中國(guó)電子納稅服務(wù)發(fā)展探討

安 然（重慶市開縣地方稅務(wù)局 重慶 405499）

周志波（西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 重慶 400715）

一、OECD國(guó)家電子納稅服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)

（一）戰(zhàn)略化

自上世紀(jì)90年代中期以來，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國(guó)家大力發(fā)展電子納稅服務(wù)取得顯著成績(jī)，很大程度上得益于各國(guó)的電子納稅服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，如下表所示。這些戰(zhàn)略規(guī)劃體現(xiàn)出三個(gè)特征：一是將提高納稅遵從和降低遵從成本作為首要目標(biāo)；二是注重提高電子納稅服務(wù)效率，在技術(shù)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上加大投入；三是將擴(kuò)大電子納稅服務(wù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量、提升使用率作為首要的戰(zhàn)略任務(wù)。為了確保這些戰(zhàn)略規(guī)劃落到實(shí)處，各國(guó)還實(shí)行了績(jī)效考核，考核指標(biāo)包括服務(wù)時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量、客戶（納稅人和稅務(wù)中介）滿意度、電子納稅服務(wù)使用率、對(duì)降低稅收行政成本的貢獻(xiàn)、電子納稅服務(wù)投資的回報(bào)等。

（二）多元化

OECD國(guó)家電子納稅服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)表

OECD國(guó)家電子納稅服務(wù)可分四類：基于網(wǎng)絡(luò)（主要是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)）的電子納稅服務(wù)；電子郵件納稅服務(wù)（包括一般電子郵件服務(wù)和安全電子郵件服務(wù)）；電話納稅服務(wù)（包括電話語音服務(wù)、短消息服務(wù)、呼叫中心電話服務(wù)）；智能設(shè)備服務(wù)（包括自助納稅服務(wù)設(shè)備、智能手機(jī)等）。

從各國(guó)的實(shí)際情況看，基于網(wǎng)絡(luò)的電子納稅服務(wù)運(yùn)用最為普遍，絕大部分電子納稅服務(wù)都通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)。電話納稅服務(wù)在近幾年發(fā)展較快，在呼叫中心電話服務(wù)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。美國(guó)、瑞典、意大利、土耳其等國(guó)已開發(fā)智能手機(jī)納稅服務(wù)，而電子郵件服務(wù)尤其是一般電子郵件服務(wù)由于安全性和實(shí)效性的問題，使用率持續(xù)降低。

（三）一體化

近年來，OECD國(guó)家從納稅宣傳（包括信息提供、納稅咨詢）、納稅申報(bào)、稅款繳納等環(huán)節(jié)全面提高納稅服務(wù)手段的“自動(dòng)化”程度，實(shí)現(xiàn)電子納稅服務(wù)的一體化。

在電子納稅宣傳方面，主要通過官方網(wǎng)站宣傳稅收政策、指導(dǎo)辦稅并提供在線咨詢服務(wù)。多數(shù)國(guó)家按照“納稅人類型標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)計(jì)電子納稅服務(wù)網(wǎng)站①不過，也有一些發(fā)達(dá)國(guó)家按照“功能標(biāo)準(zhǔn)”、“任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”等原則劃分電子納稅服務(wù)網(wǎng)站功能。例如，美國(guó)就采用典型的“功能標(biāo)準(zhǔn)”劃分電子納稅服務(wù)網(wǎng)站，加拿大則依照“任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)計(jì)網(wǎng)站。，如澳大利亞稅務(wù)局（ATO）將其網(wǎng)站按照服務(wù)對(duì)象類型劃分為個(gè)人、企業(yè)、非營(yíng)利性組織、政府機(jī)構(gòu)、稅收中介、澳洲退休基金等六個(gè)模塊。

在電子納稅申報(bào)方面，為主要稅種提供電子納稅服務(wù)的國(guó)家明顯增多，而采用此服務(wù)的納稅人比例也在不斷提高。目前，OECD國(guó)家已普遍實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅、雇主信息和收入報(bào)告等的電子申報(bào)，其中個(gè)人所得稅的電子申報(bào)率已經(jīng)超過90%，西班牙更是已經(jīng)達(dá)到100%。

OECD國(guó)家還積極推動(dòng)電子繳稅的發(fā)展。目前，電子繳稅的手段主要有直接付款、直接信用支付（如在線支付）、電話銀行和信用卡等。為了進(jìn)一步提高電子繳稅的比例，一般采取以下幾種措施：一是提高電子繳稅系統(tǒng)的安全級(jí)別。例如，美國(guó)對(duì)聯(lián)邦稅收電子支付系統(tǒng)（EFTPS）采用了最高級(jí)別的安全措施保障交易安全。二是為電子繳稅提供特別的權(quán)限。例如，英國(guó)為使用電子繳稅的納稅人提供更長(zhǎng)的申報(bào)期。三是推行強(qiáng)制電子繳稅制度。新西蘭和英國(guó)都通過議會(huì)法案，強(qiáng)制要求所得稅等稅種實(shí)行電子申報(bào)并通過電子支付繳稅。

