統(tǒng)籌兼顧 改革創(chuàng)新 加快推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

高俊才

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)”，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局中既十分重要，又相對(duì)弱勢(shì)，而且情況復(fù)雜，長(zhǎng)期以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院一直非常重視“三農(nóng)”工作， 2013年12月召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“我們必須堅(jiān)決把解決好‘三農(nóng)問(wèn)題作為全黨工作重中之重”。“三農(nóng)”各具特點(diǎn)而且互相聯(lián)系，其中農(nóng)業(yè)的特殊重要性在于解決13億多人口的吃飯問(wèn)題。從古到今再到未來(lái)，吃飯問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頭等大事。近年來(lái)中央提出四化同步發(fā)展，如果把工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這“四化”比作向全面建設(shè)小康社會(huì)乃至國(guó)家現(xiàn)代化駛進(jìn)列車(chē)的四個(gè)“輪子”，那么“輪子”與“輪子”如何互相聯(lián)系、互相促進(jìn)，是需要系統(tǒng)性地研究和強(qiáng)化的，努力使其協(xié)調(diào)同步發(fā)展。加快推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對(duì)于解決好“三農(nóng)”問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)四化同步發(fā)展都非常重要，既是當(dāng)務(wù)之急也是戰(zhàn)略性任務(wù)，對(duì)此中央近年來(lái)提出了一系列重要方針和政策，今年中央1號(hào)文件又做出了進(jìn)一步部署，提出了一系列兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的方針、原則和政策措施，內(nèi)涵十分豐富。這是中央1號(hào)文件連續(xù)第11年聚焦“三農(nóng)”。我們要在國(guó)家宏觀“座標(biāo)系”中找準(zhǔn)自己思考研究問(wèn)題和實(shí)施政策措施的“座標(biāo)點(diǎn)”，既統(tǒng)籌兼顧大局，又突出重點(diǎn)工作，在多種問(wèn)題和矛盾的互相交織中，善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，不斷提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)工作配合，在注重改革創(chuàng)新的同時(shí)增強(qiáng)實(shí)際效果。

一、2013年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)良好

今年中央1號(hào)文件指出，2013年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展持續(xù)向好、穩(wěn)中有進(jìn)，糧食生產(chǎn)再創(chuàng)新高，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小，農(nóng)村改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村民生有新的改善，農(nóng)村社會(huì)保持和諧穩(wěn)定。這是對(duì)2013年我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的一個(gè)總體概括。下面簡(jiǎn)要介紹一下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入情況。

糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十連增”，再創(chuàng)歷史新高。去年我國(guó)糧食總產(chǎn)量超過(guò)了6億噸，達(dá)到12039億斤，比前年又增產(chǎn)了247億斤，比11年前的2003年產(chǎn)量增加了3425億斤。糧食單產(chǎn)繼續(xù)提高，達(dá)到358.5公斤/畝，比2012年增加5公斤/畝，提高了1.4%。與此同時(shí)，我國(guó)油料、糖料、豬牛羊禽肉、禽蛋等的產(chǎn)量都分別比上年都有所增長(zhǎng)。

農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)“十連快”，再創(chuàng)歷史記錄。去年農(nóng)民人均純收入達(dá)到8896元，比前年增加了979元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)9.3%。其中，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)17.7%，增幅超過(guò)工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)純收入和轉(zhuǎn)移性收入，成為農(nóng)民增收的新亮點(diǎn)。從城鄉(xiāng)居民收入差距來(lái)看，去年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)7%，因此農(nóng)民收入比城鎮(zhèn)居民收入增幅高出2.3個(gè)百分點(diǎn)。自2009年開(kāi)始，農(nóng)民收入連續(xù)4年高于城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年縮小，由2009年的3.33︰1下降為2013年的3.03︰1。

2013年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好形勢(shì)，為今年和今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了良好保障和支撐。

