刑釋解教工作機制的不足及完善建議

吳照美，張作山

(1.中國刑警學(xué)院，遼寧·沈陽 110035;2.云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

刑釋解教人員是我國社會中的一個特殊群體，他們不僅人數(shù)眾多①根據(jù)2012年的有關(guān)統(tǒng)計，全國每年有約七十萬左右的刑釋解教人員回歸社會 (這一數(shù)字還在逐年上升)。，而且極易重新走上違法犯罪的道路，因此，做好刑釋解教人員回歸社會的工作，對于預(yù)防他們重新違法犯罪、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。

一、刑釋解教工作機制的概念與作用

(一)刑釋解教工作機制的概念

刑釋解教人員②一些學(xué)者認為，“刑釋解教人員”的稱謂帶有“標簽”色彩，不利于他們順利回歸社會，應(yīng)當將之更改為“歸正人員”。實際工作中，個別省份也借鑒了這一主張，例如浙江省早在2002年就出臺了《歸正人員安置幫教工作辦法》。是我國獨特的一種稱謂，具體包括刑滿釋放人員和解除勞動教養(yǎng)人員。國外由于不存在勞動教養(yǎng)制度，也就沒有刑釋解教人員的稱謂，一般僅有“出獄人”的概念。需要注意的是，國外的出獄人，雖與我國的刑滿釋放人員相類似，但前者的外延要大于后者，這主要是由于中外在社會制度、司法體制以及犯罪圈劃定等方面存在差異所致。根據(jù)我國的相關(guān)法律，刑滿釋放人員是指被判處拘役、有期徒刑、無期徒刑或者死刑緩期兩年執(zhí)行，刑期屆滿依法被釋放的服刑人員;解除勞動教養(yǎng)人員是指勞動教養(yǎng)期限屆滿依法被釋放的勞教人員③需要注意的是，隨著中央關(guān)于勞動教養(yǎng)制度改革相關(guān)措施的推行，解除勞動教養(yǎng)人員的情形也將不復(fù)存在。。

一般來說，刑釋解教人員回歸社會主要經(jīng)歷三個階段，即回歸前、回歸時和回歸后。并且，刑釋解教人員回歸社會所處的階段不同，安置幫教機構(gòu)所承擔(dān)的工作任務(wù)以及開展工作的重點也有所不同?；貧w前，安置幫教機構(gòu)需加強與監(jiān)獄、看守所、勞教所等部門的溝通、協(xié)調(diào)，掌握刑釋解教人員的基本情況，并做好先期的銜接工作;回歸時，安置幫教機構(gòu)需進一步核查刑釋解教人員的個人信息，并及時為刑釋解教人員建檔立卡;回歸后，安置幫教機構(gòu)需做好刑釋解教人員的安置與幫教工作。另外，刑釋解教人員順利回歸社會也離不開相應(yīng)的保障工作和監(jiān)督約束措施。

由此，刑釋解教工作機制是指國家從事刑釋解教人員回歸社會的各職能機構(gòu)共同遵循的工作方式、運行模式以及協(xié)調(diào)相互關(guān)系的原則、規(guī)則、準則和程序。具體來說，刑釋解教工作機制包括回歸前的溝通、銜接機制，回歸時的核查、建檔機制，回歸后的安置、幫教機制以及貫穿整個過程的監(jiān)督、保障機制。

(二)刑釋解教工作機制的作用

1.提高刑釋解教工作的效率。刑釋解教工作機制明確了刑釋解教各階段的工作任務(wù)和工作重點，確定了各職能機構(gòu)在不同階段的工作方式和運行模式，確立了有關(guān)機構(gòu)處理相互關(guān)系的原則、規(guī)則、準則和程序，這無疑會極大節(jié)約刑釋解教工作的時間，大幅提高刑釋解教工作的效率。

