解析新型城鎮(zhèn)化

崔照忠+李芳+趙立增

2012年11月8日，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出了我國要堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路?！靶滦统擎?zhèn)化”道路及與此相關(guān)問題探索成為當(dāng)前社會研討的熱點。

一、國際城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

國際城鎮(zhèn)化發(fā)展道路與城市發(fā)展道路是一致的。自從18世紀末19世紀初工業(yè)革命開始以來，世界城市的規(guī)模和數(shù)量都在不斷的增長，城市①人口數(shù)量也從幾十萬增加到上千萬人，產(chǎn)業(yè)變革、人口遷移、城市發(fā)展、社會分工細化成為近百年以來社會發(fā)展的主脈搏。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、人口遷移、發(fā)展動力等方面具有一定規(guī)律性。

一是城市發(fā)展過程具有快慢交替的規(guī)律性。在城市化發(fā)展初期，工業(yè)發(fā)展帶動了城市規(guī)模迅速擴大，人口集聚增加，但由于交通、生活、服務(wù)、醫(yī)療、居住等問題發(fā)展滯后，城市化增速減緩，在這一時期，社會服務(wù)、交通、居住條件等逐步改善。此后，城市化進入第二次快速發(fā)展時期，這一時期以技術(shù)和管理的變革為核心，大批從業(yè)人員集聚到城市中來，工業(yè)現(xiàn)代化解放了低層次勞動工人，勞動力素質(zhì)逐步提高，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比重增加，社會交通擁擠、生態(tài)環(huán)境惡化、水資源短缺等問題凸顯。此后，城市化進入了第二個緩慢發(fā)展期，日益嚴重的社會問題促進人口轉(zhuǎn)移趨勢放緩。在發(fā)達國家，城市化進入了第五個階段，大中城市人口部分人口轉(zhuǎn)移到周邊城鎮(zhèn)，城市人口相對減少，中小城鎮(zhèn)進入快速發(fā)展時期。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷存在相同規(guī)律。在世界經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷是完全一致的。在農(nóng)業(yè)社會末期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位開始下降，第二產(chǎn)業(yè)比重開始提升；工業(yè)社會中，第二產(chǎn)業(yè)比重超過第一產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展起來；在后工業(yè)社會中，第二產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重開始上升。

三是從業(yè)人口遷移具有方向性。城市化發(fā)展過程中，從業(yè)人口遷移原則上是單向流動的，即人口遷移是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一致性。隨著工業(yè)化的開展，從業(yè)人口從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)，而隨著人口集聚所需的社會服務(wù)的增加，從業(yè)人口則又從第一、二產(chǎn)業(yè)遷移到第三產(chǎn)業(yè)。

四是發(fā)展的動力是基于技術(shù)改革和管理創(chuàng)新。制造業(yè)的發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了設(shè)備和技術(shù)支持，一部分勞動力人口從農(nóng)業(yè)人口中脫離出來從事制造業(yè)；制造業(yè)生產(chǎn)流程中自動化控制技術(shù)的創(chuàng)新使得一部分勞動力從生產(chǎn)流程中脫離出來從事服務(wù)行業(yè)。隨著社會信息化技術(shù)、自動化技術(shù)的提升、交通設(shè)施的建設(shè)，城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)度不斷加深，技術(shù)的變革和管理手段的提高使得城鄉(xiāng)差距縮小，城市規(guī)模發(fā)展趨緩。

二、國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代背景

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的提出是我國由外向型經(jīng)濟向內(nèi)向型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)折點，是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要手段，也是解決我國當(dāng)前面臨的如大中城市發(fā)展困境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、收入差距擴大、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列社會問題解決的開端。

不斷拓寬的馬路和擁擠的交通是大中城市發(fā)展的代名詞。改革開放以來，隨著農(nóng)業(yè)人口大量遷移到城市，城市的人口規(guī)模不斷增加，城市規(guī)模不斷擴大，但這并沒有解決城市擁堵問題。人口和城市的雙重擴張雖然帶來了GDP年均16.2%的高速增長，但其所帶來的交通擁擠也不容忽視。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)差異性增大，政策制定標(biāo)準難統(tǒng)一。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在兩個方面：一是東中西部發(fā)展、沿海與內(nèi)地發(fā)展的不平衡。其根源之一是我國改革開放的不一致性決定；二是城市與農(nóng)村之間的不平衡。城市是改革開放的前沿，其所具有的人才、資本、技術(shù)、交通、區(qū)位等優(yōu)勢促進了城市的快速發(fā)展，農(nóng)村因區(qū)位分散、資源缺乏、勞動力素質(zhì)低等原因而遠遠落后于城市發(fā)展。即使在目前，由于沒有完全打破二元體制對農(nóng)業(yè)的束縛，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展還面臨著政策層面、內(nèi)外在動力機制、勞動力、資金、技術(shù)、設(shè)備等方面的一系列障礙。

收入差距擴大。由于地理區(qū)位、發(fā)展政策、壟斷、特權(quán)等問題，我國收入差距呈現(xiàn)擴大的趨勢。收入差距過大歸根結(jié)底是我國的收入分配制度存在問題，雖然我國一直努力完善收入分配制度，如擴大社會保障制度的覆蓋面，將農(nóng)業(yè)老齡人口納入社會保障體系中；完善稅收調(diào)解制度，調(diào)整高收入人群的收入；破除壟斷，進行國有壟斷企業(yè)改革。但由于改革涉及利益階層的權(quán)益，改革步履維艱。