二、構(gòu)建和實(shí)施新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要統(tǒng)籌好“糧袋子”、“菜籃子”和“果盤(pán)子”?！凹Z袋子”是農(nóng)產(chǎn)品中的重中之重。今年中央1號(hào)鮮明地指出，把飯碗牢牢端在自己手上，是治國(guó)理政必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針；實(shí)施以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。這些話(huà)的提出有著深刻的背景。一方面，盡管我國(guó)糧食已經(jīng)“十連增”，但隨著人口增加、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、人民生活水平提高，糧食需求量呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)。目前我國(guó)每年新增人口約650萬(wàn)人，因人口數(shù)量增長(zhǎng)就要增加大量糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)每年新增城鎮(zhèn)人口2000多萬(wàn)人，2013年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%，城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)改善，肉蛋奶、食用油等消費(fèi)明顯增長(zhǎng)，這些變化對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)提出了更高要求。我國(guó)糧食供給已經(jīng)并將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。到2020年，預(yù)計(jì)糧食需求量將達(dá)到1.4萬(wàn)億斤左右，比2013年糧食產(chǎn)量還要高出2000億斤。另一方面，立足國(guó)內(nèi)基本解決我國(guó)人民吃飯問(wèn)題，是由我們基本國(guó)情決定的。我國(guó)人口約占世界人口的19%，滿(mǎn)足如此巨大的糧食需求，不可能主要依靠國(guó)際市場(chǎng)解決。現(xiàn)在，全球每年糧食貿(mào)易量大約6000億斤，僅相當(dāng)于我國(guó)糧食需求量的一半，我們能從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口的空間十分有限。因此，我們只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)?？傊鉀Q好我國(guó)13億多人口的吃飯問(wèn)題，要長(zhǎng)期堅(jiān)持“自力更生為主，國(guó)際調(diào)劑為輔”的指導(dǎo)思想，這是“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”的辯證統(tǒng)一。當(dāng)前全世界人口已超過(guò)70億，預(yù)計(jì)2050年將超過(guò)90億，吃飯問(wèn)題是全人類(lèi)共同關(guān)心的大問(wèn)題，我國(guó)糧食問(wèn)題解決得好，也是對(duì)全世界尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)缺糧國(guó)家的重大貢獻(xiàn)。

由于國(guó)內(nèi)糧食需求增長(zhǎng)很快，糧食安全要靠本國(guó)資源保全部、保所有，地不夠、水不夠，生態(tài)環(huán)境也承載不了。針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，今年中央1號(hào)文件提出今后要確保谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全，這就從實(shí)際出發(fā)明確了國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的目標(biāo)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外兩個(gè)大局、兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，系統(tǒng)地研究和實(shí)施好各項(xiàng)措施。

根據(jù)我國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑，糧食包括谷物、豆類(lèi)和薯類(lèi)。但國(guó)際上與我國(guó)統(tǒng)計(jì)口徑不完全一致。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的口徑，谷物包括小麥、稻谷和粗糧，粗糧又包括玉米、大麥和高粱等。大豆統(tǒng)計(jì)在油料作物中。2012年，我國(guó)稻谷、小麥和玉米產(chǎn)量合計(jì)占谷物總產(chǎn)量的98%以上，因此，在我國(guó)谷物主要是指這三大類(lèi)。

盡管近年來(lái)我國(guó)糧食進(jìn)口不斷增加，但從糧食進(jìn)口的品種結(jié)構(gòu)上看，主要是大豆，谷物數(shù)量并不大。從2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，進(jìn)口糧食的總量是8024萬(wàn)噸，其中大豆5838萬(wàn)噸，占73%，谷物為1398萬(wàn)噸。2012年我國(guó)谷物產(chǎn)量為53934.7萬(wàn)噸，進(jìn)口谷物相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)谷物的比重不到2.6%。過(guò)去說(shuō)的糧食自給率要達(dá)到95%以上，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)谷物基本自給，更具國(guó)際可比性。谷物基本自給是必要的，也是能夠做到的。

口糧的范圍比谷物相對(duì)窄一些，差別主要體現(xiàn)在玉米上，目前我國(guó)玉米年產(chǎn)量2億多噸，真正作為主食吃的比重不到20%，其余的大部分用作飼料，還有一部分用作工業(yè)原料。因此，強(qiáng)調(diào)口糧絕對(duì)安全，主要是指大米和小麥。目前小麥和大米的進(jìn)口量只占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的2.5%—2.6%之間，97%以上是“中國(guó)糧”。今后要繼續(xù)努力，使我國(guó)水稻和小麥生產(chǎn)保持比較高的自給水平，當(dāng)然，因品種調(diào)劑或價(jià)格等原因，從國(guó)外適當(dāng)進(jìn)口一定數(shù)量也是必要的。endprint

