與水污染防治協作機制”；同年，珠江委聯合云南、貴州、廣東等省，簽署《珠江流域跨省河流水事工作規(guī)約》，建立水事活動協商機制，以解決珠江流域跨省河流水事糾紛；等等。其次，以《珠三角改革規(guī)劃綱要》實施為契機，建立地市一級的水資源保護協商機制。2009年以來，珠三角各地市之間簽署多項合作協議：《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協議》《廣州市佛山市同城化建設合作框架協議》《推進珠中江緊密合作框架協議》以及《廣佛肇經濟圈建設合作框架協議》等。這些協議中，有多項舉措涉及環(huán)境保護和珠江水資源治理，為省內流域治理提供合作平臺。

4.通過統(tǒng)一規(guī)劃、地方立法，明確權責分配，完善管理

首先，在規(guī)劃方面，2010年12月，《珠江河口綜合治理規(guī)劃》通過國務院審批。這意味著，地方性水資源相關規(guī)劃需服從流域整體規(guī)劃，需與《珠江河口綜合治理規(guī)劃》保持一致。其次，廣東出臺多項地方立法，明確省內珠江流域管理中的權責分配。2006年以來，廣東相繼出臺《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質保護管理條例》《廣東省江河流域水資源管理條例（草案）》《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》等，以此明確各級地方政府及水行政主管部門在所轄區(qū)域水資源管理的標準、責任與考核等。

（二）流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔——遼河管理體制改革模式

遼河干流全長538公里，全部在遼寧省境內，沿岸城市密集，且產業(yè)結構以重工業(yè)為主，污染嚴重。2010年5月，遼寧省委、省政府劃定了遼河保護區(qū)，成立了遼河保護區(qū)管理局，對遼河保護區(qū)實行統(tǒng)一管理。根據改革方案，遼河保護區(qū)管理局，為正廳級建制，省政府直屬事業(yè)編制，專門管理遼河保護區(qū)，推進遼河治理保護工作。這是中國首次出現的河流“劃區(qū)設局”，它意味著“流域管理為主，區(qū)域行政管理為輔”的遼河管理體制的誕生。具體而言，該體制具有以下特征。

1.劃區(qū)設局，成立職能集中的遼河保護管理局

根據遼寧省人民政府辦公廳《關于遼寧省遼河保護區(qū)管理局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（下稱《通知》），省水利廳、環(huán)境保護廳、交通廳、農委、國土資源廳、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)廳7個部門承擔的關于遼河保護區(qū)的相應職能均劃歸遼河保護區(qū)管理局（圖2）。統(tǒng)一管理后的遼河保護管理局的職能范圍包括編制規(guī)劃、水質量管理監(jiān)督、水政執(zhí)法、環(huán)境評價、項目審批與許可等。為保證其統(tǒng)一管理權力，遼寧省政府給予其充分的政策、資金和人員支持：《通知》明確其為省政府直屬正廳級事業(yè)單位，核定事業(yè)編制55名，經費由財政全部補助[2]；同時設立遼河保護區(qū)公安局以保障其有效執(zhí)法。

2.多項舉措強化流域管理機構的決策權、執(zhí)法權與監(jiān)督權

與珠江流域管理機構相比，遼河保護管理局不僅有協商溝通權限，而且具有流域管理中主要的決策權、執(zhí)法權和監(jiān)督權。首先，其內設機構的職權屬性可以反映這一點。遼河保護管理局的內設機構有8個，除了辦公室是針對內部管理而設外，其余處、室權屬要么擁有項目的決策、監(jiān)督與審批權，要么擁有水資源管理的執(zhí)行權。其次，遼河保護區(qū)公安局的設立，也是其強化監(jiān)督權、執(zhí)行權的重要體現。在改革中，遼河保護區(qū)公安局作為省公安廳的直屬機構，正處級建制，實行省公安廳和遼河保護區(qū)管理局雙重管理。其主要職責是維護保護區(qū)內的安全與秩序，保障管理局行政執(zhí)法工作。再次，通過遼河保護管理局與省水利廳、環(huán)保廳的職責分工，強化管理局的權限。在改革之前，遼河水資源的管理工作主要由水利、環(huán)保部門負責。改革后，省遼河保護區(qū)管理局負責保護區(qū)內水資源的監(jiān)督管理，而省水利廳、省環(huán)境保護廳則負責技術性工作，并向管理局提供相關監(jiān)測數據。即水利廳、環(huán)保廳逐漸演變?yōu)榧夹g輔助、信息支持的角色。

3.通過地方法制，為流域管理機構理順縱向和橫向的權責關系

2010年12月實施的《遼寧省遼河保護區(qū)條例》（簡稱《條例》）為遼河保護管理局理順了縱向和橫向的權責關系。首先，縱向權責關系上，根據《條例》，省遼河保護管理局直接向省政府負責，并領導各市、縣遼河保護區(qū)管理局，市、縣管理局負責本區(qū)域內保護區(qū)行政執(zhí)法工作。其次，橫向權責關系上，明確省、市、縣的水利、環(huán)保、國土資源、交通等部門，應當在各自職責范圍內，協助遼河保護區(qū)管理機構做好治理保護工作。此外，《條例》還規(guī)定地方政府在政策支持、資金保障方面的責任：省和市、縣人民政府應當將流域水污染防治納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立專項資金，增加治理投入。

