政府在城鎮(zhèn)化中的角色淺辯

謝開華

近年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演越來越重要的角色。然而，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，政府及行政力量到底應(yīng)該扮演什么角色，發(fā)揮何種職能，在各地的實(shí)踐中依然是模糊的。

一、城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程

“城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前我國官方及學(xué)術(shù)界在討論中國城市化問題時(shí)強(qiáng)調(diào)使用的一個(gè)詞匯，它所要刻意強(qiáng)調(diào)的是中國城市化進(jìn)程不僅僅包括大中城市，也包括小城市和城鎮(zhèn)，這是符合中國實(shí)際國情的城市化道路?！俺擎?zhèn)化”指的就是中國的城市化進(jìn)程。以“城鎮(zhèn)化”概念指稱當(dāng)今中國的城市化進(jìn)程，主要是基于國家的價(jià)值立場和個(gè)體的學(xué)術(shù)訓(xùn)練及文化心理。因此，本文在討論中不把“城鎮(zhèn)化”和“城市化”做概念上的細(xì)分。

什么是城市化？對城市化概念的界定紛繁復(fù)雜，但不外乎如下幾個(gè)要點(diǎn)：第一，它是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的產(chǎn)物，特別是與工業(yè)化進(jìn)程相伴隨；第二，主要表現(xiàn)為人口從農(nóng)村到城市、從第一產(chǎn)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移；第三，隨著城市人口、數(shù)量和規(guī)模的大幅擴(kuò)大，對整個(gè)社會生態(tài)產(chǎn)生深刻影響。換言之，城市化從本質(zhì)上說其實(shí)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程，受基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配；它的基本動力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是工業(yè)化進(jìn)程。

首先，把城市化的主要發(fā)展動力歸于經(jīng)濟(jì)、特別是工業(yè)化進(jìn)程，符合馬克思主義的基本原理。馬克思曾經(jīng)對西方國家的城市化和工業(yè)化進(jìn)程做過深刻分析。他認(rèn)為，在封建生產(chǎn)方式下，鄉(xiāng)村莊園制經(jīng)濟(jì)關(guān)系處于統(tǒng)治地位， 城市屈從于鄉(xiāng)村的統(tǒng)治。在這一階段的城市發(fā)展是一種“城市鄉(xiāng)村化”，整個(gè)社會結(jié)構(gòu)變化很小，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村模式未能分化， 城市的發(fā)展極為緩慢。馬克思把這種社會稱為“靜止的社會”。隨著資本主義工業(yè)革命的興起，一大批工業(yè)城市開始迅速崛起，城市化成為工業(yè)化過程中最為突出的現(xiàn)象之一，也是工業(yè)化的必然產(chǎn)物。馬克思指出：“大工業(yè)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)所起的最革命的作用，是消滅舊社會的堡壘‘農(nóng)民，并代之以雇傭工人?！贝蠊I(yè)造成農(nóng)村勞動力的極大過剩，迫使他們變成雇傭工人，并迫使大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，從而極大地加快了城市化進(jìn)程。這是城市化的初始動力。因此，說城市化本質(zhì)上是一個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，完全符合馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和唯物史觀的基本原理。

第二，從西方國家實(shí)現(xiàn)城市化的歷程來看，城市化是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的推動之下逐步實(shí)現(xiàn)的。以美國的城市化進(jìn)程為例。1790年，美國城市人口僅占總?cè)丝诘?%；隨著產(chǎn)業(yè)革命的開始，大量歐洲移民涌入，城市數(shù)量開始增加，到1870年實(shí)現(xiàn)了25%的城市化率；1870—1940年是美國基本實(shí)現(xiàn)城市化的階段，而這一時(shí)期正是美國歷史上是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)革命并最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的時(shí)期，也是美國城市數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)張的時(shí)期；而1940年以來，伴隨著新科技革命的出現(xiàn)、城市第三產(chǎn)業(yè)的興起與發(fā)展，城市化的質(zhì)量得到更多注重。從美國城市化的實(shí)現(xiàn)過程可以看出，城市化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、特別是工業(yè)化進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起。

第三，我國的城市化發(fā)展進(jìn)程也表明，城市化是與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程同步的。中國的城市雖然出現(xiàn)得很早，但真正意義上的城市化卻只是從30多年前開始的，它可以說是中國改革開放和經(jīng)濟(jì)騰飛的一個(gè)產(chǎn)物。從1949年以來城鎮(zhèn)人口占比曲線圖（見圖1）可以明顯看出，中國的城市化發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末，城鎮(zhèn)化率伴隨著中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程（其實(shí)也是中國的工業(yè)化進(jìn)程）而一路上升。這是符合世界城市化進(jìn)程的一般規(guī)律的。

