學前教育財政投入的分擔機制研究
——基于事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的視角

黃 洪，莊愛玲，張翼飛

（成都學院 經(jīng)濟管理學院，成都 610106）

學前教育財政投入的分擔機制研究
——基于事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的視角

黃 洪，莊愛玲，張翼飛

（成都學院 經(jīng)濟管理學院，成都 610106）

黨的第十八屆三中全會通過的《決定》提出要“建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度”，本文基于這一財政體制改革的要求，試圖分析與構(gòu)建各級政府對學前教育投入的分擔機制。首先，探究學前教育各級政府財政投入的分擔現(xiàn)狀；然后，剖析事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的邏輯機理，將事權(quán)劃分為直接事權(quán)與間接事權(quán)，將支出責任劃分為直接支出責任與間接支出責任，并提出直接事權(quán)與直接支出責任相適應(yīng)，間接事權(quán)與間接支出責任相適應(yīng)；最后，提出學前教育財政投入分擔機制優(yōu)化的對策思路。

學前教育；財政分擔；事權(quán)；支出責任

一、問題提出與文獻回顧

黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”，這為中央政府與地方政府以及地方政府之間的財政體制改革指明了方向。在政府的諸多事權(quán)與支出責任中，學前教育是當下的重點之一?！叭雸@難、入園貴”凸顯政府事權(quán)的缺位和支出責任的不足。為解決這一民生問題，《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）要求，各級政府要將學前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算。中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，…地方政府要加大投入。因此，基于事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的視角，分析學前教育各級政府投入的分擔機制，是研究學前教育財政投入問題的當務(wù)之急。

在現(xiàn)有文獻中，對學前教育各級政府投入分擔機制的研究主要集中在三個方面：一是審視學前教育政府間財政分擔的國外經(jīng)驗。主要涉及葡萄牙、澳大利亞、瑞典、美國等國家。近年來，葡萄牙對學前教育的重視程度不斷提升，中央政府對學前教育的投入越來越多，政府既全額資助公立學前教育機構(gòu)，也大力扶持非營利性私立學前教育機構(gòu)，使得學前教育的生均投入與小學教育基本持平[1]。澳大利亞、印度等國則通過制定政策明晰聯(lián)邦政府與地方政府（比如，州政府、領(lǐng)地政府、街區(qū)政府等）之間的財政投入責任，讓政府間的事權(quán)與支出責任有章可依、有規(guī)可循[2]。瑞典學前教育經(jīng)費的60%由省級政府承擔，中央對地方的經(jīng)費不足給予一定資助；巴西的學前教育經(jīng)費則主要由市政府承擔，但中央會對貧困市進行轉(zhuǎn)移支付[3]。在美國，聯(lián)邦政府通過撥款對學前教育進行財政投入，州政府通過實施州立學前教育項目促進學前教育發(fā)展，州政府的投資額從2001年的24億美元增加至2009年的57億美元，增加額和幅度分別達到33億美元和137.5%[4]。

二是從整體層面研究我國各級政府財政投入的基

本思路。王海英構(gòu)建了縱橫聯(lián)通的學前教育政府投入體系，即中央對經(jīng)濟非常困難省份的學前教育從基礎(chǔ)扶持，經(jīng)濟發(fā)達但學前教育不平衡的省份在省內(nèi)進行轉(zhuǎn)移支付[5]；楊莉君等建議，中部農(nóng)村地區(qū)建立“縣鄉(xiāng)結(jié)合、以縣為主”的學前教育模式[6]；王水娟等認為，中央政府對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的學前教育普及負有重要責任，縣級政府主要負責學前教育的地方財政投入[7]；柏檀則建議學前教育的事權(quán)適當上移，并結(jié)合建設(shè)經(jīng)費、人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等經(jīng)費構(gòu)成，以及東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)等地區(qū)構(gòu)成，有差異的構(gòu)建政府間的財政投入分擔機制[8]。

三是以具體市縣區(qū)為例分析學前教育的政府間投入。周永明等對寧波市的情況進行了分析，寧波市政府每年安排1000萬學前教育專項財政資金，各區(qū)縣也要求設(shè)立相應(yīng)的學前教育專項財政資金，沒有高中階段的區(qū)縣的學前教育財政經(jīng)費需占到財政性教育經(jīng)費的10%，有高中階段的各區(qū)縣也至少需占到5%[9]。此后，周永明等以寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)為例進行個案研究，顯示：2010年，政府財政總投入占學前教育支出總額的54%，區(qū)政府與鎮(zhèn)政府的投入比例為67：33，區(qū)政府主要承擔常住人口人均12元/年、非公辦教師社會保險的50%、公辦教師每月200元至1000元的補貼、校舍維修等方面的支出[10]。周建平則以A縣為例分析學前教育的財政投入，認為財政投入由“鎮(zhèn)為主”變?yōu)椤翱h為主”具有積極意義[11]。

