責(zé)任下沉：提高省級糧食安全的必然選擇
——基于云南80個貧困縣的糧食生產(chǎn)趨勢分析

鄭寶華

一、云南貧困地區(qū)糧食安全逐步好于非貧困地區(qū)

糧食安全是關(guān)系到人類生存、發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。前不久閉幕的中央經(jīng)濟工作會議把保證糧食安全作為2014年六大中心工作之首，而中央農(nóng)村工作會議則明確要求：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。”糧食生產(chǎn)一直是各級政府和貧困地區(qū)廣大人民群眾的重大關(guān)切問題。早在20世紀(jì)80年代中期中國政府實施大規(guī)模扶貧開發(fā)項目之初，人均糧食產(chǎn)量還被作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，此后也一直將解決貧困地區(qū)人民群眾的溫飽問題作為扶貧開發(fā)工作的重中之重。正因為如此，貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)條件不斷改善，糧食生產(chǎn)水平持續(xù)提高。但值得注意的是，在貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平不斷提高的同時，非貧困地區(qū)加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，糧食種植面積持續(xù)減少，糧食總產(chǎn)和人均糧食產(chǎn)量持續(xù)下降，最終出現(xiàn)了貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)逐步好于非貧困地區(qū)的非正常狀態(tài)。云南省就是最好的案例。

云南是全國農(nóng)村貧困面最大、貧困程度最深的省份之一。在全國572個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，云南有73個，另外，省委、省人民政府還確定了7個省扶貧開發(fā)工作重點縣，合計達80個縣，占全省129個縣(市、區(qū))的62.0%。國家開始大規(guī)模扶貧開發(fā)之初的1986年，80個貧困縣的總?cè)丝跒?,179.0萬人，占全省總?cè)丝诘?3.5%，其糧食產(chǎn)量占全省糧食總產(chǎn)量的60.9%。貧困地區(qū)吃“返銷糧”是一個不爭的事實。此后，隨著非貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高帶來的人口流動，貧困地區(qū)的人口占全省總?cè)丝诘谋壤掷m(xù)下降，而由于貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)條件的改善以及對糧食生產(chǎn)工作的高度重視，貧困地區(qū)的糧食產(chǎn)量占全省糧食總產(chǎn)量的比重也逐年提高。2007年，這兩個比例很接近，分別為59.7%和59.4%；2008年后，貧困地區(qū)糧食產(chǎn)量占全省的比重超過了人口所占比重，隨后，貧困地區(qū)的糧食產(chǎn)量持續(xù)增加；2011年，80個貧困縣的人口占58.6%，而糧食產(chǎn)量占到了64.0%；2012年變?yōu)?8.6%和65.9%[1]。

隨著貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的提高，其人均占有糧食水平及糧食安全狀況不斷趨好。1986年，80個貧困縣人均生產(chǎn)糧食243.2公斤，比全省平均水平的253.6公斤低了10.4公斤，比49個非貧困縣的平均水平低了28.5公斤。1995年，80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量與全省的平均水平只有1.0公斤的差距，與非貧困地區(qū)的差距也只有2.6公斤。但自1994年中央提出“米袋子”省長負責(zé)制后，全省上下對糧食生產(chǎn)給予了高度重視，從而使得80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量相對下降，到2004年，80個貧困縣與全省平均水平的差距擴大到15.6公斤，與49個非貧困縣的差距擴大到了38.9公斤。隨后，貧困地區(qū)的人均糧食產(chǎn)量持續(xù)提高，2008年超過了全省的平均水平，而且超過了49個非貧困縣的平均水平。2010年，80個貧困縣的人均糧食產(chǎn)量超過全省平均水平38.4公斤，比49個非貧困縣的人均水平多了93.7公斤；2011年，盡管差距有所縮小，但貧困地區(qū)的人均糧食產(chǎn)量仍高于全省及非貧困地區(qū)的平均水平，分別為33.3公斤和80.5公斤；2012年，差距繼續(xù)拉大，80個貧困縣的人均糧食生產(chǎn)水平分別比全省及非貧困縣高出了48.7公斤和117.7公斤。

如果以人均生產(chǎn)糧食400公斤作為糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，2012年云南80個貧困縣的糧食安全系數(shù)為110.3%，比全省平均水平的98.1%高出了12.2個百分點，超過了國家的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)。在全省129個縣(市、區(qū))中，有50個縣(市、區(qū))存在不同程度的糧食安全隱患，其中貧困縣只有19個，占38.0%；糧食極為安全的有79個縣(市、區(qū))，其中貧困縣有61個，占77.2%。換句話說，80個貧困縣中，只有19個縣存在糧食安全隱患，占23.8%；而49個非貧困縣(市、區(qū))中，有31個存在安全隱患，占比高達63.3%。

