公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)

馮天舒

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，世界朝著多極化格局發(fā)展，各國(guó)國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化聯(lián)系也日益密切。我國(guó)由于自身的歷史文化背景差異，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與意識(shí)無(wú)論是在具體實(shí)踐中還是在行政法律上都存在著很大的差距。然而，隨著我國(guó)民主政治進(jìn)程不斷發(fā)展和進(jìn)步，公眾參與熱情也在日益高漲。公眾參與作為一種發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)也提出了一定挑戰(zhàn)。鑒于此，筆者在文中通過(guò)簡(jiǎn)要地闡述行政法和行政法學(xué)的內(nèi)涵以及公眾參與的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，從而重點(diǎn)地分析了公眾參與趨勢(shì)下對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)，希望能夠?yàn)榇龠M(jìn)我國(guó)民主化進(jìn)程提供相關(guān)的指導(dǎo)意義和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政法學(xué)；趨勢(shì)；行政法

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）01-0132-03

伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和政治一體化進(jìn)程的加快，公眾參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。公眾參與是我國(guó)現(xiàn)代開(kāi)放式行政的一個(gè)重要組成部分，其不僅在我國(guó)的各級(jí)政府的管理工作中發(fā)揮了重要作用，而且還對(duì)我國(guó)的行政立法提供了有益借鑒。因此，公眾參與成為了政治民主化進(jìn)程建設(shè)的一種趨勢(shì)，同時(shí)對(duì)行政法和行政法學(xué)提出了巨大挑戰(zhàn)。在實(shí)際政治生活中，行政法和行政法學(xué)在面對(duì)著公共參與趨勢(shì)中如何更好地發(fā)展成為了一個(gè)值得共同關(guān)注和探討的話題。

一、行政法和行政法學(xué)的內(nèi)涵分析

行政法主要指的是行政主體在行使相關(guān)的行政職能過(guò)程中和法律監(jiān)督主體之間的關(guān)系總和[1]。行政法的重點(diǎn)是對(duì)政權(quán)進(jìn)行控制和規(guī)范，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益。作為國(guó)家部門法的一個(gè)重要組成部分，行政法在調(diào)節(jié)行政關(guān)系方面具有積極的意義。行政法一般包括行政管理關(guān)系、行政法制監(jiān)督關(guān)系、行政救濟(jì)關(guān)系以及內(nèi)部行政關(guān)系四個(gè)方面。行政法在行使的過(guò)程中已經(jīng)以依法行政、合理行政、行政應(yīng)急、高效便民、行政公開(kāi)以及權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為基本原則。行政法在我國(guó)的社會(huì)生活中具有重要的地位。行政法不僅有利于建立和維護(hù)社會(huì)治安秩序以及行政管理秩序，而且還可以有效地防止行政違法行為的出現(xiàn)。同時(shí)，行政法還可以保護(hù)公民以及組織的合法權(quán)益。

行政法學(xué)是法學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，其有著自己固有的研究群體和理論體系[2]。我國(guó)的行政法學(xué)研究?jī)?nèi)容主要是相關(guān)的行政法律規(guī)范、意識(shí)、關(guān)系、理論知識(shí)等等。同時(shí)，行政法學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：第一是上個(gè)世紀(jì)80年代：起步階段；第二是上個(gè)世紀(jì)90年代中期：初步發(fā)展時(shí)期；第三是上個(gè)世紀(jì)末期：成熟期。因此，行政法學(xué)逐漸地開(kāi)始成為一門獨(dú)立的學(xué)科，并且在國(guó)家行政管理方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。行政法學(xué)在依法行政的基礎(chǔ)上，展示了行政管理對(duì)公民合法權(quán)利的維護(hù)，同時(shí)為國(guó)家相關(guān)部門更好地開(kāi)展行政管理工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、公眾參與的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

（一）公眾參與的理論基礎(chǔ)

法國(guó)著名的政治家盧梭曾經(jīng)在自己的著作《社會(huì)契約論》中明確地提出，一個(gè)國(guó)家的立法權(quán)應(yīng)該是歸人民所有，而且是人民所特有的權(quán)利[3]。因此，公眾參與是人民民主權(quán)利在行政領(lǐng)域范圍之內(nèi)的擴(kuò)展。公眾參與行政管理的基本思想是行政法在對(duì)行政主體的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)過(guò)程中能夠有效地控制行政主體權(quán)利，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益免受侵害。國(guó)家各個(gè)行政機(jī)關(guān)部門在對(duì)行政相對(duì)人的行為做出反應(yīng)時(shí)要充分地按照相關(guān)法律程序來(lái)進(jìn)行。例如，事先向行政相對(duì)人說(shuō)明行政行為的根據(jù)；事后為行政相對(duì)人提供相關(guān)的幫助方法等等。因此，公眾參與從理論上來(lái)看，各種行政行為都應(yīng)該在正當(dāng)法律程序范圍內(nèi)進(jìn)行。行政在立法過(guò)程中應(yīng)該廣泛地吸取公眾參與意見(jiàn)和觀點(diǎn)。人民主權(quán)原則和行政法學(xué)中的控權(quán)論以及正當(dāng)?shù)姆沙绦蛟瓌t是公眾參與行政立法的理論基礎(chǔ)。

