適應(yīng)形勢發(fā)展加快我國反避稅防控體系建設(shè)

王曉悅（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司 北京 100038）

適應(yīng)形勢發(fā)展加快我國反避稅防控體系建設(shè)

王曉悅（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司 北京 100038）

近年來，我國反避稅工作取得了長足發(fā)展，法律基礎(chǔ)逐步構(gòu)建、工作機(jī)制不斷創(chuàng)新、查補(bǔ)稅款大幅提高。與此同時(shí)，我國反避稅工作也面臨著嚴(yán)峻的國際和國內(nèi)形勢，存在一些薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)此，本文提出了構(gòu)建我國反避稅防控體系的基本思路和政策建議。

國際稅收 反避稅 利潤調(diào)整 雙邊磋商

從改革開放伊始，我國便對(duì)反避稅工作進(jìn)行了積極有效的探索。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合我國實(shí)際情況，現(xiàn)已建立起涵蓋法律法規(guī)、工作機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、專業(yè)隊(duì)伍等多方面內(nèi)容的基本架構(gòu)，逐漸形成以事實(shí)和數(shù)據(jù)為依據(jù)，以杜絕稅收跨境流失為目標(biāo)，以爭取我國應(yīng)有稅收權(quán)益為原則的整體工作理念，反避稅工作取得了較快的發(fā)展?！笆濉睍r(shí)期，國家稅務(wù)總局確定的反避稅工作目標(biāo)是：“堅(jiān)持防查并舉，建立管理、服務(wù)、調(diào)查三位一體、統(tǒng)一規(guī)范的反避稅防控體系”。筆者結(jié)合我國反避稅工作的發(fā)展以及新時(shí)期面臨的形勢與任務(wù)，對(duì)創(chuàng)建我國反避稅防控體系提出一些思考。

一、我國近年反避稅工作的發(fā)展

（一）建立較為全面的法律框架和操作指南

我國反避稅立法雖起步較晚，但在《稅收征管法》和《企業(yè)所得稅法》中均已引入反避稅措施，為反避稅實(shí)踐提供了法律依據(jù)。2008年開始實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例第六章規(guī)定了“特別納稅調(diào)整”條款，這是我國第一次較全面的反避稅立法，不僅包括我國實(shí)踐多年的轉(zhuǎn)讓定價(jià)和預(yù)約定價(jià)，還借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，首次引入了成本分?jǐn)倕f(xié)議、資本弱化、受控外國企業(yè)、一般反避稅規(guī)則以及對(duì)避稅調(diào)整補(bǔ)稅加收利息等規(guī)定。這些規(guī)定與隨后陸續(xù)出臺(tái)的《特別納稅調(diào)整實(shí)施辦法（試行）》等十幾個(gè)規(guī)范性文件，共同形成了涵蓋各個(gè)法律級(jí)次的反避稅法律框架和管理指南，為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法和納稅人遵從提供了法律依據(jù)。

（二）形成統(tǒng)一規(guī)范的工作機(jī)制

為了促進(jìn)全國反避稅管理的統(tǒng)一規(guī)范，國家稅務(wù)總局建立了反避稅案件監(jiān)控管理系統(tǒng)，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)要在反避稅調(diào)查案件的立案和結(jié)案兩個(gè)環(huán)節(jié)，逐級(jí)層報(bào)稅務(wù)總局審核，這種層層把關(guān)的措施對(duì)于規(guī)范案件調(diào)查、提高審理質(zhì)量、加大補(bǔ)稅力度、促進(jìn)全國聯(lián)查、防止地方干預(yù)和加強(qiáng)國地稅協(xié)調(diào)配合等方面都發(fā)揮了積極作用。自2009年，國家稅務(wù)總局已連續(xù)5年對(duì)外發(fā)布中英文《中國預(yù)約定價(jià)安排年度報(bào)告》，得到國際上的廣泛關(guān)注，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在其網(wǎng)站上陸續(xù)轉(zhuǎn)載了這一年度報(bào)告。