2.預(yù)防刑釋解教人員重新違法犯罪。刑釋解教人員重新違法犯罪是當下急需解決的一個問題，它不僅嚴重危害社會的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到刑釋解教人員能否再次回歸。刑釋解教人員重新違法犯罪的情況較為復(fù)雜，原因多種多樣，但刑釋解教工作機制不健全、相關(guān)政策措施落實不到位則是其中的重要原因。因此，建立健全刑釋解教工作機制、貫徹落實有關(guān)政策措施，對預(yù)防刑釋解教人員重新違法犯罪具有重要意義。

3.確保刑釋解教人員順利回歸社會。實現(xiàn)刑釋解教人員順利回歸社會是設(shè)置和構(gòu)建刑釋解教工作機制的最終目的。事實上，刑釋解教工作機制也都是從各個方面、環(huán)節(jié)確保這一最終目的的實現(xiàn)。不僅在回歸前有溝通與銜接機制，回歸時有核查與建檔機制，回歸后有安置與幫教機制，也在刑釋解教工作整個過程中設(shè)有監(jiān)督與保障機制。因此，全面運行刑釋解教工作機制，就能有效確保刑釋解教人員的順利回歸。

二、刑釋解教工作機制存在的不足

(一)溝通、銜接機制方面

做好刑釋解教人員回歸前的溝通與銜接工作是保證刑釋解教人員順利回歸社會的重要前提，然而，實際工作中卻存在一些問題，這些問題既不利于后續(xù)工作的開展，也無助于刑釋解教人員回歸社會。

1.溝通機制被忽視。一般來說，為全面了解和掌握本地刑釋解教人員的個人信息、思想動態(tài)、勞動技能、改造表現(xiàn)等情況，各地的安置幫教機構(gòu)須在本地刑釋解教人員回歸社會前，主動與監(jiān)獄、看守所、勞教所等部門開展溝通協(xié)調(diào)工作。然而，一些地方的安置幫教機構(gòu)和安置幫教人員工作責(zé)任心不強，沒有認識到先期溝通工作的重要性，忽視甚至輕視回歸前的溝通工作。

2.銜接機制不暢通。一是法律文書寄送遲延。根據(jù)中央《關(guān)于進一步做好服刑、在教人員刑滿釋放、解除勞教時銜接工作的意見》的相關(guān)要求，監(jiān)獄、看守所、勞教所等部門在刑釋解教人員回歸社會前應(yīng)當及時將《刑釋解教通知書》等材料寄送到相應(yīng)的安置幫教機構(gòu)。但實際工作中，有關(guān)法律文書寄送遲延的現(xiàn)象較為常見。二是法律文書填寫不規(guī)范。實踐中，監(jiān)獄等部門寄送的法律文書內(nèi)容填寫錯誤、項目填寫不全或者字跡過于潦草無法辨識，這無形中增加刑釋解教后續(xù)工作的難度。三是人戶分離情況較為突出。當今社會，人、財、物流動頻繁，刑釋解教人員回歸社會后，在異地工作、居住的情況越來越多，這就造成了刑釋解教人員居住地同其戶籍所在地處于分離的狀態(tài)，不利于安置幫教工作的有序開展。四是存在漏管失控的問題。個別刑釋解教人員妄圖逃避打擊，使用假姓名、假身份、假地址，這使得相關(guān)銜接工作無法順利開展。

(二)核查、建檔機制方面

刑釋解教人員回歸社會時，及時核查其基本信息并建立個人檔案是刑釋解教工作的重要內(nèi)容。

1.核查機制難開展。一是不重視信息核查工作。在刑釋解教人員回歸社會時，安置幫教機構(gòu)及時核查他們的基本信息，既能防止漏管失控現(xiàn)象，又能保證安置幫教工作的針對性，從而確保刑釋解教人員回歸社會的效果。然而，一些地方的安置幫教機構(gòu)工作主動性不夠，僅從程序上登記刑釋解教人員的基本信息，而不注意核查、確認這些信息。二是信息核查手段單一、落后。一些地方的安置幫教機構(gòu)雖認識到信息核查工作的重要性，也主動核查刑釋解教人員的個人信息，但由于各方面原因，信息核查的手段較為單一、落后，基本停留在人工核查階段，嚴重影響了核查工作的效率和效果。三是信息核查工作存在較大的阻力。刑釋解教人員基本信息的核查，離不開有關(guān)人員、單位的大力配合，然而，由于多方面的原因，在實際工作中，干擾、不配合信息核查工作的情形屢見不鮮。