（二）公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義

公眾參與行政立法和管理是我國(guó)民主政治發(fā)展必然趨勢(shì)。

1.公眾參與為表達(dá)公眾的意愿提供了良好平臺(tái)

公眾在行政立法過(guò)程中可以將相關(guān)的想法和意見(jiàn)直接地向行政主體進(jìn)行闡述。同時(shí)，公眾在參與過(guò)程中也可以加強(qiáng)相互之間的信息溝通和交流。行政相關(guān)部門法律實(shí)施必須是以公眾的認(rèn)同和支持作為基礎(chǔ)的，因此公眾可以通過(guò)參與的方式將所要付諸實(shí)施的行政法律充分地表達(dá)自身的要求，同時(shí)公眾的意見(jiàn)也可以在行政立法中得到充分合理的體現(xiàn)，進(jìn)而提高行政立法的效率。此外，公眾參與還可以及時(shí)地彌補(bǔ)行政立法程序中的不足，從而消除社會(huì)成員對(duì)行政權(quán)力的抵觸疑慮。因?yàn)樵谛姓⒎ㄟ^(guò)程中，公眾通過(guò)參與如果對(duì)行政立法的相關(guān)結(jié)果表示不滿，那么行政部門就可以盡快地進(jìn)行修訂。

法國(guó)著名政治家盧梭曾在《民約論》中提出：如果一個(gè)建筑師在建立一座大廈之間將其土壤進(jìn)行檢查和勘測(cè)，那么就可以看出土壤能否承受建筑物的重量和體積。同理，聰明的政治管理者在制定相關(guān)法律同時(shí)，也應(yīng)該進(jìn)行事先地考察以查看相關(guān)的立法是否順應(yīng)民意。我國(guó)唐朝時(shí)期唐太宗經(jīng)常給大臣講述君臣和舟水之間的關(guān)系：“水能載舟，亦能覆舟?！币虼斯妳⑴c為準(zhǔn)確地表達(dá)公眾意愿提供了良好平臺(tái)。公眾參與行政立法可以為防止公民合法權(quán)益遭受侵害提供良好環(huán)境。尤其是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題會(huì)隨時(shí)給行政立法帶來(lái)挑戰(zhàn)。社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益也很很難得到保障，比如農(nóng)村地區(qū)的“看病難、看病貴”現(xiàn)象、農(nóng)民工子女上學(xué)難等現(xiàn)象。如果國(guó)家相關(guān)行政立法部門沒(méi)有建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制將會(huì)給社會(huì)造成不利影響。

2.公眾參與可以推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建

社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要發(fā)揮各個(gè)方面的力量[4]。行政立法過(guò)程中實(shí)際上是一個(gè)多方面利益的整合和協(xié)調(diào)過(guò)程，因此為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)和平衡，公眾參與成為了一個(gè)最佳的表達(dá)途徑。公眾參與既是一個(gè)民意的搜集過(guò)程，又是一個(gè)利益的協(xié)調(diào)過(guò)程。公眾通過(guò)參與方式給行政立法的利益協(xié)調(diào)提供了良好保證，而且還能夠大大地減少行政立法實(shí)施期間的阻力。如果社會(huì)各個(gè)方面的利益得到了有效地協(xié)調(diào)，就會(huì)對(duì)避免利益沖突具有良好的促進(jìn)作用，進(jìn)而從根本上推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程構(gòu)建。行政立法過(guò)程中如果高度重視公眾的參與感，就會(huì)極大地提高公眾的參與熱情，更容易得到公眾的支持和認(rèn)同。行政立法在實(shí)施中可以盡量地減少公眾抵觸心理。公眾參與行政立法對(duì)促進(jìn)我國(guó)政治民主化進(jìn)程的建設(shè)具有積極意義。endprint

3.公眾參與可以給行政部門的行政立法和管理提供相關(guān)參考依據(jù)

公眾在行政立法過(guò)程中可以提供大量具有價(jià)值意義的信息，從而提高政府部門行為準(zhǔn)確性。因此，在實(shí)際生活中各大行政部門也應(yīng)該積極地聽(tīng)取公眾意見(jiàn)以確保行政立法的可行性。

同時(shí)，公眾參與在行政立法過(guò)程中可以積極地將各種群體意見(jiàn)進(jìn)行有效地整合，從而避免了各種不正當(dāng)行政行為的出現(xiàn)。即使各級(jí)行政部門在進(jìn)行行政立法和行政管理過(guò)程中會(huì)帶有一定主觀因素，但是公眾的參與可以有效地將其過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)，并且防止行政立法不公現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)

（一）對(duì)各級(jí)行政主體方面的挑戰(zhàn)

隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，行政主體在行使相關(guān)法律法規(guī)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)政策失誤的現(xiàn)象。因此，公眾參與在行政立法過(guò)程中可以增加決策透明度。尤其是近年來(lái)，“陽(yáng)光政府”的構(gòu)建對(duì)行政機(jī)關(guān)起到了良好的監(jiān)督作用。公眾參與行政立法過(guò)程中會(huì)對(duì)行政立法結(jié)果產(chǎn)生重要影響。因?yàn)楣娫趨⑴c過(guò)程中具有很大公開(kāi)性，因此各大行政機(jī)關(guān)不得不對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行重新考慮和權(quán)衡。

