煙臺市“村改居”社區(qū)建設與管理研究

粘凌燕

(中共煙臺市委黨校，山東煙臺264003)

煙臺市“村改居”社區(qū)建設與管理研究

粘凌燕

(中共煙臺市委黨校，山東煙臺264003)

黨的十八屆三中全會指出:完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，要推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民?！按甯木印笔侵赴凑找欢ǖ姆沙绦?，撤銷符合一定條件的村委會，設立社區(qū)居民委員會，并按照《居委會組織法》開展相關工作的過程?！按甯木印笔俏覈F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下，加快城鎮(zhèn)化進程的重要手段，從村到社區(qū)，從農(nóng)民到居民，撤村建居涉及管理體制的變革等方方面面的工作，完善“村改居”社區(qū)治理具有重大意義。通過對山東省煙臺市某區(qū)的實地調研，剖析“村改居”社區(qū)建設面臨的挑戰(zhàn)并提出社區(qū)建設與管理的相關建議。

村改居;社區(qū)建設與管理;公益股

“村改居”就是指按照法定程序，撤銷符合一定條件的村委會，設立城市社區(qū)居委會，并按《居委會組織法》開展相關工作的過程。按照《煙臺市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2013－2020年)》要求，到2015年煙臺市城鎮(zhèn)化率要達到63%，城鎮(zhèn)人口達到440萬人以上;到2020年，全市城鎮(zhèn)化率達到70%以上，城鎮(zhèn)人口達到500萬人以上。到2015年，完成三年村莊整治任務，全市半數(shù)農(nóng)戶住進新房，到2020年，全部完成城中 (郊)村改造任務，農(nóng)村社區(qū)基礎設施、公共服務和社會保障與城鎮(zhèn)全面接軌。截至2013年10月，全市共建成村改居344個。但是調研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中的一些村改居，并沒有達成這樣的目的。一些村改居并不是為了讓農(nóng)民變市民，讓農(nóng)民享受到一切附著于城鎮(zhèn)戶籍制度上的社會福利，只是為了選舉的方便而改居，其實質只是將村委會的牌子換成了居委會的牌子，并沒有實現(xiàn)真正意義上的“村改居”。因此，規(guī)范“村改居”，實現(xiàn)真正意義上的“村改居”十分必要，它不僅可以讓農(nóng)民變市民，享受到一切附著于城鎮(zhèn)戶籍制度上的社會福利，而且有利于加強城市基層社會管理，推進新型城鎮(zhèn)化建設。

1 “村改居”社區(qū)建設與管理存在問題

1.1 盲目實施“村改居”的現(xiàn)象

在調研中了解到，有的地方為追求城鎮(zhèn)化建設政績，不顧是否達到“村改居”條件，盲目實施“村改居”的現(xiàn)象比較嚴重。有的地方為了減少選舉人數(shù)，便于選舉組織，把所有的村全部改成了居委會，他們很多只是具有“居委會”的名稱，實質上并沒有多大改變。村民并沒有享受到城市居民的社會福利政策，唯一變化的就是村委會的選舉方式，由此引發(fā)了村民上訪，影響社會穩(wěn)定。對于什么樣的村可以改居，法律、法規(guī)和上級政策都沒有明確的規(guī)定，從《居委會組織法》第六條關于“居委會的設立、撤銷、規(guī)模調整由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定”的規(guī)定看，區(qū)這一級有權決定居委會的設立、撤銷和規(guī)模調整，只要村委會的撤銷符合《村委會組織法》第三條的規(guī)定，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出、村民會議同意，縣級政府即可決定，市一級無權干預或過問。為了應對上述矛盾，2012年7月30日，山東省出臺的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會工作的意見》(魯辦發(fā)〔2012〕22號)在規(guī)范“村改居”工作中，明確提出實施“村改居”應堅持“先改制，后改居”的原則，嚴格規(guī)范“村改居”標準條件和操作程序?！按甯木印钡幕緱l件是:擬撤銷的村民委員會所轄區(qū)域位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界內;集體所有耕地已無法滿足村民生產(chǎn)生活基本需要;所轄區(qū)域內三分之二以上勞動力已轉移至非農(nóng)產(chǎn)業(yè);集體資產(chǎn)、債權債務得到妥善處置，完成資產(chǎn)改制，產(chǎn)權關系明確。條件成熟后，啟動法定程序，經(jīng)村民大會討論同意，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)提出，報縣(市、區(qū))人民政府批準。這就從規(guī)定層面明確了村改居的條件。

