試析我國政府采購監(jiān)管機構職責權限定位

郭建芹

【摘 要】政府采購是一個復雜多元的系統(tǒng)工程。在政府采購操作過程中，易發(fā)、頻發(fā)侵犯供應商和采購人等主要當事人權益的違法行為，不利于社會資源的優(yōu)化配置，造成社會福利的凈損失。規(guī)范政府采購行為，維護公開、公正、公平的政府采購市場秩序，亟需加強監(jiān)督與管理。如何對政府采購監(jiān)管主體進行定位，并厘清其職責和權限，需要我們進一步的分析與研究。本文在分析我國政府采購監(jiān)管機構職責權限定位現(xiàn)狀的基礎上，揭示出當前存在的主要問題，并參照相關依據(jù)和原則，提出了規(guī)范我國政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的基本思路。

【關鍵詞】政府采購；監(jiān)管機構；職責權限定位

政府采購是以政府為主體，為滿足社會公共需要，運用財政性資金，按照國家法律、法規(guī)及相關政策規(guī)定的程序和方式采購工程、貨物和服務的行為。政府采購是一個復雜多元的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的利害關系和利益。在政府采購操作過程中，易發(fā)、頻發(fā)侵犯供應商和采購人等主要當事人權益的違法行為，破壞了政府采購市場的正常運行，不利于社會資源的優(yōu)化配置，并最終損害國家和社會公眾的利益，造成社會福利的凈損失。如何高效優(yōu)質地完成政府采購任務，同時貫徹政府政策意圖，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏，亟需優(yōu)化各政府采購當事人的利益結構，使各主體的權益得到維護和保障，以確保政府采購事業(yè)的順利進行和完成。規(guī)范各政府采購當事人的行為，維護政府采購市場公平、公正、公開的競爭秩序，亟需加強監(jiān)督與管理。如何對政府采購監(jiān)管主體進行定位，并厘清其職責和權限，需要我們進一步的分析與研究。

一、我國政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的現(xiàn)狀與問題分析

我國已初步建立了以“兩法”——《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》為主體的政府采購法律法規(guī)體系，對政府采購當事人的權利和義務進行了規(guī)定，為政府采購事業(yè)的良性發(fā)展提供了法律保障。同時，“兩法”均對政府采購監(jiān)管主體給予了界定，并明確規(guī)定各監(jiān)管主體的具體職責與權限。

然而，實踐證明，政府采購監(jiān)管機構的職責權限定位存在多方矛盾與問題，影響了采購質量和效益提升，嚴重干預了政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。政府采購監(jiān)管機構的職責權限定位存在以下幾個方面的問題：

1.“兩法”對監(jiān)督管理權限劃分存在矛盾

當前，我國出臺了《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規(guī)，初步建立了政府采購法律體系，但對監(jiān)管權限劃分存在矛盾和口徑不一致的問題?！墩袠送稑朔ā分幸?guī)定，有關行政監(jiān)管部門有權對招標投標活動實施監(jiān)督與管理，依法查處招投標過程中的違法行為，但并未明確界定誰是真正的監(jiān)管機構；《政府采購法》賦予了各級政府財政部門作為監(jiān)管機構的法律地位。

按照“后法優(yōu)于先法”的原則，《政府采購法》是后法，其法律效力要高于先法（《招標投標法》），但當前“兩法”享有同等法律效力。這種對監(jiān)督管理權限劃分的不明確不清晰，必然造成采購當事人難以知曉誰是真正的監(jiān)管機構，一旦產(chǎn)生矛盾糾紛，便會出現(xiàn)相關部門互相“踢皮球”、推諉扯皮，被害人投訴無門的情形。在“中國政府采購第一案”中，北京現(xiàn)代沃爾公司先告到發(fā)改委，其稱此事不在其職責范圍內不予受理；后告到財政部，又吃了個“閉門羹”；最后，該公司以財政部不作為為由將其告上法庭。在此案中，究竟誰是監(jiān)管部門，“兩法”口徑不一，責任人不一致，某些利益相關者被踢來踢去，其合法權益得不到切實有效的維護和保障。