公眾參與行政的有效性和行政主體的態(tài)度具有很大的關(guān)聯(lián)。如果行政主體對(duì)公眾參與保持一種歧視的態(tài)度，那么行政立法和行政行為就無(wú)法及時(shí)地向公眾公開(kāi)相關(guān)具體信息，從而嚴(yán)重地影響了公眾的積極性。各級(jí)行政部門要想更好地發(fā)揮公眾參與的作用，就必須做好相關(guān)的通知工作，以及做好會(huì)場(chǎng)布置等等程序。因此，為了能夠?qū)⒏鞣N措施都可以落到實(shí)處，各級(jí)行政部門需要消耗一定的人力和物力資源，從而導(dǎo)致行政成本的增加。如果各級(jí)行政部門只是將公眾參與作為一種過(guò)場(chǎng)或者一種形式，那么公眾參與也就失去了其真正的價(jià)值。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有地域性差異，因此各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都會(huì)存在一定區(qū)別。因此，公眾參與的結(jié)果可能會(huì)對(duì)部分社會(huì)成員的利益造成負(fù)面影響。尤其是受貧富差距的影響，行政立法過(guò)程中，強(qiáng)大的組織可能會(huì)對(duì)個(gè)人利益造成損害。公眾在參與過(guò)程中往往會(huì)遵照少數(shù)遵從多數(shù)原則也會(huì)對(duì)少數(shù)部分人的利益產(chǎn)生不利影響[5]。

（二）對(duì)行政理論方面的挑戰(zhàn)

目前，公眾參與的背景下，我國(guó)的各級(jí)行政部門對(duì)相關(guān)行政行為仍然是由行政主體來(lái)決定，同時(shí)行政主體所表達(dá)的意志已經(jīng)超出了行政主體自身意志范疇。因此行政主體在行使相關(guān)行政行為過(guò)程中還需要考慮公眾參與的意志。尤其是在不同的行政行為當(dāng)中公眾的參與意識(shí)也會(huì)有很大區(qū)別，從而行政主體的意志產(chǎn)生影響。行政法學(xué)則需要對(duì)相關(guān)而的行政理論的內(nèi)涵和外延進(jìn)行重新地界定，并且在此原則上對(duì)行政理論進(jìn)行進(jìn)一步地認(rèn)識(shí)。行政法中的行政訴訟以及行政法學(xué)的研究領(lǐng)域都會(huì)因?yàn)楣妳⑴c的介入而發(fā)生新的變化。我國(guó)在對(duì)行政立法方面還沒(méi)有完善的制度來(lái)進(jìn)行規(guī)范，公眾參與的領(lǐng)域不斷延伸則會(huì)給行政理論的發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。因此，在實(shí)現(xiàn)公共職能當(dāng)中，各級(jí)行政部門要充分地發(fā)揮法律的作用和效力。無(wú)論是在私法方面，還是在公法方面，公眾參與都會(huì)進(jìn)行不同程度的干涉和影響。

（三）對(duì)行政行為方面的挑戰(zhàn)

公眾參與的環(huán)境下，各級(jí)行政部門的行政行為方式需要與時(shí)俱進(jìn)。畢竟，不同的行政法則所產(chǎn)生的行政行為所具有的行政效力是不同的。行政法學(xué)如果不能妥善地解決這些問(wèn)題，將會(huì)給國(guó)家的公共政治生活造成無(wú)形的壓力。因此，公眾的參與會(huì)對(duì)各級(jí)行政主體和其它相關(guān)部門會(huì)產(chǎn)生不同的法律效果。尤其是行政法學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展有著其自身特有規(guī)律。如果公眾參與缺乏一個(gè)有效機(jī)制，那么不僅會(huì)嚴(yán)重地削弱公眾的積極性，而且還會(huì)對(duì)行政主體的威信力產(chǎn)生不良影響。由于我國(guó)受到歷史發(fā)展影響，人們的民主意識(shí)還有待于加強(qiáng)，法治觀念在人們心中還需要進(jìn)一步鞏固。因此，公眾通過(guò)參與的方式參加行政事務(wù)管理必然會(huì)對(duì)行政行為的初衷造成挑戰(zhàn)。公眾只有積極地參與行政立法才能夠大力地促進(jìn)我國(guó)的政治民主化建設(shè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，公共參與成為了我國(guó)現(xiàn)當(dāng)代行政管理中的一個(gè)趨勢(shì)，也是現(xiàn)代政治發(fā)展的本質(zhì)要求和體現(xiàn)。俗話說(shuō)：“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯?！彪m然公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)提出了一定的挑戰(zhàn)，但是隨著我國(guó)的政治民主化進(jìn)程的不斷加快，公眾參與也將會(huì)發(fā)揮其有效性，從而促進(jìn)行政法和行政法學(xué)的健康快速發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）endprint