（三）加大調(diào)查補(bǔ)稅力度

近年來，國家稅務(wù)總局堅(jiān)持以“案件管理”為中心，著重提高反避稅調(diào)查的規(guī)范程度，加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)控，強(qiáng)化全國聯(lián)查，促進(jìn)調(diào)查的統(tǒng)一規(guī)范。近期，我國主要針對(duì)制鞋、電腦代工、高速公路、輪胎制造、零售百貨、酒店連鎖等行業(yè)進(jìn)行了全國聯(lián)查，對(duì)汽車、奢侈品和制藥行業(yè)開展行業(yè)分析及全國聯(lián)查，研究和推廣“收益法”，突破關(guān)聯(lián)股權(quán)及無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等難點(diǎn)問題。2008年，反避稅工作對(duì)稅收增收的貢獻(xiàn)為12.4億元，2013年為469億元，增長37倍，年均增長107%。同時(shí)，查處的大案要案不斷增加，2008年單案補(bǔ)稅金額為816萬元，2013年為2 177萬元，增長1.67倍，年均增長22%。2008年補(bǔ)稅過千萬元的案件僅23件，補(bǔ)稅過億元案件僅1件，2013年補(bǔ)稅過千萬元案件76件，其中過億元案件10件。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)雙邊磋商

在國際稅源爭奪日趨激烈的背景下，國際稅收爭端和國際雙重征稅問題日益增多。雙邊磋商作為解決問題的有效手段，越來越受到各國稅務(wù)部門的重視。目前，向我國申請(qǐng)雙邊磋商的企業(yè)超過150戶，涉及16個(gè)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。截至2013年年底，我國與美國、日本、韓國、新加坡、丹麥、挪威等國共達(dá)成或簽署了雙邊預(yù)約定價(jià)安排39例，轉(zhuǎn)讓定價(jià)相應(yīng)調(diào)整39例。在對(duì)外談判中，我國提出維護(hù)發(fā)展中國家利益的成本節(jié)約、市場溢價(jià)等新理念，強(qiáng)調(diào)中國作為新興市場國家在市場購買力、廉價(jià)土地和勞動(dòng)力、剛性市場需求等方面的優(yōu)勢，要求母公司所在國認(rèn)同并尊重這些特殊經(jīng)濟(jì)因素對(duì)企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的貢獻(xiàn)，并已經(jīng)得到了一些國家的認(rèn)可。

（五）擴(kuò)大可比信息來源

反避稅工作需要大量的可比信息數(shù)據(jù)，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部所得稅匯算清繳、出口退稅等數(shù)據(jù)在反避稅選案和財(cái)務(wù)對(duì)比分析中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。近年來，國家稅務(wù)總局還加強(qiáng)與國家統(tǒng)計(jì)局、海關(guān)總署、國家外匯管理局等國內(nèi)政府部門的聯(lián)系與合作，除購買了全國工業(yè)企業(yè)信息庫外，還購買了比利時(shí)BVD數(shù)據(jù)庫和美國標(biāo)準(zhǔn)普爾全球上市公司數(shù)據(jù)庫，為反避稅調(diào)查的可比性分析提供了更為廣泛的信息支持。

（六）強(qiáng)化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

近年來，國家稅務(wù)總局開展了多種形式的反避稅培訓(xùn)，加大對(duì)專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，如青年骨干的中期培訓(xùn)、立法培訓(xùn)、典型案例交流、OECD培訓(xùn)、外國稅務(wù)專家培訓(xùn)以及無形資產(chǎn)、金融行業(yè)、制藥行業(yè)的專項(xiàng)培訓(xùn)等。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，反避稅人員的專業(yè)水平有了很大提高。北京市、上海市、江蘇省等地建立了反避稅專業(yè)分局，集中本地專業(yè)力量開展反避稅工作。

（七）擴(kuò)大國際交流

我國積極參加了OECD、聯(lián)合國等國際組織的會(huì)議，利用多種場合宣傳我國反避稅工作的發(fā)展，加強(qiáng)與其他國家同行以及跨國公司的交流，增進(jìn)彼此間的理解。近年來，許多發(fā)展中國家向我國咨詢反避稅立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)OECD的邀請(qǐng)，我國派專家為OECD境外轉(zhuǎn)讓定價(jià)培訓(xùn)班授課，聯(lián)合國也邀請(qǐng)中國參與《發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓定價(jià)操作手冊(cè)》的編寫和制定，該手冊(cè)收錄了中國代表提交的中國轉(zhuǎn)讓定價(jià)立場報(bào)告，提出了成本節(jié)約和市場溢價(jià)等有利于維護(hù)發(fā)展中國家稅收權(quán)益的轉(zhuǎn)讓定價(jià)理念和操作方法。