2.“管采分離”工作未落實到位

隨著政府采購管理體制改革的進一步推進，“管采分離”體制逐步建立，為政府采購規(guī)范發(fā)展提供了重要保障?！肮堋?，側重于對政府采購全過程的監(jiān)督與管理；“采”，強調具體政府采購操作實踐。目前，我國“管”“采”雙方權力界限模糊，不少地方政府采購監(jiān)管與操作機構并未實現(xiàn)真正分離，卻在機構設置上“做文章”，如在財政部門內部設立一個政府采購辦公室或采購中心，代表財政部門行使政府采購監(jiān)管和具體采購的雙重職能，致使財政部門既是“裁判員”，又是“運動員”，將監(jiān)督管理與實踐操作混為一體，既參與政府采購商業(yè)決策，又忙于采購事務性操作，疏忽了對采購預算編制、采購資金支出的監(jiān)督和管理，造成了監(jiān)管的嚴重滯后和越位缺位。

另外，一些地方在實際工作中做表面文章，搞形式主義，雖已實行管采分離，但職責定位模糊，利益關系沒有理順，監(jiān)管缺乏有效制約機制?！肮懿煞蛛x”工作未落實到位，監(jiān)管失效的政府采購最終會由分散腐敗走向集中腐敗，使黨和政府在人民群眾心中的形象受損。

3.監(jiān)管機構的權力定位依據(jù)模糊

《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對采購全過程的監(jiān)管職權，其中包括對各采購當事人行為、采購程序等的監(jiān)督和管理等。然而，這種監(jiān)管權力定位不夠明確，使得監(jiān)管部門的行政裁量權過大，權力在行使過程中缺乏必要的制約。同時，監(jiān)管機構行使權力的依據(jù)比較模糊，如規(guī)定可以制定集中采購目錄，但對于目錄范圍、權力行使依據(jù)以及權力有無制約都未明確界定；亦可以改變采購方式，如由招標性采購改為競爭性談判采購或詢價采購或其他，但未明確其改變的限制性條件。

一旦監(jiān)管機關權力過大，且缺乏相應的執(zhí)法依據(jù)和權力制約機制，必然會造成其濫用職權，謀取私利，使政府采購的社會公信力下降，給國家和社會公眾的利益帶來巨大損失。

4.負有監(jiān)管職責的各部門之間權責劃分不明確

《政府采購法》明確規(guī)定政府采購監(jiān)管機構的監(jiān)管權力，但權力在行使過程中缺乏制衡機制?！墩少彿ā芬?guī)定了審計機關、監(jiān)察機關等政府相關部門以及社會公眾均對政府采購負有監(jiān)督與檢查的權力，但是各部門權責劃分不夠明確。在對工程采購的監(jiān)管問題上，發(fā)改委、水利部同財政部門均負有監(jiān)管職責，但相互之間職責權限劃分并未明確。在貨物和服務采購中，負有監(jiān)管職責的財政部門與監(jiān)察部門、審計部門等有關綜合部門之間分工協(xié)作不夠明確，致使各機構權責不分，溝通協(xié)調性差，造成監(jiān)管混亂。

同時，各機構對自身職責誤解誤讀，對其監(jiān)管職責、范圍以及各部門之間相互配合的監(jiān)督事項認識不到位，越俎代庖，使監(jiān)管缺位越位。另外，在政府采購實際工作中，財政部門作為政府采購主管部門，沒有制定完備的監(jiān)管措施、辦法，將各負有監(jiān)管職責的機構權責明晰，未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調的作用。

二、政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的依據(jù)與原則

通常意義下，我們所說的政府采購監(jiān)管機構指的是各級政府財政部門，其權力與責任職能定位必須綜合考慮多種因素。

1.政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的理論依據(jù)

政府采購是一種代理鏈條。政府為了實現(xiàn)職能、向公眾提供服務而向納稅人征稅形成公共資金，同時又將公共資金轉交給政府采購部門去采購，由此形成一個典型的代理鏈條，即納稅人—政府—政府采購機關—財稅機關—政府官員。其中，各級政府官員起著決定性的作用。根據(jù)公共選擇理論，政府官員作為理性經(jīng)濟人，勢必會追求自身利益的最大化。而信息不對稱必然導致采購人、供應商與相關政府官員合謀以實現(xiàn)利益最大化，導致權力和資金的高度集中，采購就會由小額資金運作變成大額資金運作，加上監(jiān)管不到位，容易造成由分散腐敗到集中腐敗的墮變。由此，在這個委托代理鏈里，哪個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)尋租和腐敗，這就需要加強監(jiān)督管理，建立權力制衡機制。

