建立和完善城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究

汪陽紅

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制”，這是針對我國城鎮(zhèn)化過程中，城市間聯(lián)系越來越密切的城市密集區(qū)域，如何應(yīng)對日趨激烈的全球化競爭和日益復(fù)雜的區(qū)域性公共問題提出的重要任務(wù)。

一、我國城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機制的特征

（一）城市政府間合作機制逐步建立

改革開放初期，我國針對經(jīng)濟區(qū)域曾經(jīng)建立過一些區(qū)域組織，如淮海經(jīng)濟區(qū)、遼寧中部城市群及上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室等，那時的區(qū)域組織帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，因此一些組織隨著政府職能的調(diào)整，也逐漸名存實亡或者撤銷。進入二十一世紀以來，隨著城市間經(jīng)濟聯(lián)系的加強，城市間合作發(fā)展的愿望加強，城市間的各類合作協(xié)調(diào)發(fā)展機制不斷建立起來。盡管在不同區(qū)域，如長三角、珠三角和京津冀等城市群區(qū)域，城市間協(xié)調(diào)發(fā)展的機制各有不同，但總的來看，政府發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，同時政府間網(wǎng)絡(luò)化的多層治理結(jié)構(gòu)初顯。在中央或省級政府層面主要通過編制一系列區(qū)域規(guī)劃或政策引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)不同地方政府，從宏觀層面考慮各城市發(fā)展問題，促進區(qū)域整體利益最大化，實現(xiàn)多贏發(fā)展目標。省級層面上對省內(nèi)城市間的合作提出工作要求，如珠三角城市群針對內(nèi)部廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟圈、湖南省對長株潭城市群提出了編制規(guī)劃，加強合作的任務(wù)要求。在城市地方政府層面，主要通過城市政府間的自主合作，推動城市間開展合作。如長三角建立了“長江三角洲城市群協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會議”，成員已擴展了30個城市。在發(fā)達的城市群區(qū)域內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)化的地方政府多層治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用，如長三角城市群，既有30個城市間的合作，也有以杭州、南京等為中心的經(jīng)濟圈內(nèi)部的合作，還有滬杭、寧滬等城市之間的合作。珠三角城市群既有九個城市間的合作，也有廣佛肇、深莞惠、珠中江經(jīng)濟圈內(nèi)部的合作，還有廣佛、廣肇、深莞、莞惠等城市間的合作。

（二）區(qū)域合作治理方式多樣

不同類型區(qū)域根據(jù)自身發(fā)展所處階段的需要，探索和實施了豐富多彩的合作治理方式，各類正式、非正式組織機構(gòu)，合作規(guī)劃，區(qū)域性合作平臺，城市間政府協(xié)議等層出不窮，對城市間合作治理發(fā)揮了促進作用。第一，成立城市間合作機構(gòu)。城市間合作的開展一般都有一個組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，盡管名稱不同，但都有類似的職能，這些名稱包括“高層領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會”、“城市地方政府聯(lián)合會”、“城市聯(lián)盟”等，如長三角城市協(xié)調(diào)會、長株潭黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會、廈漳泉城市聯(lián)盟等等，主要通過召開聯(lián)席會議、制定政府間合作協(xié)議、共同編制各類規(guī)劃和實施計劃、開展合作論壇等方式，形成合作共識、達成若干合作協(xié)議、編制專題合作規(guī)劃等等。第二，編制綜合性和專項性區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域合作中最重要的合作工作就是編制城市間的合作規(guī)劃，這些規(guī)劃有的由國家審批，也有的由省級政府審批，還有的由城市政府聯(lián)合審批，如廣東省廣佛肇和深莞惠經(jīng)濟圈規(guī)劃就由合作的三方城市聯(lián)合審批。第三，搭建各類合作平臺。如區(qū)域信息平臺、區(qū)域招商平臺，成立專家咨詢委員會等等。第四，簽訂各類合作協(xié)議。如長三角城市群各市簽訂了《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》，珠江三角洲城市群的廣佛肇、深莞惠、珠中江經(jīng)濟圈至2012年分別簽署了65項、46項、50項合作協(xié)議，在交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、警務(wù)、食品監(jiān)督等領(lǐng)域加強全方位合作。