論點(diǎn)1：城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程，其主要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是工業(yè)化的推進(jìn)，因此它受基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律支配。

二、政府在城鎮(zhèn)化中的基本職能是引導(dǎo)和服務(wù)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖然在我國已經(jīng)基本建立，但政府和市場的關(guān)系仍然沒有完全厘清，政府和市場各自的邊界到底在哪里依然沒有明晰。因此，黨的十八大報(bào)告也明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。”

根據(jù)當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)生活主要靠市場來調(diào)節(jié)，政府則主要扮演提供公共物品的角色。政府通過公共政策，進(jìn)行收入再分配、資源再配置，制定法律框架，確定市場規(guī)則，等等。這放在城鎮(zhèn)化建設(shè)中同樣適用。

如前所述，城鎮(zhèn)化既然作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事件，其主要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)，那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下，就應(yīng)該按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦事，把城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量交給市場，讓市場發(fā)揮配置城鎮(zhèn)化中各項(xiàng)資源的基礎(chǔ)性作用。城鎮(zhèn)是生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體，以市場化推進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，才能使資源進(jìn)行優(yōu)化配置。相應(yīng)地，政府在城鎮(zhèn)化則需要做好規(guī)劃、調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)等工作，彌補(bǔ)市場之手的不足。政府無論是錯(cuò)位還是缺位，都會給城鎮(zhèn)化帶來損害。

從世界其他國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”是城市化發(fā)展質(zhì)量比較好的模式。按照政府與市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，可以將各國城鎮(zhèn)化發(fā)展分為以西歐、日本為代表的政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化、以美國為代表的自由放任式的城鎮(zhèn)化、以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經(jīng)濟(jì)制約的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化等三種模式。西歐和日本的城市化基本上是近代工業(yè)化的產(chǎn)物，市場機(jī)制人口、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素能夠自由流動和配置發(fā)揮了主導(dǎo)作用；同時(shí)，政府強(qiáng)調(diào)對市場競爭和社會保障進(jìn)行必要的國家干預(yù)，通過公共政策積極引導(dǎo)，有效彌補(bǔ)了市場機(jī)制的不足。而美國長期依賴市場機(jī)制，政府職能缺位，城市化發(fā)展自由放任，為此付出了高昂的代價(jià)。拉美和非洲的一些國家由于歷史原因，工業(yè)化遠(yuǎn)落后于城市化，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化支撐的“過度城市化”，造成了這些國家城市化大起大落。

論點(diǎn)2：推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須按照市場規(guī)律辦事，讓市場發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設(shè)中進(jìn)行資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府的主要職能是做好規(guī)劃引導(dǎo)，提供公共服務(wù)。

三、政府主導(dǎo)是當(dāng)前城鎮(zhèn)化諸多問題的根源

30多年來，中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，億萬農(nóng)村勞動走進(jìn)城市、變成市民，城鎮(zhèn)化取得巨大成就。這背后有著堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)動因，它是中國改革開放和經(jīng)濟(jì)騰飛的直接產(chǎn)物，它從根本上說是以中國的現(xiàn)代化和新型工業(yè)化為源動力的。然而，近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入發(fā)展，一些地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，出現(xiàn)了濃重的政府主導(dǎo)色彩。

政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是政府確立城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并全力和全面推進(jìn)；二是政府供給城鎮(zhèn)化制度，規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，確定城鎮(zhèn)建制；三是各級政府作為主體從事城鎮(zhèn)建設(shè)。

政府在城鎮(zhèn)化中的角色錯(cuò)位和缺位就會導(dǎo)致資源錯(cuò)配，本該交給市場做的事情沒有做好，本該由政府履行的職能也沒有能夠履行到位。近年來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的許多問題，其根源就在政府在自身角色定位上的錯(cuò)位和缺位。

第一，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的最突出特征就是地方政府的“土地財(cái)政依賴癥”。地方政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，在土地出讓中能夠?yàn)樽陨慝@取巨大收益，因此天然地?fù)碛小叭Φ亍焙汀百u地”的沖動。近年來，土地出讓金總額總體呈現(xiàn)快速上升趨勢（見圖2）。這一方面使得土地城鎮(zhèn)化快過人口城鎮(zhèn)化，造成中國房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)過熱現(xiàn)象；另一方面也使圍繞土地問題的各種社會矛盾集中爆發(fā)。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》，近年來每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起，其中征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。