玉米越來(lái)越值得關(guān)注，因?yàn)橐皇墙陙?lái)玉米對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)大，是我國(guó)糧食產(chǎn)量“十連增”的“第一功臣”，從2000—2012年的12年間玉米增產(chǎn)量占三大谷物增產(chǎn)總量的74%，已上升為我國(guó)第一大糧食品種。二是玉米受自然災(zāi)害特別是旱災(zāi)的影響大，在近十年來(lái)糧食產(chǎn)量“十連增”的同時(shí)玉米還出現(xiàn)過(guò)2009年的減產(chǎn)。三是玉米的增產(chǎn)潛力大，2012年我國(guó)玉米平均畝產(chǎn)392公斤，無(wú)論與我國(guó)試驗(yàn)田的最高畝產(chǎn)1402公斤相比，還是與美國(guó)的平均畝產(chǎn)600公斤相比，都還有很大的增產(chǎn)潛力。四是玉米的功能多，既是口糧，也是主要的飼料來(lái)源，還是需求多的工業(yè)原料，在國(guó)際上用于生產(chǎn)液態(tài)生物燃料的玉米需求增長(zhǎng)很快，美國(guó)用于生物能源的玉米約占產(chǎn)量的40%。五是我國(guó)的玉米進(jìn)口量不斷增加，2012年進(jìn)口521萬(wàn)噸，是谷物中進(jìn)口最多的品種。綜合考慮玉米的上述特點(diǎn)，今后在統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”和研究生產(chǎn)、流通、加工等環(huán)節(jié)的政策時(shí)，要進(jìn)一步重視玉米問(wèn)題。

為提高糧食綜合生產(chǎn)能力，前幾年國(guó)家發(fā)改委牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，規(guī)劃期是2009—2020年，國(guó)家投入的重點(diǎn)是糧食生產(chǎn)核心區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)的800個(gè)產(chǎn)糧大縣。近年來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，不斷加大投入力度，今年將繼續(xù)加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施，統(tǒng)籌安排好改善糧食生產(chǎn)和物流條件的八大工程建設(shè)。今后將根據(jù)需要和資金可能，進(jìn)一步研究提高有關(guān)工程的資金補(bǔ)助和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更好地提高糧食安全保障能力。今年中央1號(hào)文件還提出實(shí)施全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，該規(guī)劃也是國(guó)家發(fā)改委牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后2013年11月印發(fā)的。規(guī)劃提出，到2020年建成集中連片、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝，建設(shè)內(nèi)容主要涉及田、土、水、路、林、電、技、管8個(gè)方面，建成后畝均提高糧食綜合生產(chǎn)能力100公斤以上。

三、完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

十多年來(lái)，我國(guó)對(duì)小麥、水稻實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，在一定程度上把市場(chǎng)價(jià)格“托”起來(lái)，這種 “托市收購(gòu)”政策，不僅對(duì)促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，而且有效防止了國(guó)際糧價(jià)大漲大落對(duì)我國(guó)大的沖擊。同時(shí)也要看到，在我國(guó)糧食托市收購(gòu)價(jià)持續(xù)上升與國(guó)際糧價(jià)較大幅度波動(dòng)之間，也存在不利的一面，當(dāng)前存在的突出問(wèn)題：一是由于2013年國(guó)際上谷物增產(chǎn)幅度大等原因，我國(guó)糧食進(jìn)口價(jià)格低，一些糧食加工企業(yè)更多地依賴(lài)進(jìn)口糧食，同時(shí)由于糧食“價(jià)格倒掛”，糧食收購(gòu)企業(yè)順價(jià)銷(xiāo)售受阻；二是由于多種因素的綜合作用，2013年出現(xiàn)了多年來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)的“賣(mài)糧難”，有些糧庫(kù)門(mén)口許多糧農(nóng)晚上排隊(duì)交糧。這些問(wèn)題既有偶然性因素，也有必然性因素。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)成本的持續(xù)上升，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格突破“天花板”價(jià)格（配額外進(jìn)口稅后價(jià)格）只是個(gè)時(shí)間問(wèn)題。如果突破“天花板”價(jià)格，關(guān)稅配額將失去“防火墻”的作用，現(xiàn)行調(diào)控政策將面臨兩難：如繼續(xù)提高政策性收儲(chǔ)價(jià)格將加大進(jìn)口壓力，如不提高又不利于調(diào)動(dòng)種糧者的積極性。綜合考慮當(dāng)前問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)，要統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，處理好生產(chǎn)、流通、消費(fèi)多個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)主體之間的關(guān)系，積極研究新形勢(shì)下的糧食價(jià)格形成機(jī)制，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，政府將采取更加合理有效的政策措施。