（三）合作實施保障有所進展

地方政府間合作的各類事項如何有效實施是決定區(qū)域合作成效的關(guān)鍵，目前一些地方在規(guī)劃實施、資金保障、生態(tài)補償機制等方面進行了一些探索。在規(guī)劃實施方面，2008年湖南省人大常委會審議通過了《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，《條例》從立法宗旨、區(qū)域規(guī)劃的法律地位、實施的事權(quán)劃分、區(qū)域規(guī)劃的編制和調(diào)整、具有區(qū)域性影響的建設(shè)項目的管理、空間管治、法律責任等方面進行了系統(tǒng)的規(guī)定，明確了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》是長株潭城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，長株潭城市群區(qū)域內(nèi)的各項建設(shè)，應(yīng)當符合長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃，界定了省市各級各部門的職責和基本工作程序，有力地提高長株潭城市群開發(fā)建設(shè)水平。廣東省2011年出臺了《廣東省實施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要〉督查辦法》、《珠江三角洲區(qū)域一體化評價工作方案》等制度。廣東省建立了推進珠江三角洲區(qū)域一體化的評價方法，提出了包括基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、基本公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護一體化、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、體制機制一體化六大類，共19項一級指標、60項二級指標的評價指標體系和評價辦法，分別對珠三角中的廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經(jīng)濟圈開展評價，對促進城市群發(fā)展具有積極意義。2012年長三角城市群三省一市設(shè)立了“長三角合作與發(fā)展共同促進基金”，并制定了“長三角合作與發(fā)展共同促進基金管理辦法（試行）”，為長三角區(qū)域城市合作提供了資金保障。

二、我國城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機制存在的主要問題

（一）多元主體協(xié)調(diào)機制尚未形成

目前我國以政府為主導(dǎo)的城市間合作機制已有雛形，但多主體參與的治理模式發(fā)展緩慢，各類企業(yè)及社會組織主體還遠遠沒有參與到城市間合作中來。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，多元主體參與的區(qū)域治理模式已經(jīng)成為解決大量區(qū)域性公共問題的基本模式，如美國南加州區(qū)域規(guī)劃委員會是南加州的一個區(qū)域性的組織，在其區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，有大部分的篇幅，談的是具體的各個行業(yè)協(xié)會在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用；日本的國土開發(fā)研究院在都市圈國土規(guī)劃中承擔了大量規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。與國外相比，我國社會組織發(fā)展的數(shù)量、質(zhì)量和作用等方面還有很大的差距，區(qū)域性的社會組織就更加發(fā)展滯后。許多行業(yè)協(xié)會仍帶有強烈的政府色彩，在推進區(qū)域間行業(yè)發(fā)展、企業(yè)合作等方面作用有限。

（二）涉及城際利益協(xié)調(diào)的保障措施有待加強

盡管城市間已經(jīng)發(fā)展起來了許多合作組織，但多數(shù)城市間組織機構(gòu)比較松散，形成的合作事項難以得到實質(zhì)性的推動。城市間自發(fā)形成的合作組織，多靠地方領(lǐng)導(dǎo)人推動，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動便容易使合作機制架空，尤其是對于跨省城市密集區(qū)域，城市間的協(xié)調(diào)機制還不健全。城市間合作治理方式主要停留在各種會議制度與單項合作機制上，一般采取集體磋商的形式，關(guān)系城市間利益沖突、激勵和約束、財政分擔和資金管理、監(jiān)督檢查等制度化機制欠缺。針對城市間開展合作的專門性法律法規(guī)缺失，我國憲法和地方組織法中關(guān)于如何處理政府間關(guān)系，地方政府在府際合作中的權(quán)利、責任等方面的內(nèi)容都沒有涉及。城市間合作開展的許多規(guī)劃，由于缺乏法律效力，約束性不強，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。endprint

