論公安邊防執(zhí)法工作沿革

李 莎

(公安邊防部隊士官學(xué)校，云南·昆明 650214)

隨著新中國的成立，我國邊境管理機(jī)構(gòu)也隨之建立和發(fā)展起來，并在斗爭實踐中改變了新中國成立前“有邊無防”的局面，逐步形成了具有中國特色的邊境管理體制。但“邊防執(zhí)法”并不是一開始就有的，而是隨著邊防管理工作的發(fā)展，邊防執(zhí)法規(guī)范化工作的加強(qiáng)而逐步提出并推廣使用的。

1949年10月，新中國成立以后，面對尖銳復(fù)雜的斗爭形勢，為保衛(wèi)國家主權(quán)和安全，我國迅速組建了邊境管理機(jī)構(gòu)，并于1951年7月在北京召開了公安部第一次全國邊防保衛(wèi)工作會議，初步確立了邊防管理工作的方針、原則、任務(wù)和組織形式等。此后，隨著我國社會主義政權(quán)的日益鞏固，邊境形勢逐步趨于穩(wěn)定，我國邊防管理的體制、序列、工作任務(wù)等也相應(yīng)進(jìn)行了變動和調(diào)整。然而“文化大革命”時，公安部隊這個兵種被撤銷，統(tǒng)一整編為中國人民解放軍，原來承擔(dān)著的邊境二線管理工作的邊境管理部門遭到破壞，邊防管理的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作停滯，邊防保衛(wèi)工作遭到了新中國成立以來最嚴(yán)重的挫折和損失。直到1976年“文革”結(jié)束，隨著第三、四、五次全國公安邊防工作會議的相繼召開，確定了新時期邊境管理工作的方針、政策和任務(wù)。特別是十一屆三中全會以來，隨著改革開放的深入發(fā)展，我國邊境管理機(jī)構(gòu)和體制建設(shè)得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，邊境管理法律法規(guī)和政策得到了進(jìn)一步的完善，邊防保衛(wèi)工作得到了恢復(fù)和發(fā)展，邊境管理工作在各方面都取得了突出的成績，特別是公安邊防執(zhí)法工作得到了加強(qiáng)完善?？v觀公安邊防執(zhí)法工作的歷史，可以將其大致分為以下三個階段。

一、初創(chuàng)期 (1977－1998)

20世紀(jì)80年代以后，我國先后頒布了《領(lǐng)海和毗連區(qū)法》、 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國公民出境入境管理法》等專門的法律，在《刑法》、《海關(guān)法》等有關(guān)法律中也規(guī)定了涉邊安全的內(nèi)容。針對不同時期邊境地區(qū)治安形勢的需要，我國還先后制定和頒布了打擊走私、販毒、偷渡等違法犯罪活動及維護(hù)沿邊沿海社會秩序的一系列法律法規(guī)。此外邊境各省區(qū)也依據(jù)國家的有關(guān)法律法規(guī)及邊防政策，制定了適合本省情況的地方性邊境管理法規(guī)和規(guī)章，如1994年黑龍江省制定的《黑龍江省邊境管理條例》、1995年遼寧省制定的《遼寧省邊境沿海地區(qū)邊防管理條例》等。在邊境管理實際工作中，公安邊防部門雖然已經(jīng)開始負(fù)責(zé)部分刑事案件的偵辦和治安案件的查處，但由于歷史淵源的影響和法律依據(jù)的缺乏，這一時期的邊防執(zhí)法工作常常被等同于邊境管理工作，甚至是軍事管理工作，執(zhí)法工作的開展依據(jù)更多地以政策為主，在執(zhí)法手段和方法上軍事性色彩較濃，公安邊防部隊擔(dān)負(fù)的執(zhí)法工作處于起步階段。

二、發(fā)展期 (1998－2008)

1998年以后，公安邊防部隊的執(zhí)法工作進(jìn)入了發(fā)展期。隨著我國邊境管理體制和機(jī)制的深化改革，我國初步形成了由中國人民解放軍邊防部隊負(fù)責(zé)邊境一線的防衛(wèi)，由公安邊防部隊負(fù)責(zé)口岸和邊境二線的管理的分段管理、分工負(fù)責(zé)的邊防管理體制。明確了公安邊防部隊作為我國公安機(jī)關(guān)的一個警種，是國家部署在沿邊沿海地區(qū)和口岸的一支重要武裝執(zhí)法力量，擔(dān)負(fù)著公安機(jī)關(guān)的治安、刑偵、禁毒等部門在邊海防地區(qū)的部分業(yè)務(wù)工作，是刑事訴訟中行使偵查權(quán)的機(jī)關(guān)之一。同時隨著國家對公安邊防工作的授權(quán)和《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》 (公通字［1998］80號)的制定，公安邊防部門負(fù)責(zé)管轄的刑事案件種類得以明確，主要是《刑法》規(guī)定的發(fā)生在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)的組織他人偷越國 (邊)境案、運(yùn)送他人偷越國 (邊)境案、偷越國 (邊)境案和破壞界碑、界樁案以及邊防管理部門在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運(yùn)輸毒品案和走私制毒物品案這“六種案件”。而隨著法律的完善，邊防執(zhí)法的手段和方法較初創(chuàng)期都有了較大的改進(jìn)，刑事案件的偵破率和治安案件的查處率得到了一定的提高，邊防執(zhí)法工作得到進(jìn)一步的發(fā)展。而2006年云南公安邊防總隊開展了《刑事執(zhí)法工作手冊》和《行政執(zhí)法工作手冊》的匯編工作，“邊防執(zhí)法”作為一個固有詞語開始被頻繁使用。