按照中央要求，要堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實(shí)保證農(nóng)民收益和生產(chǎn)積極性。根據(jù)有關(guān)部署，2014年，國(guó)家將先行啟動(dòng)?xùn)|北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)大豆、新疆棉花的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，開(kāi)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)銷(xiāo)貸款試點(diǎn)。與此同時(shí)，要繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策和玉米、油菜籽、食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策。今后，將根據(jù)試點(diǎn)情況逐步擴(kuò)展農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的試點(diǎn)品種和試點(diǎn)范圍。在完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的過(guò)程中，既要參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)；既要考慮流通環(huán)節(jié)企業(yè)和消費(fèi)者的利益，又要保護(hù)生產(chǎn)者的積極性；既要提高種糧農(nóng)民收入水平，又要提高糧食產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力；既要發(fā)揮好現(xiàn)行政策的積極作用，又要通過(guò)試點(diǎn)探索出新的經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)地完善和改進(jìn)政策；統(tǒng)籌兼顧多方面，積極穩(wěn)妥地深化改革。

四、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，主要是三個(gè)方面。

第一，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。一方面我國(guó)糧食生產(chǎn)取得了巨大的成績(jī)，另一方面付出的生態(tài)和環(huán)境代價(jià)也非常大。一是水土資源繃得很緊。許多地區(qū)尤其是華北和西北地區(qū)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題十分突出，全國(guó)每年超采地下水約160億立方米，河北等省糧食主產(chǎn)區(qū)超采的深層地下水在短期內(nèi)難以恢復(fù)。全國(guó)灌溉用水利用效率低于發(fā)達(dá)國(guó)家20多個(gè)百分點(diǎn)。一些地區(qū)的耕地質(zhì)量也呈下降趨勢(shì)，在被譽(yù)為“中國(guó)糧倉(cāng)”的東北地區(qū)，一些耕地的黑土層厚度和有機(jī)質(zhì)含量比上世紀(jì)六七十年代大幅度下降。二是生態(tài)環(huán)境壓力日益加重。我國(guó)耕地單位面積的化肥施用量，是國(guó)際公認(rèn)的畝均15公斤上限的2倍多，是世界平均水平的4倍多，而化肥的使用效率僅為35%左右。各類(lèi)農(nóng)藥的使用量200多萬(wàn)噸，畝均超過(guò)1公斤，利用效率只有30%左右。農(nóng)膜覆蓋2億多畝，農(nóng)膜殘留率高達(dá)40%左右。這些都對(duì)土壤和水資源造成了相當(dāng)程度的污染，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題日益突出。今年中央1號(hào)文件針對(duì)這些問(wèn)題，提出了一系列重點(diǎn)任務(wù)和工作要求，中央有關(guān)部門(mén)和地方正在根據(jù)中央要求，分解任務(wù)和落實(shí)具體措施。

第二，開(kāi)展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，在我國(guó)20.3億畝耕地中，有2億畝左右耕地在利用上存在一定安全問(wèn)題（食品安全、生態(tài)安全等問(wèn)題），其中約5000萬(wàn)畝耕地受到重金屬等的中重度污染，8474萬(wàn)畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高水位控制線(xiàn)范圍內(nèi)，6471萬(wàn)畝耕地位于25度以上的陡坡，還有一定數(shù)量的耕地地下水超采嚴(yán)重和因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞等。農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息既是當(dāng)務(wù)之急，又是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，按照今年中央1號(hào)文件精神，一是啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)；二是在陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地實(shí)行退耕還林還草；三是開(kāi)展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合措施，保證修復(fù)區(qū)農(nóng)民總體收入水平不降低。國(guó)家發(fā)改委正在按照中央精神會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊編制農(nóng)業(yè)突出環(huán)境問(wèn)題治理總體規(guī)劃。endprint