1.2 社區(qū)管理體制尚待完善，社區(qū)居委會以及村集體經(jīng)濟組織改制公司職能轉變不到位

從社區(qū)居委會層面看，傳統(tǒng)村委會肩負村的經(jīng)濟與社會管理職能，具有很強的行政色彩。而城市居委會的職能主要體現(xiàn)在提供社區(qū)服務上，管理對象應按照屬地管理原則不僅包括原來的村民，還包括很多外來人口，原來村委的經(jīng)濟職能則由改制后的公司承擔。但是目前部分已完成“村改居”的居委會未實現(xiàn)由行政職能向服務職能的轉變。從改制公司層面看，“村改居”后，應由相關部門承擔的職責沒有及時接收，如街巷保潔、路燈、污水等，費用仍由改制公司承擔。行政職能沒有完全從改制公司中剝離，公司投入大量資金到社區(qū)福利的建設中來，股份公司行使著街道辦事處的部分行政管理職能，使得政府政策在某些方面遇到拖延或抵制。

1.3 社區(qū)工作者素質有待提升，居民對社區(qū)的認同感和歸屬感有待增強

目前，“村改居”社區(qū)居委會工作人員主要是由原居民區(qū)留用人員、社會招考和城市社區(qū)調配人員組合而成，相較而言，原居民區(qū)留用人員的學歷普遍不高，在工作方法上和管理理念上思想不夠開放，工作創(chuàng)新不足，在很大程度上制約了服務居民水平?！按迕瘛弊儭熬用瘛焙螅糠稚鐓^(qū)的運行機制基本還按原來的模式進行，其思維觀念、管理方式與工作方法等沒有發(fā)生變化，對于很多改制后的社區(qū)居民來說發(fā)生變化的只是牌子從“村委會”換成了“居委會”，實質沒什么改變。實際工作中，居委會成員的產(chǎn)生采取的方法是間接選舉或者直接向社會進行公開招聘。這對于“村改居”的居民來說，不能再像以前直接參與社區(qū)的事務，導致居民參與社區(qū)管理的權力減少，喚醒不了居民參與社區(qū)自治的意識，從而影響社區(qū)居民參與社區(qū)自治的積極性，也使“村改居”社區(qū)居委會的工作難以開展［1］。

1.4 社區(qū)硬件設施建設水平較低，不足以適應社區(qū)發(fā)展建設的要求

一是社區(qū)辦公用房不達標。“村改居”后，新掛牌成立社區(qū)的辦公用房均由改制公司無償提供，大部分社區(qū)的辦公用房遠沒有達到1000平米的要求，有的社區(qū)甚至連“三個一百”的標準都沒有達到，導致沒有室內活動場所，影響居民的文化娛樂。另外，在開發(fā)過程中，按規(guī)定開發(fā)企業(yè)要預留出社區(qū)辦公用房等公共設施，可是許多開發(fā)商沒有按規(guī)定把社區(qū)提供辦公用房列入建設計劃，直接影響了辦公用房的落實。二是社區(qū)人員配備短缺。按社區(qū)每300戶配備1名工作者的社區(qū)管理辦法要求，新成立的社區(qū)工作者嚴重不足。比如某街道社區(qū)，轄區(qū)共有居民5000多戶，按規(guī)定應配備工作人員17人，而目前只有7人，遠沒有達到規(guī)定職數(shù)，導致部分工作被動應付。三是財政撥付資金不足?！按甯木印焙?，新成立社區(qū)的所有費用主要是由改制公司支付，包括留守和外聘人員工資、辦公場所提供和維護及各種活動的開展經(jīng)費等等，每年在10萬元至25萬元左右，改制公司負擔過重。同時，隨著舊居改造步伐加快，外來人口也隨之增多，但財政的投入并沒有及時相應增加，大部分費用由改制公司負擔。如在調研中發(fā)現(xiàn)某街道，據(jù)2010年人口普查實有家庭戶在7.9萬戶左右，但是下發(fā)社區(qū)辦公經(jīng)費一直按3萬戶下?lián)埽Y金嚴重短缺。