現(xiàn)有文獻對本文的研究奠定了一定基礎(chǔ)，而本文的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個方面：一是基于《決定》首次提出的事權(quán)與支出責任相適應(yīng)，分析學前教育各級政府投入的分擔機制；二是將事權(quán)劃分為直接事權(quán)與間接事權(quán)，將支出責任劃分為直接支出責任與間接支出責任，并提出直接事權(quán)與直接支出責任相適應(yīng)，間接事權(quán)與間接支出責任相適應(yīng)。

二、學前教育各級政府投入的分擔現(xiàn)狀

（一）中央與地方的學前教育投入分擔現(xiàn)狀

在投入責任上，國發(fā)〔2010〕41號文件明確指出，地方政府是發(fā)展學前教育、解決“入園難”問題的責任主體。也就是說，學前教育的投入責任以地方為主、中央為輔，這為中央與地方的責任劃分定下了基調(diào)。在投入領(lǐng)域上，財教〔2011〕405號文件表明，中央政府的學前教育投入集中在4大類的如下7項目：利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園、農(nóng)村小學增設(shè)附屬幼兒園、開展學前教育巡回支教試點、積極扶持民辦幼兒園發(fā)展、鼓勵城市多渠道多形式辦園和妥善解決進城務(wù)工人員隨遷子女入園、實施幼兒教師國家級培訓(xùn)計劃、建立學前教育資助制度；地方政府的學前教育投入領(lǐng)域則是全方位的，既包括上述7項目也包括學前教育的其他領(lǐng)域。由于中央政府對上述7項目的投入是不足額的，地方政府需要進一步補充；其他領(lǐng)域由于沒有中央政府的介入，地方政府理應(yīng)承擔相應(yīng)投入責任。在投入方式上，中央政府按比例投入或者以獎補方式投入，地方政府則采取直接投入或先行投入。在投入金額上，2011年至2013年，中央政府投入500億元，地方政府投入1600多億元，合計投入2100多億元[12]。

（二）地方政府間的學前教育投入分擔現(xiàn)狀

前面分析了中央與地方的學前教育投入分擔現(xiàn)狀，但地方政府又涉及若干層級，比如省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），各級地方政府如何分擔學前教育投入，是值得進一步探討的問題。按照國家的統(tǒng)一部署與要求，省級政府先后制定并出臺了《學前教育三年行動計劃》等文件，對各級地方政府在學前教育中的職責進行了規(guī)定和說明。鑒于此，筆者基于省級政府公開的《學前教育三年行動計劃》，或者與此類似的《××省關(guān)于大力發(fā)展學前教育的若干意見》，分析地方政府間的學前教育投入分擔現(xiàn)狀。在樣本選擇時，筆者以大陸31個省級政府為例進行研究，但在文獻資料的實際搜集時，無法獲取西藏自治區(qū)的《學前教育三年行動計劃》，故最終以30個省份為例進行分析。

通過對30個省級政府《學前教育三年行動計劃》等文件的歸納，筆者將學前教育的財政投入分擔類型界定為表1所示的四種模式：一是以縣為主的財政分擔與管理模式；二是以市縣為主的財政分擔與管理模式；三是以縣鄉(xiāng)為主的財政分擔與管理模式；四是未明確整體財政投入的分擔責任。在本文中，“市”專指地級市，直轄市歸屬于省級政府，縣級市以及直轄市的區(qū)縣歸屬于縣級政府。從表1可以看出，第一種分擔類型是最普遍的，涉及20個省份，占30個省份的67%；其次是第二種分擔類型，包括5個省份，占30個省份的17%；再次是未明確整體財政投入分擔責任的省份，涉及海南、吉林、江西、寧夏，以《海南省學前教育改革和發(fā)展三年行動計劃（2011-2013年）》為例，雖要求學前教育支出占同級財政教育支出的比例逐年提高，到2013年達到3%以上，但未直接明確各級政府之間的投入分擔情況；最后，只有江蘇實行的是以縣鄉(xiāng)為主的財政投入與管理模式，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在農(nóng)村及社區(qū)學前教育中的籌資責任。