2.建檔機制存缺陷。從全國的情況看，絕大多數(shù)安置幫教機構(gòu)能及時將本地的刑釋解教人員建檔立卡，基本做到“一人一檔”。但是，一方面，全國范圍的刑釋解教人員基本信息數(shù)據(jù)庫尚未建立，難以實現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通;另一方面，刑釋解教人員作為普通、合法公民的身份地位，如若對他們單獨建檔立卡，是否會侵犯他們的合法權(quán)利，以及這些檔案材料該何種程度地使用、使用過程中該注意哪些問題，也都需要進一步地解決。

(三)安置、幫教機制方面

安置、幫教機制是刑釋解教工作機制的核心，它直接關(guān)系到刑釋解教工作的成敗，決定著刑釋解教人員能否順利回歸社會。

1.安置機制難持續(xù)。實踐表明，刑釋解教人員的就業(yè)安置率越高，就業(yè)滿意度越大，其重新違法犯罪的可能性就越小。然而，實際工作中卻存在如下問題:一是對就業(yè)安置的重視程度不夠。一些地方的安置幫教機構(gòu)責(zé)任心不強，工作主動性較弱，被動應(yīng)付就業(yè)安置的情況較為突出。二是過渡性安置實體和基地嚴重不足。一方面，從就業(yè)的總體環(huán)境看，由于社會吸納就業(yè)的能力相對有限，急需就業(yè)的人員又在不斷增多，就業(yè)的總體形勢依然嚴峻，就業(yè)面臨的挑戰(zhàn)依然較多;另一方面，由于社會對刑釋解教人員存在不同程度的歧視與偏見，再加上刑釋解教人員個人的技能素養(yǎng)存在差異，刑釋解教人員的安置就業(yè)工作仍然困難重重。因此，設(shè)立過渡性安置實體和基地就顯得尤為重要，但各地的過渡性安置實體和基地嚴重不足卻不容忽視。三是安置前的就業(yè)培訓(xùn)機制不健全。安置前的就業(yè)培訓(xùn)，對于刑釋解教人員順利回歸社會具有重要意義，但是就業(yè)培訓(xùn)工作的缺位、針對性不強、培訓(xùn)主體重點不突出等問題也不容忽視。

2.幫教機制難見效。一是幫教的內(nèi)容針對性不強。由于刑釋解教人員的個體差異較大，面臨的問題也各不相同，因此，對不同的刑釋解教人員，幫教的側(cè)重點也應(yīng)當有所不同。通常而言，幫教的內(nèi)容須根據(jù)刑釋解教人員的思想狀態(tài)、改造程度、存在問題等情況來具體確定。然而，在實際工作中，不加區(qū)分地實施相同或相似內(nèi)容的幫教情形較為常見。二是幫教的對象重點不突出。均等地對每一名刑釋解教人員開展幫教工作，既無可能，也無必要，幫教工作也應(yīng)當突出重點，循序漸進。各地刑釋解教人員的具體情況不一樣，幫教的重點也就有所差異，但一般應(yīng)當將重點放在有重新違法犯罪可能以及無家可歸、無親可投、無業(yè)可就的對象身上。三是漏幫漏教現(xiàn)象嚴重。實際工作中，刑釋解教人員人戶分離的情況較多，戶籍地的幫教機構(gòu)有幫教的愿望與義務(wù)，但很難開展異地幫教工作;居住地的幫教機構(gòu)客觀上能開展幫教工作，但沒有相關(guān)義務(wù)，這客觀上造成了大量漏幫漏教現(xiàn)象的發(fā)生，對幫教機制的有效運行產(chǎn)生了不小的阻礙。