二、我國反避稅工作面臨的形勢

第一，跨國公司避稅問題普遍存在。經(jīng)濟(jì)全球化和跨國公司的發(fā)展使得稅源國際化的趨勢日益顯現(xiàn)。目前，全球有8萬余家跨國集團(tuán)，擁有100多萬家跨國子公司，這些跨國公司控制了全球產(chǎn)值的50%，國際貿(mào)易額的60%～70%，國際投資的90%。而全球90%以上的跨國公司通過在避稅港建立控股公司、各種基金等形式進(jìn)行避稅活動(dòng)。

第二，各國反避稅競爭激烈?？鐕驹谌蚍秶渲觅Y源，利用避稅地和各國稅制差異進(jìn)行稅收籌劃，避稅手段更加復(fù)雜和隱蔽，稅企之間避稅與反避稅的博弈不斷加深。2008年全球爆發(fā)金融危機(jī)之后，各國為了緩解財(cái)政壓力，紛紛加大了對(duì)跨國公司的反避稅調(diào)查力度，國家之間的反避稅競爭日趨激烈，跨國公司的國際重復(fù)征稅問題也日益凸顯。加強(qiáng)反避稅工作，防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為各國政府關(guān)注的重點(diǎn)議題。

第三，國際組織制定反避稅國際規(guī)范。OECD分別于1995年和2011年出版了《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》，現(xiàn)已成為各國普遍遵循的國際規(guī)則。聯(lián)合國于2012年制定并頒布了《發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓定價(jià)操作手冊(cè)》，更多從發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)條件和市場環(huán)境出發(fā)，反映發(fā)展中國家的立場和觀點(diǎn)，為發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)讓定價(jià)實(shí)踐提供指導(dǎo)。

第四，我國企業(yè)避稅問題突出，反避稅工作仍任重而道遠(yuǎn)。改革開放以來，我國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，引進(jìn)外資和對(duì)外投資規(guī)模逐步擴(kuò)大。隨著外資經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)中的地位和作用不斷增強(qiáng)，企業(yè)避稅問題也日益突出：一是外資企業(yè)的虧損面較高，2013年仍超過30%；二是一些微利企業(yè)也普遍存在避稅問題；三是我國企業(yè)與避稅港的聯(lián)系日益密切。

三、我國反避稅工作存在的薄弱環(huán)節(jié)

我國反避稅工作在法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)拓展、信息建設(shè)和人員隊(duì)伍等方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)：

第一，稅種涵蓋面過窄。在《個(gè)人所得稅法》和《增值稅暫行條例》等法律法規(guī)中，尚未涉及反避稅條款；現(xiàn)行《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則僅明確了轉(zhuǎn)讓定價(jià)和預(yù)約定價(jià)兩項(xiàng)內(nèi)容，沒有包括反避稅港避稅和一般反避稅等措施，對(duì)于《企業(yè)所得稅法》所規(guī)定的同期資料管理、加收利息、第三方提供資料等條款，缺少約束納稅人履行義務(wù)的制約措施。

第二，業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡。近年來，我國中西部地區(qū)反避稅工作雖有進(jìn)步，但受到案源少、專業(yè)人員不足等方面的制約，與東部沿海地區(qū)差距較大；反避稅調(diào)查更多側(cè)重于有形資產(chǎn)購銷的轉(zhuǎn)讓定價(jià)問題，對(duì)于無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等新問題，成本分?jǐn)?、受控外國企業(yè)、資本弱化、一般反避稅等新措施和金融、飯店等服務(wù)業(yè)鮮有觸及。

第三，基礎(chǔ)信息建設(shè)不完善。對(duì)于目前已有的數(shù)據(jù)庫，有些地方反避稅人員的受訓(xùn)不足，尚不能充分利用其信息。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)所掌握的數(shù)據(jù)信息仍然不完全，尋找可比企業(yè)仍有局限性。

第四，專業(yè)人員匱乏。部分地方對(duì)反避稅工作重視不夠，專職人員配備不足，人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重，專業(yè)人才匱乏已經(jīng)成為制約反避稅工作發(fā)展的瓶頸。