（四）安全性

數(shù)據(jù)的安全是納稅人最關(guān)心的問題，也是納稅人接受電子納稅服務(wù)的關(guān)鍵因素。因而，各國(guó)電子納稅服務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的首要原則就是安全原則。數(shù)據(jù)安全主要涉及幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）數(shù)據(jù)的保密性。電子納稅服務(wù)系統(tǒng)必須保證納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)相互傳遞的數(shù)據(jù)是保密的，不會(huì)對(duì)外泄露。（2）數(shù)據(jù)的整體性。電子納稅服務(wù)系統(tǒng)必須確保納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間相互傳遞的數(shù)據(jù)在傳遞過程中不會(huì)發(fā)生任何改變。（3）數(shù)據(jù)的不可抵賴性。電子納稅服務(wù)系統(tǒng)必須絕對(duì)禁止數(shù)據(jù)發(fā)送者以任何形式的借口對(duì)其傳遞的數(shù)據(jù)抵賴、不認(rèn)賬。

數(shù)據(jù)的保密性一般采用安全套層加密技術(shù)（SSL）或數(shù)字認(rèn)證（DC）或數(shù)據(jù)散列算法（H）等類似加密協(xié)議予以保證。例如，在確保稅務(wù)賬戶基本信息的保密性方面，法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、奧地利、意大利、日本、韓國(guó)等國(guó)家都采用安全套層加密技術(shù)，比利時(shí)、丹麥等國(guó)家則同時(shí)采用安全套層加密和數(shù)字認(rèn)證兩種技術(shù)，而我國(guó)僅采用數(shù)字認(rèn)證技術(shù)。

數(shù)據(jù)的整體性一般通過數(shù)據(jù)散列技術(shù)予以保證，也有國(guó)家采用基于公共秘鑰基礎(chǔ)設(shè)施（PKI）的數(shù)字簽名技術(shù)。例如，在確保納稅申報(bào)信息的整體性方面，比利時(shí)采用了安全套層加密、數(shù)字認(rèn)證兩種技術(shù)，美國(guó)采用了數(shù)字認(rèn)證和數(shù)據(jù)散列算法技術(shù)，丹麥同時(shí)采用了安全套層加密術(shù)、數(shù)字認(rèn)證和數(shù)據(jù)散列算法三種技術(shù)，而土耳其對(duì)傳遞的數(shù)據(jù)包使用壓縮文件格式以保證數(shù)據(jù)的完整性。

數(shù)據(jù)的不可抵賴性則可以通過更多的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)，如數(shù)字認(rèn)證、數(shù)據(jù)備份、合同條款、共享秘鑰等。例如，奧地利采用安全套層加密技術(shù)，意大利采用數(shù)字認(rèn)證技術(shù)，丹麥則同時(shí)采用安全套層加密和數(shù)字認(rèn)證技術(shù)，澳大利亞則采用數(shù)據(jù)備份和合同條款的手段。

二、我國(guó)電子納稅服務(wù)存在的問題

（一）電子納稅服務(wù)發(fā)展不均衡

過去十年間我國(guó)的電子納稅服務(wù)發(fā)展迅速，服務(wù)范圍更加廣泛、服務(wù)手段更加先進(jìn)、服務(wù)水平不斷提高，但也表現(xiàn)出不均衡的特征。一是區(qū)域間發(fā)展不平衡。整體而言，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的電子納稅服務(wù)比中西部地區(qū)更加成熟，稅務(wù)機(jī)關(guān)呈現(xiàn)扁平化特征的直轄市的電子納稅服務(wù)使用率比其他省區(qū)更高。二是服務(wù)渠道間發(fā)展不平衡。電子納稅服務(wù)渠道不斷擴(kuò)大，尤其是電話服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。但是這些渠道間的發(fā)展并不平衡，以電子郵件和智能設(shè)備為載體的電子納稅服務(wù)發(fā)展明顯滯后。三是服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)展不均衡，突出地表現(xiàn)為電子繳稅的發(fā)展一直落后于電子納稅申報(bào)。四是稅種之間發(fā)展不均衡?？傮w看，我國(guó)電子納稅服務(wù)（尤其是電子納稅申報(bào)）在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域的發(fā)展與應(yīng)用好于所得稅和財(cái)產(chǎn)行為稅領(lǐng)域，這與OECD國(guó)家正好相反。