（三）深層次合作受行政區(qū)利益驅(qū)動較難深入

實踐來看，城市間合作受市場和政府兩股力量的推動，取得了一定的成效。從政府來看，以珠三角城市群為例，廣東省的強力推動，對城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用；從市場來看，隨著核心城市要素成本的上升和城市競爭發(fā)展的壓力，城市發(fā)展不得不尋求城際合作。但是受我國現(xiàn)行財稅體制和政績考核機制影響，總體上看，城際合作的層次還比較淺，一些依靠市場本來就可以合作的領(lǐng)域，如旅游合作在城際合作中推動就比較容易，而關(guān)乎到城市財政稅收利益方面的合作事項就很難推動，如廣東省制定了《珠江三角洲產(chǎn)業(yè)布局一體化規(guī)劃（2009—2020年）》，但從規(guī)劃具體內(nèi)容看，對產(chǎn)業(yè)布局并沒有提出明確的布局導(dǎo)向，實踐中各城市還是按照自己的想法爭相發(fā)展稅高利大產(chǎn)業(yè)。因此，建立和完善城市間發(fā)展機制的根本前提是必須健全城市間有序競爭的財稅體制、政績考核機制和干部任用制，將城市政府從過多參與產(chǎn)業(yè)決策和干預(yù)市場的經(jīng)營性政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲秊榫用穹?wù)的服務(wù)型政府，消除制約各種生產(chǎn)要素在城市間自由流動的障礙，促進城市間公平競爭。

三、建立和完善我國城市間協(xié)調(diào)發(fā)展機制

（一）發(fā)揮多元主體的作用

在城市合作中各類治理主體擁有不同的功能和作用，他們之間構(gòu)成了一種多元治理的體系。中央政府對全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠達到規(guī)模效應(yīng)，并共同分享成本，同時，對地方政府的合作治理進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。地方政府則承擔著更多的為地方提供公共服務(wù)的職能。跨區(qū)域的治理主體是通過各種模式的選擇，采取協(xié)議、項目合作等方式，共同解決區(qū)域面臨的公共問題。企業(yè)、社會組織則在城市合作治理中代表著眾多公民的利益，通過公民參與，直接反映公民的基本要求。我國未來城市間的治理機制要改變傳統(tǒng)的自上而下的治理模式，向自下而上與自上而下相結(jié)合轉(zhuǎn)變，建立起城市間緊密聯(lián)系的合作網(wǎng)絡(luò)，形成包含由各級政府、企業(yè)和社會組織等共同構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)。

發(fā)揮上層政府的有效指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在城際合作治理中，加強政府，尤其是中央或省級政府對區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)必不可少，中央政府的作用主要包括：一是要加快推進全國或區(qū)域統(tǒng)一大市場的建設(shè)，消除制約區(qū)域間要素自由流動的障礙，促進各類要素在城市間順暢流動；二是加強中央或省級層面協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)，對于一些跨省區(qū)、跨地市的區(qū)域，由于所涉及的城市行政級別不同、各城市制定相關(guān)政策和法律的權(quán)限不同，在一些重大問題上無法取得一致的情況下，必須要有上層機構(gòu)予以協(xié)調(diào)；三是對城市間合作治理行為出臺有關(guān)指導(dǎo)原則或?qū)嵤┺k法，完善城市間合作治理評價、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等機制；四是鼓勵社會組織和企業(yè)積極參與區(qū)域治理活動；五是加強空間管制，對不同層級政府需要編制的空間管制規(guī)劃提出要求，嚴格劃定生態(tài)和農(nóng)業(yè)保護區(qū)域界限，規(guī)劃重大交通、通信、水利、電力基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)空間布局，理順不同類型空間規(guī)劃的關(guān)系。

對于具體的區(qū)域而言，應(yīng)該遵循“區(qū)別性組合”邏輯，現(xiàn)實生活中不存在一種完美的模式，能夠解決區(qū)域發(fā)展中的所有問題。在需要上層政府指導(dǎo)的區(qū)域，上層政府要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)城市間發(fā)展利益沖突，在城市間合作愿望強烈，上層政府不需要更多干預(yù)的區(qū)域，應(yīng)鼓勵積極發(fā)揮地方政府的主動性。同時，由上而下、由下而上以及多元主體、不同空間尺度的區(qū)域治理模式可以相互配合和協(xié)調(diào)。不同區(qū)域所選擇的治理方式可以是正式制度，也可以是非正式制度，其到底選擇什么模式，取決于每個區(qū)域發(fā)展的需要和可能。