四、對(duì)建立反避稅防控體系的建議

針對(duì)我國反避稅工作的薄弱環(huán)節(jié)，筆者建議建立反避稅防控體系。第一，堅(jiān)持“防查并舉”的原則。通過加強(qiáng)管理和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)防止企業(yè)通過各種手段規(guī)避納稅義務(wù)，通過調(diào)查加大調(diào)整補(bǔ)稅力度，增強(qiáng)威懾作用，提高納稅遵從度。第二，建立“管理—服務(wù)—調(diào)查”三位一體的反避稅防控體系。要加強(qiáng)對(duì)跨國企業(yè)利潤水平的適時(shí)監(jiān)控，通過強(qiáng)化關(guān)聯(lián)申報(bào)審核、同期資料管理和跟蹤管理等措施，督促企業(yè)自覺遵循獨(dú)立交易原則，主動(dòng)提高在中國的利潤水平；通過納稅宣傳和輔導(dǎo)、開展單邊和雙邊預(yù)約定價(jià)談簽增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營的確定性，避免雙重征稅；通過加大反避稅調(diào)查和聯(lián)查力度，發(fā)揮威懾作用，帶動(dòng)行業(yè)整體利潤水平的提高。第三，確保反避稅防控體系的統(tǒng)一規(guī)范。反避稅工作要全國一盤棋，要符合國內(nèi)稅法和國際規(guī)范，避免形成各地區(qū)之間工作力度的差異。具體采取以下措施：

（一）以完善立法為重點(diǎn)，建立涵蓋多稅種的反避稅立法體系

積極參與《稅收征管法》、《個(gè)人所得稅法》以及其他稅收法律法規(guī)的修訂工作，增補(bǔ)反避稅條款，使反避稅工作的稅種涵蓋面更為廣泛，也為現(xiàn)實(shí)中查處規(guī)避個(gè)人所得稅等納稅義務(wù)的行為提供法律依據(jù)。將反避稅工作的管理性要求與《稅收征管法》全面銜接，在《稅收征管法》中增加一般反避稅、同期資料管理、加收利息、第三方提供資料稅收籌劃披露等內(nèi)容，增強(qiáng)反避稅相關(guān)措施的約束力。

（二）以實(shí)施“案件會(huì)審制度”為重點(diǎn)，健全統(tǒng)一規(guī)范的反避稅工作機(jī)制

統(tǒng)一加強(qiáng)對(duì)各種類型企業(yè)的反避稅管理，建立健全從關(guān)聯(lián)申報(bào)、同期資料管理、選案、立案、調(diào)查分析、結(jié)案、跟蹤管理等一體化的工作機(jī)制，避免形成各地之間在調(diào)整方法和補(bǔ)稅力度等方面存在差異。筆者建議建立并完善三個(gè)層級(jí)的集體辦案和專家會(huì)審工作制度，針對(duì)每一案件，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)成立反避稅案件審核小組，實(shí)施集體審案，形成初步意見后報(bào)省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行集體會(huì)審，會(huì)審?fù)ㄟ^的案件報(bào)稅務(wù)總局審核；其中，重大案件由稅務(wù)總局集中全國反避稅專家組織會(huì)審。通過“案件會(huì)審制度”，增強(qiáng)案件調(diào)整補(bǔ)稅的剛性，促進(jìn)反避稅管理工作全國統(tǒng)一規(guī)范的形成，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以強(qiáng)化跨國企業(yè)利潤監(jiān)控為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)避稅行為的防范

面對(duì)跨國公司激進(jìn)的稅收籌劃，反避稅管理要關(guān)口前移，通過全國匯繳信息共享、分析、比對(duì)提高關(guān)聯(lián)申報(bào)的審核質(zhì)量；通過匯算清繳期間強(qiáng)化同期資料管理、跟蹤管理等手段，提高納稅人對(duì)反避稅管理的認(rèn)同，使其自覺提高利潤水平，履行納稅義務(wù)。要完善跨國企業(yè)利潤水平監(jiān)控指標(biāo)體系，研究依托CTAIS系統(tǒng)，建立行業(yè)整體分析與企業(yè)排查相結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相結(jié)合、管理軌跡查詢與工作績效評(píng)價(jià)相結(jié)合、管理成效分析與稅收遵從監(jiān)控相結(jié)合的跨國企業(yè)利潤動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，分行業(yè)、分地區(qū)、分年度監(jiān)控跨國企業(yè)利潤水平，全面反映反避稅工作在管理、調(diào)查和服務(wù)各環(huán)節(jié)對(duì)稅收增收的貢獻(xiàn)，提升跨境稅源管理水平。

（四）以提高稅收確定性為重點(diǎn)，推動(dòng)雙邊磋商

為了提高跨國納稅人的稅收確定性，應(yīng)積極推動(dòng)雙邊預(yù)約定價(jià)談簽和轉(zhuǎn)讓定價(jià)相應(yīng)調(diào)整的雙邊磋商，為跨國納稅人解決雙重征稅問題，并促進(jìn)跨國投資的發(fā)展。與此同時(shí)，還應(yīng)積極研究地域成本節(jié)約、市場溢價(jià)、營銷型無形資產(chǎn)定價(jià)等符合發(fā)展中國家稅收利益的理念和量化方法，更好地維護(hù)我國的稅收利益。繼續(xù)對(duì)外發(fā)布中國預(yù)約定價(jià)年度報(bào)告，提高預(yù)約定價(jià)工作的透明度。