政府采購的監(jiān)督管理追求的是經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏，故要合理設置采購監(jiān)管機構，依法對其職責權限進行定位，為政府采購發(fā)展提供保障。此外，政府采購監(jiān)管機構應將社會公眾利益作為其權力設置的出發(fā)點，以實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

2.政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的實踐依據(jù)

近幾年的政府采購實踐證明，監(jiān)管機構權力與責任的明晰界定顯得尤為重要。如果監(jiān)管機構權力被嚴重削弱，職能定位太低，極易造成監(jiān)管缺位失控、尋租腐敗等；而如果權力被過度強化，將過多影響采購過程，出現(xiàn)暗箱操作等違法違規(guī)行為，侵犯相關采購當事人的合法權益。

目前在政府采購界引起廣泛關注的北京現(xiàn)代沃爾公司狀告財政部一案就是因財政部作為政府采購監(jiān)管機構職能定位不清打起的“官司”，此案又被稱為“中國政府采購第一案”。事件發(fā)生后，該公司先后告到發(fā)改委和財政部，均不被受理。最后，一紙訴狀將財政部告上法庭，理由是財政部作為法定的政府采購監(jiān)管機構行政不作為。案子歷經(jīng)七年兩審，以財政部敗訴告終?！墩少彿ā芬?guī)定各級政府財政部門是政府采購的監(jiān)管機構，而在《招標投標法》中卻規(guī)定由各行政部門實行監(jiān)管，如大項目主要歸建設部和發(fā)改委等部門管理?？梢?，政府采購監(jiān)管機構職責權限的清晰定位直接關系到利益相關者的權益得失，其重要性不可小覷。

3.政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的基本原則

第一，職責權限明晰的原則。權責規(guī)定要明確具體，不可含糊。即擁有哪些具體的權限，有多大的權限，把握好“度”，既不能越過也不能低就。

第二，權力與責任對等的原則。即擁有哪種權力，就意味著在行使該權力時存在著相應對等的責任。有權力無責任就會濫用權力，而有責任無權力也顯然不當。

第三，監(jiān)督與管理便利的原則。即哪個行政部門最方便實行監(jiān)督管理，就應由它負責。如財政部門負責預算支出，由其進行采購監(jiān)管就容易實現(xiàn)便利。

第四，權力相互制衡的原則。權力無制約，很容易導致尋租和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此應建立相應的權力制衡機制。

第五，根據(jù)實際需要適時調整的原則。即應根據(jù)實踐等實際需要及時做出必要的調整，不可一成不變，應權宜應變。

三、規(guī)范我國政府采購監(jiān)管機構職責權限定位的思路

在吸收借鑒國外政府采購先進工作經(jīng)驗的基礎上，結合具體國情，我國可以從以下四個方面對政府采購監(jiān)管機構的職責權限進行定位。

1.完善法律制度，明確界定監(jiān)管機構職責權限定位

首先，健全以《政府采購法》為核心地位的政府采購法律體系，從源頭上徹底解決政府采購監(jiān)管機構職責權限定位不明確的問題。統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級政府財政部門才是真正的監(jiān)管主體，并制定大量的配套法規(guī)、實施細則、規(guī)定、辦法等，以確保政府采購監(jiān)管落到實處。另外，對爭議較大的工程采購也應列入財政部門的管轄范圍，從而使政府采購的每個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循，這是做好政府采購工作，防止、減少尋租發(fā)生的基石和前提。

其次，要加快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，如政府采購招投標程序規(guī)定、資金撥款管理辦法、違反政府采購行為處罰規(guī)定等，以實現(xiàn)與國際政府采購的接軌，為進一步開放采購市場奠定堅實基礎。

最后，以《政府采購法》、《招標投標法》、《反不正當競爭法》等法律為準繩，加強在涉及政府采購監(jiān)管機構的權力與責任問題的立法。明確界定商業(yè)受賄行為，對監(jiān)管不力所應負的法律責任及相應的懲處措施做出明確規(guī)定，以促使監(jiān)管機構有效作為；立法嚴懲商業(yè)賄賂行為，促使供應商誠信合法經(jīng)營，營造公開透明的政府采購市場大環(huán)境。