三、完善期 (2008至今)

公安邊防部隊既是國家重要的軍事力量，也是國家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。執(zhí)法不僅是公安機(jī)關(guān)的永恒主題，也是公安邊防工作的最基本內(nèi)容。隨著依法治國方略的深入推進(jìn)和社會主義民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，我國公民的法律意識、維權(quán)意識明顯增強(qiáng)，人民群眾對公安邊防部隊的公正廉潔執(zhí)法的期望值和精細(xì)化程度的要求也越來越高，不僅要求其能夠維護(hù)社會穩(wěn)定，更要求其在執(zhí)法中做到嚴(yán)格公正文明。為此，2008年公安部黨委在科學(xué)分析、準(zhǔn)確判斷當(dāng)前客觀形勢變化和公安工作實際的基礎(chǔ)上，提出了“加強(qiáng)公安信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和構(gòu)建和諧警民關(guān)系”三大建設(shè)任務(wù)，為當(dāng)前和今后一個時期公安工作指明了前進(jìn)的方向，其中執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)貫通公安執(zhí)法各個環(huán)節(jié)，影響公安工作長遠(yuǎn)發(fā)展，輻射社會生活方方面面，涉及每個公民切身利益，是“三項建設(shè)”的關(guān)鍵和核心。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的提出標(biāo)志著公安邊防執(zhí)法工作進(jìn)入了一個全新的完善時期。

2009年，公安部黨委制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安教育訓(xùn)練工作的意見》，并組織了一系列大規(guī)模、高規(guī)格的培訓(xùn)。全國3000多名縣級公安局長、500多名地市級公安局長相繼赴京集中培訓(xùn)，提高依法行政、依法履職能力即是培訓(xùn)主要內(nèi)容。同時在總結(jié)一些地方開展執(zhí)法資格考試經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，公安部制定了專門的執(zhí)法資格等級考試辦法，并將其與公務(wù)員考核、晉職、晉級、執(zhí)法質(zhì)量考評等結(jié)合起來，以此促進(jìn)民警執(zhí)法素質(zhì)的提高。

2009年，一部12萬字的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》出臺，這是公安部執(zhí)法制度建設(shè)精細(xì)化的具體體現(xiàn)。圍繞公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的問題，《執(zhí)法細(xì)則》對公安機(jī)關(guān)辦理行政案件和刑事案件的主要環(huán)節(jié)和步驟作了具體細(xì)致的規(guī)定，為基層民警提供了精細(xì)、可操作性強(qiáng)的“執(zhí)法指南”，進(jìn)一步細(xì)化了執(zhí)法制度。

為適應(yīng)全面開放、高度透明的執(zhí)法環(huán)境，公安部提出了“既要嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，又要理性、平和、規(guī)范執(zhí)法”的要求。2009年12月11日，公安部邊防管理局郭鐵男局長在全國公安邊防部隊執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作會議上指出:“黨和國家確定的構(gòu)建社會主義和諧社會和寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，‘理性、公正、文明、規(guī)范’執(zhí)法理念的新標(biāo)準(zhǔn)，對部隊的執(zhí)法工作都提出了新的更高要求?！边@一執(zhí)法理念的提出，不僅是堅持科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會思想在公安邊防執(zhí)法工作中的具體運(yùn)用，同時也為現(xiàn)階段我公安邊防部隊加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了具體要求。這就意味著公安邊防部隊必須轉(zhuǎn)變原有的執(zhí)法理念和執(zhí)法模式，提高執(zhí)法質(zhì)量，使執(zhí)法方式更加理性、平和、文明、規(guī)范。

2013年5月31日公安邊防部隊執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段總結(jié)推進(jìn)會在福建莆田召開，會議明確指出公安邊防部隊今后一個時期執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體思路是:以黨的十八大精神為指引，牢牢把握建設(shè)法治中國、法治公安的總要求，緊緊圍繞建設(shè)“法治邊防”的總目標(biāo)，以提升依法履職的能力為基礎(chǔ)，以健全執(zhí)法制度體系為重點，以強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理為保障，以深化執(zhí)法信息應(yīng)用為牽引，推動邊防執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法全程信息化、執(zhí)法環(huán)境優(yōu)良化建設(shè)，不斷提升公安邊防部隊運(yùn)用法治方式維護(hù)社會穩(wěn)定的能力，不斷提升邊防執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力為邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境，公平正義的法治環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。

回顧邊防執(zhí)法工作的沿革和發(fā)展，可知公安隊伍包括公安邊防部隊正進(jìn)行著一場端正執(zhí)法思想、更新執(zhí)法理念的深刻變革。大力加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不僅是確保公安邊防部隊嚴(yán)格、公正、文明、理性執(zhí)法的重要途徑和提高公安邊防部隊執(zhí)法公信力的重要舉措，也是適應(yīng)公安邊防執(zhí)法環(huán)境新發(fā)展的客觀要求。