（五）以拓展新領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加大反避稅調(diào)查力度

按照《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)以拓展反避稅新領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加大反避稅調(diào)查調(diào)整力度。在繼續(xù)做好對(duì)外資企業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，向內(nèi)資企業(yè)特別是對(duì)外投資企業(yè)調(diào)查延伸；在繼續(xù)做好制造業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，向第三產(chǎn)業(yè)調(diào)查延伸；在繼續(xù)做好關(guān)聯(lián)購銷調(diào)查的基礎(chǔ)上，向關(guān)聯(lián)股權(quán)、無形資產(chǎn)和融資的調(diào)查延伸；在繼續(xù)做好轉(zhuǎn)讓定價(jià)和預(yù)約定價(jià)的基礎(chǔ)上，嘗試和探索成本分?jǐn)?、受控外國企業(yè)、資本弱化和一般反避稅等新措施。與此同時(shí)，還應(yīng)著力加大行業(yè)聯(lián)查和集團(tuán)跨區(qū)域聯(lián)查力度，實(shí)現(xiàn)案件調(diào)查的全國聯(lián)動(dòng)，避免出現(xiàn)同一行業(yè)或同一集團(tuán)不同子公司之間調(diào)整力度的區(qū)域性差異。

（六）以實(shí)現(xiàn)信息共享為重點(diǎn)，建立全國信息庫

配合國家稅務(wù)總局“金稅”三期工程的建設(shè)，建立全國反避稅信息庫，實(shí)現(xiàn)反避稅基礎(chǔ)信息在全國各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的共享。反避稅信息庫應(yīng)涵蓋匯算清繳數(shù)據(jù)和各地反避稅查案信息等稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部信息、全球上市公司的財(cái)務(wù)信息。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)、外管、國資委等政府部門的信息共享。

（七）以參與國際規(guī)則制定為重點(diǎn)，擴(kuò)大對(duì)外交流與合作

中國要在國際反避稅實(shí)踐和規(guī)則的制定中爭取更多的話語權(quán)，更好地維護(hù)我國以及發(fā)展中國家的稅收權(quán)益。要加強(qiáng)與OECD和聯(lián)合國等國際組織在反避稅領(lǐng)域的交流與合作，積極參加20國集團(tuán)和OECD推動(dòng)的“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動(dòng)計(jì)劃”，深度參與無形資產(chǎn)、同期資料、可比性分析等專題研討，提交我國立場報(bào)告，提議將“應(yīng)用型無形資產(chǎn)”、“地域性優(yōu)勢”量化、“執(zhí)行決策”價(jià)值貢獻(xiàn)等理念寫入新的轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南。

（八）以建立經(jīng)濟(jì)分析師團(tuán)隊(duì)為重點(diǎn)，打造高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍

“十二五”期間，要把充實(shí)反避稅專職人員作為反避稅工作的重中之重，在全國建立一支500人左右的反避稅專職隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)反避稅工作的專業(yè)化管理提供人才保障。特別要借鑒國外的做法，增加定量分析人員，在國家稅務(wù)總局和外向型經(jīng)濟(jì)比重較大的省市組建經(jīng)濟(jì)分析師團(tuán)隊(duì)，研究解決研發(fā)型無形資產(chǎn)、營銷型無形資產(chǎn)、股權(quán)、市場溢價(jià)和地域成本節(jié)約等對(duì)利潤貢獻(xiàn)度的量化工作。

責(zé)任編輯：高 陽

Follow the Trend and Accelerate the Development of the Prevention and Control System of Anti-tax Avoidance in China

Xiaoyue Wang

In recent years, the work of anti-tax avoidance in China has made significant progress, with the legal basis constructed, working mechanism innovated and the additional taxes promoted. Meanwhile, the work of anti-tax avoidance in China is facing a fierce international and domestic situation and also has some weak loopholes. On these grounds, this paper puts forward some basic idea and policy proposals on building the prevention and control system of anti-tax avoidance in China.

International taxation Anti-tax avoidance Adjustment of profit Mutual consultation

F812.42

：B

：2095-6126(2014)09-0048-004