2.從完善政府采購運行機制及管理模式的角度考慮監(jiān)管機構職責權限定位

結合我國政府采購實際，對當前采購運行機制及管理模式提出幾種創(chuàng)新性思路，來具體考慮監(jiān)管機構職能權限定位，解決當前存在的諸多問題。

一是由各級政府財政部門全權負責所有采購行為，包括貨物、服務及工程采購。即將監(jiān)管權統(tǒng)一劃歸財政部門，其他行政部門不再參與管理，這樣就解決了“兩法”對監(jiān)管權限劃分不明確以及負有監(jiān)管職責的各部門之間權責劃分不明確等問題。

二是貨物和服務采購以財政部門管理為主，對于爭議較大的工程采購可實行以財政部門管理為主，各部門參與管理為輔的模式，也可實行各部門負責，財政部門參與管理的模式。

三是政府設立一個專門的政府采購監(jiān)督管理辦公室，對所有的招標、投標活動進行全面、綜合性管理，作為政府直屬機構；地方各級政府成立政府采購監(jiān)管辦公室，不隸屬于財政部門。也就意味著財政部門要將政府采購的監(jiān)管權移交給政府采購監(jiān)管辦公室，不再負責政府采購事宜。

近年來，各地從當?shù)夭少弻嵺`出發(fā)，在政府采購運行機制及管理模式上不斷探索和創(chuàng)新，如浙江溫州成立政府采購招投標中心，直接負責招投標業(yè)務，同時政府下設政府招投標管理辦公室，對貨物、服務及工程采購全權負責。建議其借鑒第三種模式，即成立政府采購監(jiān)督管理辦公室，具體負責監(jiān)管所有采購行為。

3.建立責任與權力相匹配的制約機制

首先，對政府采購監(jiān)管機構進行具體明確的權力定位，將其在政府采購過程中每一環(huán)節(jié)的職能定位逐一予以明確，并對權力能夠發(fā)揮怎樣的作用以及行使到哪一層面等進行界定。

其次，出臺相關規(guī)定，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、可享受保護的國產(chǎn)品牌或自主創(chuàng)新品牌等，具體明確政府采購監(jiān)管機構執(zhí)行權力的依據(jù)，切實做到執(zhí)法有據(jù)、違法可究，維護健康良好的政府采購監(jiān)督管理秩序。

最后，建立政府采購監(jiān)管機構權責相匹配的機制，真正實現(xiàn)權力和責任的有機統(tǒng)一。監(jiān)管機構不作為或亂作為，將承擔的法律責任，受到的處罰，應給予明確的問責說明和懲治規(guī)定，改變“權力大，責任小”的不良循環(huán)，以督促監(jiān)管機構積極作為，從而有效防治腐敗。

4.形成各職能主體權力相互制衡的協(xié)調格局

首先，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會可專設政府采購監(jiān)督管理委員會，負責對同級和下級政府的采購行為實施監(jiān)督與管理。各級政府可參考國際流行的政府采購委員會制，成立政府采購中央監(jiān)督機構，如新西蘭的物質管理委員會，對全國政府采購工作進行監(jiān)督管理。

其次，監(jiān)察部門應切實加強制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的徇私腐敗行為，維護政府采購的公正性和廉潔性。

再次，審計部門除審查政府采購的經(jīng)費開支是否合理、合法，還要加強對政府采購監(jiān)管機構的再監(jiān)督，加大對其履行政府采購監(jiān)管職責情況的審計監(jiān)察力度。審查政府采購監(jiān)督管理部門與集中采購機構是否分離，是否做好按照驗收后結算的規(guī)定，通過專門賬戶將采購資金直接撥付供應商，是否做好對政府采購活動及集中采購機構的檢查考核工作，審計工作人員在實施檢查監(jiān)督中有無濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊問題。

最后，政府采購監(jiān)管部門定期要向社會公開采購信息，接受社會輿論監(jiān)督，形成社會監(jiān)督機制。

由此，人大、紀檢、審計等部門及社會公眾各司其職，形成權力制衡、相互協(xié)調的監(jiān)督管理格局，必然有利于監(jiān)督效能的有力發(fā)揮。

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