1.5 公益股功能未完全釋放

公益股，又稱集體股，是指公益資產(chǎn)在公司中所占的股份，一般為40%—50%。設置集體股的目的主要有:第一，把一些無法量化的集體資產(chǎn)轉化為公益股，同時確保把集體資產(chǎn)產(chǎn)權全部分配到個人后集體經(jīng)濟的“公有”性質，從而避免質疑，減少改革阻力。第二，對于村民來說，土地具有生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，在其能享受與城市居民相同的待遇之前，應從集體經(jīng)濟收益中拿出部分用于居民區(qū)退休人員的退休金及其他公益性支出。然而現(xiàn)實中在公益股的行使權常常掌握在公司的法定代表人手中，這些法定代表人往往是改制公司的董事長，同時又是公司的股東，多重利益交織在一起，他們很難真正履行公益股股東的職責。從而導致占公司控股地位的公益股在公司權力機構中被濫用，用于居民集體利益和社會保障的目標往往得不到落實。另一方面，改制多年，對于改制公司的認識還不到位，對改制公司是按公司法管理還是集體經(jīng)濟進行管理還很模糊。特別是“村改居”后的居民還存在著老村民的傳統(tǒng)觀念，對股東的概念僅局限在名詞上，僅僅關注年底能分多少錢，其權利和義務都沒搞明白，更別說履行股東權利。因而導致改制公司組織運行結構極不完善。

2 “村改居”社區(qū)管理存在問題之原因分析

2.1 法律政策缺失造成集體經(jīng)濟改制公司性質模糊

經(jīng)過改制，基層經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了全面而深刻的變革，導致生產(chǎn)和生活方式的大變革、體制的大變動、利益的大調整，代表不同利益訴求的群體失去了原有的平衡，產(chǎn)生了新的矛盾。在這樣前所未有而又迅速巨大變革面前，對集體經(jīng)濟改制公司這一新生事物的認識和態(tài)度處于一種相對模糊的狀態(tài)。公司雖然是按照規(guī)范化的要求來設計的，但是絕大部分人，包括管理層和普通股東，對公司的知識相當缺乏，對公司的架構和運作相當陌生，思想上仍然更多習慣于城市化前作為村時的行政管理模式。城市化是在實踐中不斷摸索的形式，因為相關配套政策未跟進完善，集體經(jīng)濟改制公司仍然要承擔部分市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等基礎設施的投入建設和管理，其法律地位尚不明確?；鶎诱疅o權創(chuàng)制法律，現(xiàn)有的政策文件又很難徹底解決改制公司法律地位問題。在完成改制后，由于清理資產(chǎn)難度很大，再加上很多改制公司負債嚴重，政府對其監(jiān)管缺乏積極性，因此很多改制公司仍然處于法律與政策的空白之中，游離于政府的有效監(jiān)管和市場經(jīng)濟之外。

2.2 城市化的核心是人的城市化，而村民的城市化是一個漫長的過程

中國自古以來就是純粹的農(nóng)業(yè)地域，在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，以村落和家族為根本單位，以“血緣”形成緊密聯(lián)系。社會轉型期，中國社會正在從一個傳統(tǒng)的、自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟占主導的社會向現(xiàn)代的、商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟占主導的社會轉型。而城市化的核心是人的城市化，即人的觀念和意識的轉變，因此，城市化不是一蹴而就的，是一個漫長的過程。很多村民仍然習慣于過去管理模式中，由于缺乏相應的知識能力和習慣而缺乏社會治理經(jīng)驗。另外，中國的城市化進程不同于美國等西方國家的市場機制的進化軌跡，我國完全是在政府的控制下完成的，發(fā)展狀態(tài)完全是政府意志的反映。由于社會轉型的需要，由政府強力推動的突破性改革，群眾缺少內在的觀念或意識，是一種被動或消極的變革。在政府推動下，一個個“村改居”社區(qū)如雨后春筍般建立起來，這種做法快速解決了城市化轉制時期的一些突出矛盾，使政府有效解決了社會管理中的一些難題，但也反襯出發(fā)動群眾的基礎性工作頗為滯后，從而造成一些舊有的觀念和習慣對先進制度的沖擊。