（三）流域管理與區(qū)域行政管理并重——長江管理體制改革模式

長江是中國第一大河流，長江流域從西到東約3 219公里，由北至南966公里余，流經11個省（自治區(qū)、直轄市）。針對長江流域貫穿省份地域多，對中國經濟社會影響重大的特征，長江水資源管理主要是國家統(tǒng)一管理與區(qū)域行政區(qū)域管理相結合的管理模式。長江水利委員會（簡稱長江委）作為水利部派駐長江的流域機構，和沿江各地方水行政主管部門相結合，對長江流域進行共同治理?！傲饔蚬芾砼c區(qū)域行政管理并重”的長江管理體制具有以下特征。

1.以長江流域重大工程項目為切入點，強化流域管理

長江流域注重流域管理，但其并非以自然流域為流域管理立足點，而是以重大工程項目為切入點，圍繞工程建設，強化流域管理機構在統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、審批、協調等方面的權限（圖3）。具體來說，長江流域管理主要通過以下工程建設推進：（1）水資源保護工程。即通過長江委參與實施流域納污能力核算、排污方案設計與實施、項目審批等，強化其在水資源保護方面的監(jiān)督權。（2）長江水資源統(tǒng)一調度工程。即通過長江委統(tǒng)籌協調各部門各地區(qū)用水需求，開展長江水資源的聯合調度，強化其對全流域統(tǒng)一協調、聯動的權限。（3）水生態(tài)保護與修復工程。即通過長江委設置了生態(tài)評價指標體系，并以此對相關地區(qū)進行水體生態(tài)修復，關停沿江污染項目，嚴格核定各種取水許可等，強化其在長江整體生態(tài)保護方面的統(tǒng)一管理權限。（4）水資源應急響應工程。即通過長江委建立與流域各省區(qū)市水行政主管部門的應急協作機制，協調省際間工作，強化其在整合流域資源、統(tǒng)一應對突發(fā)事件的權限與能力。

2.用規(guī)劃、制度、機制和行政指令等促進流域管理與區(qū)域行政管理的結合

首先，通過水資源管理的綜合規(guī)劃實現二者的結合。2010年國務院批復的《長江流域及西南諸河水資源綜合規(guī)劃》和《長江流域綜合規(guī)劃》，不但提出了未來20年長江水資源發(fā)展的戰(zhàn)略目標與總體布局，同時也明確了各地方區(qū)域的水資源管理的主要目標與任務。其次，通過一系列管理制度實現二者的結合。從2001年頒布的《長江河道采砂管理條例》，到2006年頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》和2008年頒布的《三峽水庫調度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》，再到2011年頒布的《長江流域大型開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督檢查辦法》，均以法制規(guī)范的形式分別從采砂、取水、水資源調度、生態(tài)保護等角度明確長江委及其下屬機構與流域各省區(qū)的權責分配。再次，通過行政指令的方式實現結合。即長江委根據2011年中央關于“實行最嚴格水資源管理制度”的精神，建立流域總量控制指標體系，并指導地方把相關指標細化到各支流和各行政區(qū)域，同時，建立對各行政區(qū)域的監(jiān)督考核制度，從而建立“總量控制與定額管理相結合” [3]的流域工作體系。最后，通過各省區(qū)之間的聯動、協商、合作等機制促進二者的結合。例如，長江流域已經建有“水土保持委員會”和“長江防汛總指揮部”，均有省、自治區(qū)、直轄市主要領導參與，通過區(qū)域高層的溝通互動促進長江流域管理與區(qū)域行政管理的有效結合。

3.流域管理與區(qū)域行政管理呈現多重關系

長江流域改革中，流域管理機構與區(qū)域行政管理機構之間呈現多重關系。首先，服從關系。即在涉及流域宏觀事項中，區(qū)域行政管理要服從流域整體管理。如長江流域范圍內的省、區(qū)水資源規(guī)劃應服從長江流域綜合規(guī)劃。其次，合作關系。即在涉及跨流域治理事項時，需要流域管理機構與省、區(qū)地方行政管理機構合作進行。如制定長江流域跨省水資源調度方案，需長江委與有關省人民政府合作完成。再次，分工關系。即流域管理機構與區(qū)域行政管理機構各自按法定權限對長江流域水資源相關事項進行依法管理。最后，監(jiān)督關系。即在調處省際邊界水事活動和糾紛時，長江委對省、區(qū)地方行政管理機構具有監(jiān)督、執(zhí)行權責。如長江委有權對省際邊界的違法取水、采砂工程進行查處。