（二）不斷豐富合作治理方式

設(shè)立區(qū)域共同發(fā)展基金。由于區(qū)域內(nèi)部存在發(fā)展不平衡，而且市場力量不足以消彌甚至?xí)娀@種不平衡。因此區(qū)域不同城市之間能否達成一個具有約束力的、自動實施的協(xié)議，保證“合作博弈”能夠重復(fù)，關(guān)鍵在于能否調(diào)動不同主體的積極性。設(shè)立區(qū)域共同發(fā)展基金有利于解決區(qū)域面臨的生態(tài)環(huán)境保護、水資源利用、跨區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)和區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。區(qū)域共同發(fā)展基金可以有不同的來源渠道，根據(jù)不同的合作組織特點，分別由中央、省級及城市政府分擔。

搭建各類合作平臺。一是設(shè)立協(xié)商論壇。政府與企業(yè)、社會組織等通過設(shè)立協(xié)商論壇，針對具有多元利害關(guān)系的議題與事務(wù)進行意見交流與討論協(xié)商。二是建立公共信息平臺，促進城市間公共信息的公開、透明。三是穩(wěn)定聯(lián)席會議制度，運用正式或非正式的形式，開展城市間人員交流，增進區(qū)域內(nèi)公共部門間行政人員的直接聯(lián)系，促進提升合作共識。

開展多種咨詢和服務(wù)購買。針對區(qū)域發(fā)展中的重大問題，采取常設(shè)或臨時設(shè)立的靈活方式，聘請專業(yè)人員或管理團隊，協(xié)助開展政策咨詢、行動策劃、提升公共部門服務(wù)能力、解決特定問題，待特定問題解決之后，相應(yīng)的管理團隊可以解散。成立以專家學(xué)者為主體的咨詢委員會，對重大規(guī)劃及有關(guān)事項提供咨詢。豐富區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給方式，通過公共部門與私人部門或社會組織簽訂公共服務(wù)協(xié)議，提供多元化的服務(wù)。

（三）完善城際關(guān)系協(xié)調(diào)的法律法規(guī)

由于政府間簽訂的協(xié)議及其執(zhí)行細則沒有相關(guān)的法律加以約束與保護，導(dǎo)致政府間協(xié)議缺乏約束力，使得其在促進城際合作、約束政府機會主義方面的作用有限，簽訂的一系列合作協(xié)議難以得到有效的貫徹與執(zhí)行，城際合作有些流于形式。完善的法律法規(guī)是實現(xiàn)政府間有序競爭與良好合作的重要保障，加強政府間關(guān)系調(diào)整的法律制度建設(shè)，要以國家相關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)為基礎(chǔ)，明確政府間競爭和合作的主要內(nèi)容、權(quán)利與責任、解決沖突的方式與利益補償機制。為保證區(qū)域合作的權(quán)威性與連續(xù)性，對已經(jīng)成形的或正在形成中的區(qū)域法規(guī)給予法律上的確認，對區(qū)域公共事務(wù)合作治理機構(gòu)的產(chǎn)生、職責、權(quán)限、運行機制等予以規(guī)范。加快對政府組織法的修訂，增加對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府間關(guān)系制度安排的相關(guān)規(guī)定。

（四）鼓勵發(fā)展區(qū)域性社會組織

進一步打破條塊分割體制，逐步完善區(qū)域性社會組織的法律地位，對區(qū)域性社會組織的產(chǎn)生、職責、權(quán)限、運行機制等予以規(guī)范和指導(dǎo)。積極向區(qū)域性社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，采取靈活多樣的模式，促進區(qū)域性社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，建立對社會組織的資助機制，包括由上層政府給予相應(yīng)的財政支持。支持區(qū)域內(nèi)具有產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和市場優(yōu)勢的企業(yè)和地方性行業(yè)協(xié)會組成區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會，共同規(guī)范區(qū)域市場秩序和市場行為準則，推進行業(yè)內(nèi)和企業(yè)間的各項交流與合作，制訂行業(yè)生產(chǎn)標準，開展資格認證和質(zhì)量檢測等；政府主管部門要主動溝通，發(fā)揮區(qū)域行業(yè)協(xié)會的作用，并賦予行業(yè)協(xié)會一定的管理職權(quán)。在涉及區(qū)域重大環(huán)境保護、資源利用、公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)布局等問題方面，鼓勵各類區(qū)域性社會組織廣泛參與論證、宣傳、協(xié)調(diào)等工作，促進多方合作事項順利實施。endprint