2013年，霧霾一詞再次成為人們談?wù)摰闹攸c，2013年，全國大部分城市都遭遇到霧霾天氣的影響，2013年的北京創(chuàng)下了單月25天霧霾天氣的記錄。而造成霧霾橫行的原因在于城市的擴張和城市空氣的嚴重污染。人口集聚、交通擁擠、森林減少、水資源缺乏都是造成霧霾的原因。如果城市進一步擴張，其所帶來的后果不是人類可以承受的，而這只是生態(tài)環(huán)境惡化的一個方面，除此之外，生態(tài)環(huán)境的失衡、水污染、垃圾包圍城市等都會對人類社會造成嚴重的危害。解決城市矛盾，構(gòu)架新型城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然。

三、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

正確理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對于政策的制定和實施都有重要的指導(dǎo)意義。新型城鎮(zhèn)化是在我國當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時期提出的，其對于下一步經(jīng)濟發(fā)展方向具有重要的引領(lǐng)作用。新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵在理解時應(yīng)注意：

堅持以人為本。新型城鎮(zhèn)化的“新”在于以人為本理念的提出。城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)居民為主，其選擇權(quán)在自己手中。如居住權(quán)的選擇，農(nóng)村宅基地、承包地的流轉(zhuǎn)和出讓等由農(nóng)戶自由選擇；企業(yè)參與農(nóng)業(yè)活動由企業(yè)根據(jù)市場需求自主選擇；政府可通過政策扶持、政策引導(dǎo)，不能以強制措施干預(yù)企業(yè)或者農(nóng)戶的選擇。新型城鎮(zhèn)化不是農(nóng)民的被城鎮(zhèn)化過程，不是農(nóng)民失去土地的過程，不是農(nóng)民變工人的過程；是農(nóng)民生活質(zhì)量提升的過程，是農(nóng)民社會保障制度健全的過程，是農(nóng)民自由選擇工作及職業(yè)的過程。

堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。新型城鎮(zhèn)化要走可持續(xù)發(fā)展的道路，即在發(fā)展過程要考慮資源、環(huán)境和生態(tài)問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃設(shè)計、人口集聚度、產(chǎn)業(yè)布局、社區(qū)建設(shè)都要考慮資源和生態(tài)環(huán)境的承載力，考慮資源的高效利用、環(huán)境的保護和生態(tài)循環(huán)，以實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。實施循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等經(jīng)濟發(fā)展模式，在生態(tài)環(huán)境承載范圍之內(nèi)進行循環(huán)發(fā)展，確保人與自然、人與社會、人與人之間的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。endprint

堅決維護農(nóng)民的利益。我國的城鎮(zhèn)化實際上是城鄉(xiāng)一體化，通過破除城鄉(xiāng)的二元體制，實現(xiàn)社會產(chǎn)業(yè)、人口的合理集聚。改革的關(guān)鍵點在三農(nóng)，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)社區(qū)、勞動力轉(zhuǎn)移這三個問題中，農(nóng)民是改革的關(guān)鍵點。農(nóng)民要實現(xiàn)身份、工作環(huán)境、居住環(huán)境的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中要堅決維護農(nóng)民的利益，把農(nóng)民的利益放在首位。一是確保農(nóng)民的土地收益；二是確保相對公平。如在目前土地確權(quán)過程中，由于村集體對于農(nóng)民土地承包制度長期的不調(diào)整，造成土地在農(nóng)戶之間分配不公平。一些死亡人員、戶口遷移人員長期占有村集體土地，而一些因婚遷入人口及其婚生子女確難以分到賴以生存的土地。且由于各地土地承包時間的不一致性，土地承包權(quán)時間不一致，不利于全國土地制度的管理。

明確政府的職責(zé)。新型城鎮(zhèn)化道路提出之后，相關(guān)部門紛紛開始研究支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策措施，資金、技術(shù)、財政補貼、免稅等政策呼之欲出，足見政府積極性之高?？膳c之相反的，農(nóng)民和企業(yè)反而對新型城鎮(zhèn)化擔(dān)憂。對企業(yè)來說，整個經(jīng)濟增長趨緩狀態(tài)下，企業(yè)資金力量薄弱，投資積極性較低；對農(nóng)民來說，也擔(dān)心城鎮(zhèn)化過程中土地權(quán)益的受損和“被上樓”。政府在城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)明確自身職責(zé)，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。如針對城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)政策和法律方面提供指導(dǎo)，為職業(yè)轉(zhuǎn)型農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，完善社會保障制度，將弱勢群體納入到社會保障體系中，尊重市場規(guī)律、尊重參與主體意愿。

堅持內(nèi)在質(zhì)量提升，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在土地財政的影響下，各級政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中注重的是城市房地產(chǎn)建設(shè)的數(shù)量，各地大規(guī)模的征用土地，進行舊城改造和新城建設(shè)，城市中的樓越建越高，城市中的植被越來越少，雖然提高了城市土地的利用率，但是城市生態(tài)環(huán)境資源遭到破壞，個別城市水資源緊張，地下水資源枯竭，飲水資源全部或者部分依賴地上水資源。城鎮(zhèn)化發(fā)展不是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)展，也不是重物質(zhì)文明輕精神文明的發(fā)展，城鎮(zhèn)化應(yīng)注重內(nèi)在質(zhì)量的提升，注重人的物質(zhì)生活和精神生活質(zhì)量的雙重提高。

注釋：

①城市是指大中城市，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

參考文獻：

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〔本文系山東省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“山東省縣域生態(tài)城鎮(zhèn)化動力機制與發(fā)展模式實證研究”（項目編號：J13WC58）階段性成果〕

（崔照忠，1971年生，山東諸城人，濰坊工程職業(yè)學(xué)院副教授。研究方向：經(jīng)濟地理。李芳，1978年生，山東臨朐人，濰坊工程職業(yè)學(xué)院講師。研究方向：經(jīng)濟管理。趙立增，1970年生，山東青州人，濰坊工程職業(yè)學(xué)院副教授。研究方向：經(jīng)濟地理）endprint