（二）電子納稅服務(wù)成本高

我國(guó)近年電子納稅服務(wù)降低成本的效果并不理想，某些方面甚至增加了額外成本。一是重復(fù)建設(shè)造成高額成本。目前，電子納稅服務(wù)平臺(tái)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，多級(jí)開發(fā)、重復(fù)建設(shè)問題普遍存在，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。二是電子納稅服務(wù)進(jìn)化的成本較高。技術(shù)層面，電子納稅服務(wù)需要不斷提高系統(tǒng)的安全性和自動(dòng)化程度；操作層面，電子納稅服務(wù)必須要不斷優(yōu)化操作流程和界面，使得系統(tǒng)更為便利。三是在其推廣過程中，操作培訓(xùn)成本巨大。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)人員和稅務(wù)中介等專業(yè)人士進(jìn)行培訓(xùn)需要行政成本；另一方面，納稅人和稅務(wù)中介對(duì)員工進(jìn)行操作培訓(xùn)也要額外成本。四是電子納稅服務(wù)系統(tǒng)的日常維護(hù)成本。系統(tǒng)的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)直接影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行。

（三）電子納稅服務(wù)推廣存在障礙

我國(guó)電子納稅服務(wù)面臨感性障礙（perceptual barriers）和實(shí)際障礙（practical barriers）。前者包括：不熟悉系統(tǒng)操作或操作界面不舒適，使納稅人不愿意使用電子納稅服務(wù)。這主要是由電子納稅服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者未充分考慮納稅人的需求造成的。后者包括：很多納稅人缺乏必要的IT知識(shí)和操作技能，無法使用電子納稅服務(wù)；電子納稅服務(wù)系統(tǒng)不能根據(jù)納稅人的實(shí)際情況選擇性地要求其填報(bào)相關(guān)表格等。另外，對(duì)系統(tǒng)安全性的擔(dān)心也造成了電子納稅服務(wù)推廣的障礙。

（四）電子納稅服務(wù)安全性與便利性、低成本之間存在矛盾

近年我國(guó)在開發(fā)電子納稅服務(wù)的過程中，也呈現(xiàn)出系統(tǒng)安全級(jí)別提高、信息技術(shù)更加復(fù)雜的趨勢(shì)，以保證國(guó)家稅收數(shù)據(jù)系統(tǒng)的絕對(duì)安全。但過高的系統(tǒng)安全級(jí)別必然損害系統(tǒng)操作的便利性，降低電子納稅服務(wù)對(duì)納稅人的吸引力。同時(shí)，過高的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)使電子納稅服務(wù)系統(tǒng)成本變高。

三、對(duì)我國(guó)電子納稅服務(wù)發(fā)展的建議

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)納稅申報(bào)和12366納稅服務(wù)熱線建設(shè)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但由于缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃，“重復(fù)建設(shè)”問題嚴(yán)重。因此，應(yīng)將電子納稅服務(wù)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，由國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一規(guī)劃，遵循“以納稅人為中心”的原則，不斷提高電子納稅服務(wù)水平。

（一） 建立包括電子納稅服務(wù)在內(nèi)的全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的稅收信息平臺(tái)

1.按照“整體政府”理念，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門的溝通配合，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享。短期內(nèi)，要積極與公安、社會(huì)保障、房屋登記、土地管理等部門溝通，實(shí)現(xiàn)金稅三期與各部門數(shù)據(jù)庫的聯(lián)網(wǎng)。例如，將金稅三期系統(tǒng)與公安部門的人口信息數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)自然納稅人登記的身份驗(yàn)證；將房屋、土地等部門的稅源項(xiàng)目登記數(shù)據(jù)與金稅三期系統(tǒng)共享，可以有效減輕財(cái)產(chǎn)稅源的登記負(fù)擔(dān)等。長(zhǎng)期看，推進(jìn)整個(gè)公共服務(wù)的電子化、集約化、整體化，并探索建設(shè)與銀行等金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)納稅人信息共享的機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)納稅人信息的管控，降低稅源流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.整合稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)有資源，建立全國(guó)統(tǒng)一的電子稅務(wù)平臺(tái)。我國(guó)電子納稅服務(wù)環(huán)節(jié)存在人為分割問題，完成整個(gè)納稅業(yè)務(wù)流程步驟繁瑣。同時(shí)，國(guó)地稅系統(tǒng)的征管軟件、納稅服務(wù)網(wǎng)站各不相同，并且不同級(jí)別的稅務(wù)機(jī)關(guān)可能又有自己的電子納稅服務(wù)平臺(tái)①國(guó)稅系統(tǒng)的征管軟件全國(guó)統(tǒng)一，但地稅系統(tǒng)的征管軟件則由各省市區(qū)自行開發(fā)，有的省份甚至在不同的地區(qū)所使用的征管軟件也不同。。對(duì)此，一是要整合國(guó)地稅系統(tǒng)征管系統(tǒng)平臺(tái)，推進(jìn)金稅三期系統(tǒng)向全國(guó)鋪開；二是要整合國(guó)地稅電子納稅服務(wù)平臺(tái)。短期內(nèi)，各省國(guó)地稅統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)，省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)不再單獨(dú)開發(fā)電子納稅服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，要在統(tǒng)一的平臺(tái)上提供統(tǒng)一格式的涉稅文書，方便納稅人下載填報(bào)。長(zhǎng)期看，要將全國(guó)的電子納稅服務(wù)集中到一個(gè)平臺(tái)上，打破電子納稅服務(wù)的空間限制。將呼叫中心總部設(shè)在國(guó)家稅務(wù)總局，并在各省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立分中心，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、人員培訓(xùn)等。