(四)監(jiān)督、保障機制方面

加強對刑釋解教工作的監(jiān)督與保障，是確保刑釋解教工作有序開展和刑釋解教人員順利回歸的重要保證。

1.監(jiān)督機制不完善。一是缺少直接監(jiān)督約束的主體。如今，對刑釋解教工作的監(jiān)督主要依賴于群眾、媒體等社會監(jiān)督方式，這種監(jiān)督缺點在于專業(yè)性不強，而刑釋解教工作又具有較強的專業(yè)性，由此，刑釋解教工作急需直接約束主體的專業(yè)性監(jiān)督。二是缺少監(jiān)督約束的懲戒措施。既然有監(jiān)督，就需要相應(yīng)的懲戒措施，否則監(jiān)督就形同虛設(shè)。然而，刑釋解教工作也缺少監(jiān)督約束的懲戒措施。

2.保障機制不健全。一是法律法規(guī)嚴重缺失。關(guān)于刑釋解教人員回歸社會，我國雖出臺了一些政策性文件，但這些政策性文件相對零散及過于原則，在法治化深入推進的當下，刑釋解教工作若缺少系統(tǒng)、嚴格的法律規(guī)制，必然會困難重重，因為政策性文件畢竟不同于法律法規(guī)，缺少強制力保障。與我國情況不同的是，國外注重將出獄人回歸社會的工作納入法治化軌道，如美國早在1956年就出臺了《在監(jiān)人重返社會法》，日本則出臺了《犯罪者更生保護法》①霍珍珍:《刑釋解教人員社會保障的現(xiàn)狀原因及對策》，《中國司法》2012年第5期，第42頁。等等。二是專業(yè)人才嚴重欠缺。刑釋解教工作涉及的內(nèi)容多、任務(wù)重，離不開一定數(shù)量的工作人員;此外，刑釋解教的某些工作還需要專門的人才，如對刑釋解教人員進行心理輔導(dǎo)就需要有懂心理的工作人員。然而，實際工作中，人員配備，尤其是專業(yè)人才的配備難以保證。三是經(jīng)費保障嚴重不足。無論是刑釋解教工作的開展，還是刑釋解教專業(yè)人才的配備，抑或是刑釋解教辦公條件的改善，都離不開一定經(jīng)費的保障。但由于各方面的原因，一些基層單位或者偏遠地區(qū)刑釋解教工作的經(jīng)費保障很難跟上。

三、完善建議

(一)推動相關(guān)立法，實現(xiàn)刑釋解教工作的法治化

隨著國家法治化進程的進一步加快，將刑釋解教工作納入法治化軌道亦是大勢所趨。為此，可以在現(xiàn)有政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極推動刑釋解教工作的立法步伐，從法律層面明確規(guī)定刑釋解教工作的性質(zhì)、地位、對象、任務(wù)、機構(gòu)、經(jīng)費等諸多內(nèi)容，做到刑釋解教工作有法可依，確保刑釋解教工作規(guī)范有序地開展。具體來說，通過立法能夠明確各相關(guān)單位的工作職責(zé)，增強各職能機構(gòu)依法開展工作的積極性和主動性;通過立法，也可以使相關(guān)的保障措施、監(jiān)督約束機制落到實處;通過立法，還可以把各地經(jīng)過實踐證明可行的各種政策措施上升為法律，使各種優(yōu)惠措施能夠惠及更多的刑釋解教人員，增強刑釋解教工作的吸引力。