表1 學前教育財政投入的分擔類型匯總

三、事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的邏輯機理

從歷史演進來看，政府間的收支關(guān)系主要有三個觀點：事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)、事權(quán)與財力相適應(yīng)、事權(quán)與支出責任相適應(yīng)。最先出現(xiàn)的是事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)，認為中央政府的事權(quán)應(yīng)該與其財權(quán)相適應(yīng)，地方各級政府的事權(quán)也應(yīng)該與其財權(quán)相一致。這種思想的出發(fā)點是好的，但在實踐中卻遇到了問題，因為在相同的事權(quán)、財權(quán)劃分標準下，不同地區(qū)的實際事權(quán)和實際財權(quán)是不一樣的，落后地區(qū)的實際事權(quán)可能大于實際財權(quán)，而發(fā)達地區(qū)的實際事權(quán)可能小于實際財權(quán)。在這樣的背景下，事權(quán)與財力相適應(yīng)的觀點就應(yīng)運而生，通過政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，促使各級政府的事權(quán)與財力相適應(yīng)。隨后，為強調(diào)各級政府的支出責任，《決定》提出事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的要求。筆者認為，這三個觀點沒有對錯之分，只是適用的范圍不同。從全國范圍來看，需做到事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)；從中央與地方以及地方之間的關(guān)系來看，需做到事權(quán)與財力相適應(yīng)、事權(quán)與支出責任相適應(yīng)。

如圖1所示，事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力四要素構(gòu)成了政府間收支關(guān)系的核心。其中，事權(quán)、支出責任涉及政府間的財政支出，財權(quán)、財力涉及政府間的財政收入。事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)、事權(quán)與財力相適應(yīng)均強調(diào)收入與支出的適應(yīng)；事權(quán)與支出責任相適應(yīng)則強調(diào)支出要素內(nèi)部的適應(yīng)。筆者認為，財權(quán)意味著各級政府的本級收入，財力意味著各級政府的實際支配收入，二者之間的差距體現(xiàn)為政府間的轉(zhuǎn)移支付。目前，由于中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付較多，使得中央政府的本級收入高于實際支配收入，地方政府的本級收入低于實際支配收入。事權(quán)強調(diào)各級政府應(yīng)該承擔的，支出責任強調(diào)各級政府實際承擔的，事權(quán)與支出責任是應(yīng)然與實然的關(guān)系。在實踐中，如果政府的財政收入寬裕，支出責任等于或接近于事權(quán)；如果政府的財政收入短缺，支出責任就會小于事權(quán)。當前，亟需解決的政府間財政關(guān)系，不是財政收入與支出的關(guān)系，而是財政支出內(nèi)部的關(guān)系，即事權(quán)與支出責任的關(guān)系。通過事權(quán)與支出責任的適應(yīng)，確保實際承擔的即為應(yīng)該承擔的，避免各級政府的實際責任缺位，將財政支出的義務(wù)落到實處。

圖1 事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力的邏輯關(guān)系

在事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的關(guān)系中，事權(quán)可分為直接事權(quán)與間接事權(quán)，支出責任可分為直接支出責任與間接支出責任。比如，學前教育是地方政府的事權(quán)，用符號A表示，為履行好這一事權(quán)，需要向?qū)W前教育投入經(jīng)費B。假定地方政府的財政基礎(chǔ)薄弱，只能為學前教育籌集到經(jīng)費B1（B1＜B）?；诨竟卜?wù)均等化的要求，上級政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付了B2 （B2=B-B1）。假如，經(jīng)費B1能履行好A事權(quán)中的A1部分，經(jīng)費B2能履行好A事權(quán)中的A2部分，且A1與A2構(gòu)成事權(quán)A的全體。那么，對地方政府而言，A1是直接事權(quán)，A2是間接事權(quán)；B1是直接支出責任，B2是間接支出責任。筆者認為，應(yīng)做到直接事權(quán)與直接支出責任相適應(yīng)，間接事權(quán)與間接支出責任相適應(yīng)。如果事權(quán)A1沒履行好，由地方政府承擔相應(yīng)責任；如果事權(quán)A2沒履行好，則要分情況而論，若是上級政府的轉(zhuǎn)移支付未到位，由上級政府承擔相應(yīng)責任，若是地方政府的經(jīng)費使用效率低下，則由地方政府承擔相應(yīng)責任?！稕Q定》指出，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任。筆者認為，跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大，可理