三、中國江河流域體制改革的趨勢分析

珠江、遼河、長江三大江河管理體制改革是中國江河管理體制改革的主要代表，從三種改革模式中，可以看出中國江河流域管理體制改革存在以下幾個發(fā)展趨勢。

（一）因地制宜，建立合適的管理體制

如何實現流域管理與區(qū)域行政管理的有效結合是各流域管理體制改革的關鍵。珠江、遼河、長江的改革分別以“平等協商方式”、“統(tǒng)一集中方式”和“有選擇性集中方式”實現二者之間的結合。不論是哪一種改革模式，其管理體制的形式均與當地自然、社會和經濟條件密切相關。遼河之所以采取“統(tǒng)一集中方式”，對遼河進行“跨職能、跨部門”統(tǒng)一管理，是因為遼河干流全部在遼寧省境內，在一省之內實施行政職能調整、整合資源，容易形成治理合力，即改革阻力較小，成本較低。而對于跨越多個省、區(qū)的珠江和長江而言，這種管理體制顯然不適合，因為跨省河流涉及不同的省級行政區(qū)劃單位，各單位之間都是平等的行政主體，相對較難形成統(tǒng)一性的意見和建構統(tǒng)籌性的機構。珠江管理體制改革中充分利用“泛珠戰(zhàn)略”和“珠三角規(guī)劃”兩個層次的區(qū)域合作政策環(huán)境，借助區(qū)域合作平臺，促成省際和廣東省內關于珠江流域治理的溝通協調機制。而長江在全流域范圍內沒有類似“泛珠”的多省、區(qū)合作基礎，所以很難形成以自然流域為單位的管理體制，因此它在改革中圍繞水土保持、生態(tài)保護、水資源調度等重大工程強化流域整體管理，形成“有選擇性集中”的流域管理體制。

（二）重視法制建設，以法制促進管理體制的順利變革

無論是哪一種改革模式，都非常重視配套的法制建設，通過法律制度授權主體資格，確定職責分工，理順部門關系等。《泛珠三角水利協作年度會議制度》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協議》《珠江流域跨省河流水事工作規(guī)約》《廣東省江河流域水資源管理條例》等協議制度為珠江流域省際和省內兩個層次的信息共享、溝通互動、協商管理提供了有力的保障和支持?！哆|寧省遼河保護區(qū)條例》作為遼河保護管理局統(tǒng)一行使流域管理職能的支撐依據，有力地保障了政令通達。而《長江河道采砂管理條例》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法制，則明晰地劃分了長江流域管理中流域管理機構與行政區(qū)域管理的職權界限。

（三）提升流域管理機構的作用地位，使其擔當重要角色

珠江管理體制改革中，省際和省內流域管理機構通過平等協議，充分調動了利益相關方的積極性，使決策的制定能夠兼顧各方利益。在此當中，珠江水資源保護局、水文局、廣東省流域管理委員會等組織機構充當區(qū)域間水行政主管部門協商的牽頭人、重要組織者的角色。正是由于流域管理機構的作用，珠江流域水資源的跨省、跨市治理得以走向常態(tài)化。而遼河保護管理局作為一個職能集中的流域管理機構，不但依法擁有流域管理的主要決策權、執(zhí)法權和監(jiān)督權，并且享有地方政府為其提供的政策、資金、技術、人員等方面的大力支持。長江委及其下設機構在重大工程項目中的決策權、監(jiān)督權、監(jiān)測權、執(zhí)行權、協調權不斷提升和強化。

（四）建立并完善可供多方參與的平臺機制

雖然三種改革模式均有相對明確的法制授權流域管理中相關單位的職責分工，但實際運作中仍然會出現“職權交叉或管理空白的情況，各相關單位不能較好地配合”[4]。為了避免這樣的情況發(fā)生，各大江河流域管理體制改革都紛紛建立健全可供多方參與的平臺機制。珠江流域以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施為契機，組織形式多樣的省際、地市高層聯系會議。遼河流域中，省政府正在籌備成立綜合執(zhí)法處，并以省分管領導和水利廳、環(huán)保廳、交通廳、農委等部門領導組成流域決策委員會，共同參與遼河流域的政策制定、規(guī)劃設計和重大項目決策等。長江管理體制中，已經建有由省、自治區(qū)、直轄市主要領導參與“水土保持委員會”和“長江防汛總指揮部”等高層參與平臺機制，為長江治理中的科學決策、有效執(zhí)行、及時反饋和解決問題提供了保障。

四、總結與展望

新《水法》實施以來，珠江等流域逐步探索出適合自身發(fā)展的管理體制改革模式，開創(chuàng)了流域管理體制新思路，它們?yōu)槠渌饔蚬芾韯?chuàng)新指明了方向。只有從流域自身的實際出發(fā)建立合適的管理體制，完善配套法制建設，理順流域管理機構與區(qū)域行政主管部門關系，并搭建多方參與的平臺機制，才能更好地實現水資源管理中流域管理與區(qū)域行政管理的結合，促進流域水資源可持續(xù)發(fā)展，從而實現人水和諧的流域治理。參考文獻：

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[3]陳曉軍.貫徹中央1號文件 大力加強長江流域水資源管理與保護[N].長江水利網，2011-05-30.

[4]王波，黃薇.國內外流域管理體制要點及對長江生態(tài)管理啟示[J].人民長江，2010（24）：13-16.