(二)構(gòu)建刑釋解教信息數(shù)據(jù)庫，提高刑釋解教的工作效率

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、工作方式的日益變革，傳統(tǒng)的由人工管理檔案的方式越來越不合時宜，它既不方便，又影響效率。因此，通過信息化手段構(gòu)建刑釋解教信息數(shù)據(jù)庫就顯得尤為重要。在具體操作上，可以參照如下兩個方案:方案一，也即最理想的方案，就是建立國家一級的刑釋解教信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)刑釋解教信息在全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通;方案二，也即在方案一難以實現(xiàn)時，構(gòu)建省一級的刑釋解教信息數(shù)據(jù)庫，保證刑釋解教信息省域范圍內(nèi)的互聯(lián)互動。無論是國家一級的數(shù)據(jù)庫還是省一級的數(shù)據(jù)庫，對于核查、傳輸刑釋解教人員的相關(guān)信息，提高刑釋解教的工作效率都具有重要意義。

(三)重視保障體系建設(shè)，夯實刑釋解教的工作基礎(chǔ)

一是加強各級安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)建設(shè)，做好刑釋解教工作的組織保障。重點是加強基層安置幫教組織建設(shè)，健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為依托的安置幫教工作站，配齊配強刑釋解教工作人員，逐步解決辦公用房差、裝備落后、人員力量薄弱、專業(yè)人才缺乏等問題。二是加大財政投入，做好刑釋解教工作的經(jīng)費保障。要將安置幫教工作經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，實行?？顚Ｓ?。另外，安置幫教工作經(jīng)費也須隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步增加。三是要加強對各級安置幫教工作人員，特別是基層安置幫教工作人員的培訓(xùn)工作，落實工作報酬，提高他們的工作能力和工作積極性。

(四)加強部門聯(lián)動，建立健全溝通、銜接的長效機制

一是針對溝通、銜接機制中存在的諸多問題，需從國家層面出臺相關(guān)管理規(guī)范，明確監(jiān)獄、勞教所、看守所以及各級安置幫教機構(gòu)的任務(wù)和責(zé)任。明確要求各級安置幫教機構(gòu)在本地刑釋解教人員回歸社會前須加強與監(jiān)獄等部門的溝通與協(xié)調(diào);明確要求監(jiān)獄、勞教所、看守所等部門須規(guī)范填寫《刑釋解教人員通知書》，準確填寫刑釋解教人員的基本信息，包括刑釋解教人員的居住地址、所犯罪行、改造表現(xiàn)、勞動技能等內(nèi)容。二是要建立健全《刑釋解教人員通知書》寄發(fā)、監(jiān)督考核以及責(zé)任查究等長效機制，進一步增強有關(guān)部門和人員的工作責(zé)任心，切實保障《刑釋解教人員通知書》的及時寄發(fā)和無親屬罪犯或勞教人員的有效接收。

(五)拓寬就業(yè)安置渠道，解決刑釋解教人員的后顧之憂

一是鼓勵刑釋解教人員自主創(chuàng)業(yè)。對于申請個體經(jīng)商、辦廠的，要協(xié)調(diào)工商、財稅、銀行等部門，積極為他們提供便利條件，在項目審批、申請貸款等方面給予適當照顧。二是爭取原單位的就業(yè)安置。加強與刑釋解教人員原單位的協(xié)調(diào)與溝通，盡力獲得他們的理解與支持。三是加大職業(yè)技能培訓(xùn)的力度。積極協(xié)調(diào)勞動保障部門，增加對刑釋解教人員勞動技能培訓(xùn)的力度，增強技能培訓(xùn)的針對性和實效性。四是加強過渡性安置實體和基地建設(shè)。各級安置幫教機構(gòu)都應(yīng)當設(shè)立相應(yīng)規(guī)模的過渡性安置實體和基地。有條件的大中城市，可以建立集食宿、教育、培訓(xùn)、救助為一體的過渡性安置實體和基地，比如，北京等地大力推進的“陽光中途之家”就是其中的主要代表。五是完善社會保障制度。對于喪失勞動能力、維持基本生活確有困難的刑釋解教人員，當?shù)卣畱?yīng)當給予適當救濟，將其納入最低生活保障范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，從而緩解刑釋解教人員回歸社會后的經(jīng)濟壓力。