解為公共服務(wù)的外溢性，即該公共服務(wù)的收益不局限于本轄區(qū)。學前教育公共服務(wù)就具有典型的外溢特征。學前教育能培養(yǎng)有素質(zhì)、有文化的社會人才，但A地區(qū)培養(yǎng)的人才可能在B地區(qū)就業(yè)?，F(xiàn)實中，中西部地區(qū)是人才輸出大省，東部沿海地區(qū)是人才輸入大省。中西部地區(qū)承擔學前教育成本，東部沿海地區(qū)享受學前教育收益，體現(xiàn)出學前教育的跨區(qū)域性和外溢性，這為中央或上級政府通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分學前教育支出責任奠定了基礎(chǔ)。在這樣的背景下，學前教育的事權(quán)與支出責任也就有了直接與間接之分，本級政府在直接支出責任下承擔學前教育的直接事權(quán)，在上級政府的轉(zhuǎn)移支付下承擔學前教育的間接事權(quán)。

四、學前教育財政投入分擔機制的優(yōu)化

（一）以縣為主承擔發(fā)展學前教育的事權(quán)

現(xiàn)實中，大多數(shù)省份的文件規(guī)定，建立以縣為主的財政分擔與管理模式，也有的省份建立以市縣為主或者以縣鄉(xiāng)為主的財政分擔與管理模式。筆者建議，承擔發(fā)展學前教育的事權(quán)應(yīng)以縣為主，原因有二：第一，學前教育與義務(wù)教育的聯(lián)系最為緊密，《義務(wù)教育法》第七條規(guī)定，義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，……，縣級人民政府為主管理的體制?？h級政府承擔學前教育發(fā)展的事權(quán)，既能發(fā)揮縣級政府承擔義務(wù)教育獲取的寶貴經(jīng)驗，又能與隨后的義務(wù)教育有效銜接；第二，以縣為主承擔發(fā)展學前教育的事權(quán)，能有效防止以市縣為主或以縣鄉(xiāng)為主時的相互推諉。當然，以縣為主的事權(quán)承擔并不意味著縣級政府承擔所有的責任。前面提到，事權(quán)分為直接事權(quán)和間接事權(quán)，縣級政府對直接事權(quán)部分承擔投入、運作、管理等責任，對間接事權(quán)部分僅承擔運作、管理等責任，投入則由上級政府負責。此外，以縣為主的事權(quán)承擔并不是說縣級政府承擔最大的投入責任，只能說明縣級政府承擔最大的運作、管理責任，縣級政府承擔多大的投入責任取決于其實際財力。

（二）明確縣級政府的直接事權(quán)與直接支出責任

政府對學前教育的事權(quán)與支出責任，主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是新建普惠性幼兒園；二是改擴建普惠性幼兒園，不管幼兒園改擴建前的屬性如何，只要改擴建后屬于普惠性幼兒園，就應(yīng)歸于此類；三是現(xiàn)有公辦普惠性幼兒園的維持，筆者認為，所有公辦幼兒園均應(yīng)納入普惠性幼兒園的范圍，即排除公辦非普惠性幼兒園的存在；四是現(xiàn)有民辦普惠性幼兒園的維持；五是民辦非公益性幼兒園的新建、改擴建以及維持。在學前教育財政經(jīng)費有限的情況下，政府應(yīng)重點關(guān)注前四個方面。鑒于不同省份的縣級政府，以及同一省份的不同縣級政府的財政資源懸殊，縣級政府的直接事權(quán)與直接支出責任不能一概而論。筆者認為，根據(jù)縣級政府財政資源從貧乏到富裕，其直接事權(quán)與直接支出責任應(yīng)首先覆蓋現(xiàn)有公、民辦普惠性幼兒園的維持，然后覆蓋新建和改擴建普惠性幼兒園，最后覆蓋民辦非公益性幼兒園的新建、改擴建以及維持。因為存量公益性幼兒園的維持成本較低，由縣級政府承擔具有可行性和連貫性；增量公益性幼兒園的一次投入較高，若縣級政府無力承擔直接支出責任，則由上級政府承擔部分或全部責任；對非公益性幼兒園的投入與資助，則是有余力時考慮的問題。