3 “村改居”社區(qū)建設與管理的對策建議

3.1 要嚴格依法撤村依法設居

要嚴格按照《村委會組織法》的規(guī)定，由鄉(xiāng)政政府(街道辦事處)提出撤銷村委會的意見，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣市區(qū)政府批準。再按《居委會組織法》的規(guī)定，由縣市區(qū)政府決定設立社區(qū)居民委員會?！按甯木印北仨殘猿帧跋雀闹?，后改居”的原則，嚴格按村改居的條件和程序進行操作。因此，村改居的條件應重點從村(居)是否處于城市建設總體規(guī)劃的范圍、農(nóng)業(yè)人口或非農(nóng)人口占總人口的比例、人均占有耕地面積、村(居)民從事農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的比重等幾個因素來考慮。在改制過程中，必須把握好以下幾個環(huán)節(jié):一是要從實際出發(fā)，因地制宜，在認真調查研究的基礎上，制定科學合理、符合實際的改制方案，不能搞“一刀切”。二是要充分尊重群眾的意愿，按照法定程序進行操作，大多數(shù)群眾不同意的不能強行實施。在改制和整合前，要召開村民會議或村民代表會議，做耐心細致的思想工作，把政策講清楚，讓村民吃下定心丸，主動配合做好改制和整合工作。

3.2 完善“村改居”的管理體制，實現(xiàn)居委會管理職能轉變

完善街道辦事處、居委會、改制公司之間的職能分配。由于我國城鄉(xiāng)二元結構的長期存在，農(nóng)村與城市之間界限明顯。“村改居”的未來，直接決定了眾多居民的切身利益，進而影響著基層社會的穩(wěn)定。因此，“村改居”工作應該立足現(xiàn)實，謹慎操作。盡管建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度是改制公司的美好愿景，然而當前改制公司的性質還應該具有“政企合一”的雙重屬性，相比按照《公司法》成立的公司應該承擔更多的社會職能，因此政府對其應該適當干預。同時，建立現(xiàn)代企業(yè)制度其發(fā)展方向，所以政府在監(jiān)管的同時還應予必要扶持。

對于政府來說，在過渡階段應該加強對改制公司高層人員和公司資產(chǎn)的監(jiān)管，對公益資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)(土地)的收益使用實行備案制，嚴格監(jiān)控并促使其使用在股東居民的勞動生活保障和醫(yī)療保障上，利用這部分財力逐步將股東的公司保障推到社會保障，徹底解決未來股東的社會保障問題及公司負擔問題。同時還應該對公司發(fā)展做出適當引導，尋求股權改革上的有益探索，為公司向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡做好準備。對于居委會來說，應該更有效的對社區(qū)公共事務提供服務。有針對性地對社區(qū)居委會的工作人員進行培訓，提高他們的業(yè)務能力和職業(yè)化水平，同時完善社區(qū)工作人員準入制度，將有能力、符合條件的人納入社區(qū)工作中來，優(yōu)化社區(qū)工作人員的結構。社區(qū)可以招募大學生志愿者提供社區(qū)服務，通過為農(nóng)民及其子女提供市民化教育，幫助他們更好地適應城市生活［2］。對于改制公司來說，堅持股東權利本位原則，公司的重大事項必須經(jīng)過股東大會的通過，完善股東的投票權以及損害賠償請求權。強化監(jiān)督，可以設立獨立董事制度，通過為管理層提供知識支撐、客觀性判斷，有利于公司的健康、持續(xù)性發(fā)展［3］。