（二）完善電子納稅技術(shù)，優(yōu)化電子納稅服務(wù)流程，不斷提高電子納稅服務(wù)水平

要從廣度和深度兩方面共同努力，逐步推進(jìn)電子納稅服務(wù)的普及。從廣度上講，稅務(wù)機(jī)關(guān)要通過提供多元化的電子納稅渠道，為納稅人提供充分的選擇權(quán)。目前，基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和呼叫中心的電子納稅服務(wù)發(fā)展較快，相對(duì)成熟。因此，今后要全面推進(jìn)電子郵件、電話、移動(dòng)智能設(shè)備等渠道的電子納稅服務(wù)形式。從深度上講，要不斷改進(jìn)技術(shù)手段和工作流程，讓納稅人能夠更便捷地完成各項(xiàng)涉稅業(yè)務(wù)，從而提升對(duì)電子納稅服務(wù)的認(rèn)同度。如使納稅人可選擇性地填寫相關(guān)的數(shù)據(jù)、表格，無關(guān)資料通過系統(tǒng)條件過濾功能直接省略，為納稅人提供類似傳統(tǒng)納稅服務(wù)的感覺，納稅申報(bào)表的界面仿照紙質(zhì)申報(bào)表設(shè)計(jì)等。

（三）合理平衡安全性與便利性

電子納稅服務(wù)的推廣取決于電子納稅服務(wù)的安全性和便利性。兩者通常存在此消彼長(zhǎng)的問題，都會(huì)影響納稅人和稅務(wù)中介對(duì)電子納稅服務(wù)的接受程度和推廣普及。因此，必須在安全性與便利性之間尋求最佳平衡。不同類型的納稅服務(wù)、納稅服務(wù)的不同階段，所需的系統(tǒng)安全級(jí)別往往是不相同的。例如，查看納稅信息、設(shè)立稅務(wù)登記等環(huán)節(jié)所需的系統(tǒng)安全級(jí)別相對(duì)較低，滿足數(shù)據(jù)保密的基本要求即可，通過數(shù)字認(rèn)證或者用戶名/密碼登陸方式就能予以保證；而納稅申報(bào)環(huán)節(jié)所需的系統(tǒng)安全級(jí)別就相對(duì)較高，必須采用安全套層加密、數(shù)據(jù)散列等加密技術(shù)。

（四）加強(qiáng)配套制度建設(shè)

一是要完善企業(yè)和個(gè)人全國(guó)統(tǒng)一身份制度。就企業(yè)而言，要建立全國(guó)統(tǒng)一并且惟一的納稅人識(shí)別號(hào)制度；就個(gè)人而言，要以身份證編碼制度為基礎(chǔ)建立個(gè)人納稅身份編碼制度。當(dāng)前的納稅人身份編碼制度還存在如下缺陷：1.國(guó)地稅對(duì)同一納稅人的識(shí)別號(hào)編碼不相同，造成金稅三期上線后國(guó)地稅系統(tǒng)基礎(chǔ)征管數(shù)據(jù)混亂；2.對(duì)總分機(jī)構(gòu)納稅人的稅務(wù)登記不能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)關(guān)聯(lián)和實(shí)時(shí)更新；3.對(duì)同一納稅人尤其是個(gè)體戶開設(shè)多個(gè)分支機(jī)構(gòu)的情況，尚未建立統(tǒng)一科學(xué)的編碼規(guī)則，造成這部分納稅人的征管困難。二是要加快《稅收征管法》等相關(guān)立法進(jìn)程，從法律層面為電子納稅服務(wù)的推廣提供支撐。尤其是關(guān)于納稅人的選擇權(quán)，以及涉及強(qiáng)制電子納稅服務(wù)的方面，通過立法加以保障。

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