（三）強調(diào)縣級政府的間接事權(quán)與間接支出責任

間接支出責任是指上級政府轉(zhuǎn)移支付給縣級政府，由縣級政府經(jīng)手承擔的支出責任。間接事權(quán)則是縣級政府對這部分資金進行運作、管理的權(quán)力與責任?？h級政府的間接事權(quán)與間接支出責任對應(yīng)于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。筆者認為，上級政府在進行轉(zhuǎn)移支付時，應(yīng)考慮三方面因素：一是轉(zhuǎn)移支付數(shù)量與縣級政府的直接支出責任反方向變動，即財政資源富裕的縣級政府，承擔的直接支出責任較大，上級政府對其的轉(zhuǎn)移支付就適當減少。以成都市為例，鑒于青白江區(qū)較三圈層縣（市）富裕，《成都市人民政府關(guān)于促進學前教育發(fā)展的意見》指出，市財政對三圈層縣（市）、青白江區(qū)自籌資金完成新建、改擴建的農(nóng)村公益性標準化中心幼兒園，分別給予每所70萬元、50萬元的補助。二是轉(zhuǎn)移支付數(shù)量與存量學前教育資源反方向變化，即現(xiàn)有學前教育資源越豐富，得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量越低。三是轉(zhuǎn)移支付數(shù)量與物價水平正方向變動。在其他要素既定的情況下，物價水平越高意味著場地房租、職工工資、辦公費用等學前教育運作成本越高，提供相同學位所需要的財政經(jīng)費就越高，故轉(zhuǎn)移支付數(shù)量理應(yīng)隨之提升。

（四）重視資金的規(guī)范使用、績效評價與適當獎補

縣級政府有義務(wù)有效使用與運作學前教育經(jīng)費。對直接事權(quán)與直接支出責任部分，縣級政府應(yīng)擇優(yōu)選擇資金的投放方式與領(lǐng)域；對間接事權(quán)與間接支出責任部分，應(yīng)區(qū)分均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付沒有限定使用范圍，由縣級政府視具體情況靈活安排；專項轉(zhuǎn)移支付實行?？顚Ｓ?，只能投放于指定領(lǐng)域。若專項轉(zhuǎn)移支付只明確用于學前教育，則縣級政府在學前教育內(nèi)有一定的調(diào)劑權(quán)力；若專項轉(zhuǎn)移支付已明確用于學前教育的特定領(lǐng)域，比如幼兒園新建、貧困生救助等，縣級政府則只能遵照執(zhí)行。經(jīng)費的

規(guī)范使用是過程監(jiān)督，經(jīng)費的績效評價是結(jié)果監(jiān)督?？冃гu價注重兩方面的評價：一是投入產(chǎn)出的數(shù)量，比如新增幼兒園數(shù)、新增教師數(shù)量、新增學位數(shù)等；二是投入產(chǎn)出的質(zhì)量，比如幼兒園等級的提升、教師業(yè)務(wù)水平的提高、保教滿意度的上升等。對績效評價高的幼兒園，縣級政府給予適當獎補；對績效評價高的縣（市、區(qū)），上級政府給予適當獎補。獎補金額不能太高，以避免出現(xiàn)“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)。此外，應(yīng)將績效評價結(jié)果與園長、地方責任人等的任職、晉升相聯(lián)系。

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Research on the Sharing Mechanism about Financial Investment in Preschool Education:Based on the Perspective of Governance Power Adapted to Disbursement Responsibility

HUANG Hong,ZHUANG Ailing,ZHANG Yifei

The third plenary session of 18th CPC central committee as proposed the financial point of view of "governance power to adapt with the disbursement responsibility".As the third plenary session of 18th CPC central committee proposed to construct the system of governance power adapted to disbursement responsibility,this paper attempts to analyze and construct the sharing mechanism of preschool education investment from governments at all levels.This paper firstly analyzes the present sharing situation of financial investment in preschool education from governments at all levels,and then analyzes the logic mechanism of governance power adapted to disbursement responsibility.Meanwhile, governance power is divided into direct and indirect governance power,and disbursement responsibility is divided into direct and indirect disbursement responsibility.So this paper proposes that direct governance power should be adapted to direct expenditure responsibility,and indirect governance power should be adapted to indirect expenditure responsibility.Finally, the countermeasures to optimize sharing mechanism of preschool education investment are put forward.

preschool education;financial sharing;governance power;disbursement responsibility

F08；G40-054

A

1003-4870(2014)03-0021-05

責任編輯 葉慶娜

2014-03-28

國家社會科學基金教育學青年課題“促進學前教育發(fā)展的財稅政策研究”（課題編號：CHA110122）。

黃洪，男，經(jīng)濟學博士，成都學院經(jīng)濟管理學院副院長、副教授，碩士生導(dǎo)師、“1315”人才工程第一批學術(shù)帶頭人；莊愛玲，女，成都學院經(jīng)濟管理學院講師，博士；張翼飛，男，成都學院經(jīng)濟管理學院講師，博士。