第二，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化導(dǎo)致資源錯(cuò)配，影響城鎮(zhèn)化的科學(xué)布局。在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式下，政府的行政級別成為資源配置主要依據(jù)。行政級別高的城市利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市尤其是行政級別較高的頂級大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足。特別是我們刻意強(qiáng)調(diào)的“城鎮(zhèn)化”中的小城鎮(zhèn)、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由于處于行政級別的最末端，各種資源經(jīng)過“層層截留”之后，到達(dá)它們手里所剩無幾。因此，行政級別低的小城鎮(zhèn)天然處在劣勢地位。這表明，必須讓市場在經(jīng)濟(jì)活動中對資源配置起基礎(chǔ)性作用，主要依靠行政力量不可能干好這個(gè)活兒，這是市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要義，也是中國過去搞了幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所得到的最重要教訓(xùn)之一。

第三，政府把主要精力放在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化本身，而忽視了為城鎮(zhèn)化過程提供公共產(chǎn)品這一政府本來的最主要職能。無論在公共服務(wù)、宏觀規(guī)劃還是制度供給上，一些地方政府都存在缺位現(xiàn)象。

第四，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化容易導(dǎo)致忽視地區(qū)差別。由于中國各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和方式也必然有所差別。但是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，使各地政府當(dāng)前把“城鎮(zhèn)化率”作為考核城鎮(zhèn)化推進(jìn)成績的主要指標(biāo)，從而在某種程度上出現(xiàn)了“各地一齊上、全國一刀切”的現(xiàn)象。各地資源環(huán)境的稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，城鎮(zhèn)化建設(shè)理應(yīng)根據(jù)不同情況制定不同方案，使地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，而不能籠統(tǒng)地“一刀切”。

論點(diǎn)3：政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，是近年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中許多問題的根源。政府搶了本應(yīng)由市場干、自己干不好的活兒，反而在為城鎮(zhèn)化提供公共產(chǎn)品這一“本職工作”上做得并不到位。

四、結(jié)論：政府在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域亟需轉(zhuǎn)變職能

如前所述，城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，其源動力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是工業(yè)化的推進(jìn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件之下，城鎮(zhèn)化推進(jìn)必須按照市場規(guī)律辦事，讓市場在配置城鎮(zhèn)化過程中的各種資源時(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用，政府的角色定位應(yīng)在為城鎮(zhèn)化提供公共產(chǎn)品，包括公共服務(wù)、宏觀規(guī)劃、制度供給等。在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中，政府的角色定位“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象并存：政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，搶了本應(yīng)由市場干的活兒，而一些本來是政府職能范圍內(nèi)的事情卻未能做好。政府在城鎮(zhèn)化中角色定位的混亂是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的許多問題的根源所在。

因此，進(jìn)一步明晰政府在城鎮(zhèn)化中的角色定位，進(jìn)一步分清政府與市場的職能邊界，把城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)權(quán)交給市場，政府為城鎮(zhèn)化過程提供好各種公共產(chǎn)品，這應(yīng)當(dāng)成為政府在接下來的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的職能調(diào)整方向。從本質(zhì)上說，這種調(diào)整是轉(zhuǎn)變政府職能在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

結(jié)合當(dāng)前城鎮(zhèn)化的具體情況，我認(rèn)為，政府可在如下幾個(gè)主要領(lǐng)域著手，對城鎮(zhèn)化加強(qiáng)服務(wù)和引導(dǎo)：一是改善城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)制度安排，特別是對戶籍、土地等制度進(jìn)行改革，消除阻礙城鎮(zhèn)化各要素在市場自由流動的因素。二是建設(shè)全覆蓋的城市公共服務(wù)體系，為了城市居民、特別是新居民提供就業(yè)、醫(yī)療、教育、交通、民生等全方位的社會保障，使進(jìn)城市民能夠“進(jìn)得來，留得下，過得好”。三是加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃和引導(dǎo)，對城市的功能布局、資源分布、環(huán)保生態(tài)等做好規(guī)劃，利用宏觀調(diào)控和總體設(shè)計(jì)、法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)以及適度的行政干預(yù)等手段，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康、有序、科學(xué)發(fā)展。四是提高城市管理水平，創(chuàng)新和改進(jìn)城市管理方式，樹立民主管理思想，謹(jǐn)防因管理不到位影響城市功能和作用的發(fā)揮，擴(kuò)大“城市病”的影響，降低市民的幸福感，抵消居民享受城市文明帶來的愉悅感。

（作者單位：新華社參考消息報(bào)社）