3.3 構建政府指導下的社區(qū)自治管理模式，強化公眾參與

我國的城市化進程是政府主導的，在“村改居”社區(qū)建設問題上，也應該注重運用政府的力量進行推動。首先，采用多種形式調動“村改居”社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)自治的積極性。通過創(chuàng)新工作方法、廣開宣傳渠道，對居民進行宣傳教育，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識，鼓勵他們對于社會事務進行自我管理;堅持政務公開，通過聽證會、懇談會等形式鼓勵居民參與，提高他們社會治理經(jīng)驗，同時還可以使相關政策得到居民的理解和支持并減少執(zhí)行阻力。其次，大力培育社區(qū)自治組織，搭建社區(qū)自治的平臺。鼓勵社區(qū)內部培育和發(fā)展各類居民自治組織，如各類志愿者組織等，通過參與社團活動，培養(yǎng)居民自我管理、自我服務的能力。許多社區(qū)矛盾也可以在自治組織這一環(huán)節(jié)解決，從而避免村民在遇到了權益受侵犯的時候習慣于通過求助上級機關或者上訪解決問題，降低沖突解決成本。

3.4 加大財政投入，建立多渠道的資金投入和辦公保障機制

一要加大財政投入力度。建議民政局、財政局及時與上級部門溝通，根據(jù)深化“村改居”進展情況，及時將不應由改制公司支付的經(jīng)費納入政府財政體系，并按照實際居住人口的戶數(shù)給予辦公經(jīng)費。二要加快社區(qū)辦公用房的落實。要結合舊居改造或“撤居并點”的居民區(qū)，按照總體改造規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮總體布局，提前介入，在舊居改造開發(fā)過程中一步到位預留解決社區(qū)辦公用房問題，為下步深化“村改居”及新社區(qū)組建做好充分準備。建議住建局、規(guī)劃分局及時與上級部門溝通協(xié)調，建議在開發(fā)企業(yè)將社區(qū)辦公用房等公共設施交到轄區(qū)街道、園區(qū)后，再準予銷售。對改制公司提供社區(qū)用房的，建議與開發(fā)商預留社區(qū)用房享受同等待遇，給予一定的政策獎勵。

3.5 對公益股的管理，積極進行股權改革的有益探索

對公益資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)(土地)的收益使用實行備案制，嚴格監(jiān)控并促使其使用在股東居民的勞動生活保障和醫(yī)療保障上，利用這部分財力逐步將股東的公司保障推到社會保障，徹底解決未來股東的社會保障問題及公司負擔問題。這兩項資產(chǎn)目前管理起來有一定的難度，主要是在與資金的不能夠專戶專管上，這些資金已經(jīng)作為流動資金在運用，而且很多公司已經(jīng)存有大量的貸款，如果強行專戶專管，勢必造成很多公司資金鏈的斷裂，因此應逐步進行解決。隨著經(jīng)濟發(fā)展狀況應逐步取消集體股(公益股)，追加個人股，逐步減少居民的福利性保障，強化社會保障功能，讓居民逐漸適應市場經(jīng)濟發(fā)展。這種做法客觀上有四個方面的好處:一是改變純福利性質的分配方式，使股東在關心分紅之外更加關心公司的發(fā)展，進而激發(fā)他們主動過問公司運作情況并進行監(jiān)督。二是改變了產(chǎn)權不徹底的狀態(tài)，村民所擁有的股權可在本公司內依法繼承和轉讓。三是解決了集體股實際上被公司管理層所控制的問題，減少了管理層權力濫用而導致腐敗可能性。四是一勞永逸地解決了因回流人員、婚遷人員而導致的股權爭議。

［1］梁慧，等.村改居”社區(qū)居委會管理中的問題及對策分析［J］.理論月刊，2008(11):172.

［2］王艷峰.村改居”的社區(qū)建設芻議——以柳岸馨居社區(qū)為例［J］.遼寧經(jīng)濟，2012(9):79.

［3］徐曉兵.廣州市城中村股份公司制規(guī)范化研究［J］.中山大學學報論叢，2006(12):39.

(責任編輯 李沛茜)

D669.3

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1673－5382(2014)02－0005－04

2014－03－15

粘凌燕(1981—)，女，山東芝罘人，中共煙臺市委黨校講師，法學碩士.