另外，云南主要壩區(qū)的糧食產(chǎn)量變化情況也證明了上述趨勢。一般來說，壩區(qū)應(yīng)該比山區(qū)具有更大的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，但云南的情況并不完全如此，壩區(qū)不僅“農(nóng)桑勤而利薄，工商逸而入厚”，而且糧食生產(chǎn)的回報也較低，因此糧食生產(chǎn)呈持續(xù)下降態(tài)勢。全省129個縣(市、區(qū))中，壩區(qū)面積超過其國土總面積10%的縣(市、區(qū))有嵩明縣等20個縣(市、區(qū))，這20個縣(市、區(qū))的國土總面積為27,927平方公里，占全省總面積的7.1%，其中壩區(qū)面積為4,583.5平方公里，占全省壩區(qū)面積的13.5%[2](P13]。1986年，這20個縣(市、區(qū))生產(chǎn)的糧食占全省糧食總產(chǎn)量的16.5%，人均糧食產(chǎn)量194.2公斤，相當(dāng)于全省人均水平的76.6%；1990年的糧食總產(chǎn)量占全省的18.7%，人均290.0公斤，比全省平均水平高出了0.8個百分點；1995年的糧食產(chǎn)量占全省的17.4%，人均282.8公斤，相當(dāng)于全省平均水平的94.3%；隨后一路下滑，2010年糧食產(chǎn)量占全省的比重下降到13.5%，人均生產(chǎn)糧食只有210.5公斤，只相當(dāng)于全省平均水平的63.2%；2012年，糧食總產(chǎn)量只占全省的13.1%，人均生產(chǎn)糧食237.5公斤，只相當(dāng)于全省平均水平的60.5%。在這20個縣(市、區(qū))中，只有昭陽區(qū)和硯山縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，祥云縣和賓川縣是省扶貧開發(fā)工作重點縣。

壩區(qū)生產(chǎn)的糧食越來越少還可以進一步放大到貧困縣與非貧困縣的差距上來。眾所周知，云南的貧困地區(qū)具有典型的山區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)高度重合的特征。據(jù)初步統(tǒng)計，云南80個貧困縣目前的耕地面積占全省耕地總面積的49.7%，但其人口卻占了58.6%，人均耕地只有1.2畝，比全省平均水平的1.5畝少了0.3畝，其中水田面積占耕地總面積的26.9%，比全省平均水平的31.6%低了4.7個百分點，而49個非貧困縣(市、區(qū))的耕地總面積比80個貧困縣還多，人均耕地1.8畝多，比貧困縣(市、區(qū))人均多了1/3。也就是說，盡管貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)條件、尤其是人均耕地數(shù)量和質(zhì)量都次于非貧困地區(qū)，但其生產(chǎn)的糧食不論是總產(chǎn)量還是人均卻高于非貧困地區(qū)。

二、貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)快速發(fā)展的喜與憂

貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展不僅對解決貧困地區(qū)自身的糧食安全問題，提高貧困地區(qū)人民群眾的生活水平具有重要作用，而且為提高省級糧食安全乃至國家糧食安全作出了重大貢獻，但對于貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展以及一個地區(qū)乃至全國的糧食安全來說，也可能帶來許多隱患，真可謂喜憂參半。

1.貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)快速發(fā)展對區(qū)域及國家糧食安全做出了貢獻

2012年，云南省80個貧困縣的人均糧食生產(chǎn)水平達到了441公斤，整體高于云南省的平均水平，也略高于全國平均水平。20世紀(jì)80年代，云南80個貧困縣的糧食增長對全省糧食增長的貢獻率維持在30～50%，1986年僅為35.1%；90年代提高到50～60%，1995年為54.4%；進入新世紀(jì)以來的十多年，貢獻率經(jīng)過幾年的波動后逐年攀升，2000年為-4.3%，2005年為80.3%，2012年為84.2%。也就是說，云南省的糧食增長主要靠貧困地區(qū)，而不是發(fā)達地區(qū)。如果沒有貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的快速增長，云南目前的糧食自給水平將低于90%。

2.發(fā)展糧食生產(chǎn)影響了貧困地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整

從貧困地區(qū)自身的資源特點看，發(fā)展糧食生產(chǎn)既沒有絕對優(yōu)勢，也沒有比較優(yōu)勢，但解決貧困地區(qū)自身的糧食安全問題和廣大貧困群體的溫飽問題要求把糧食生產(chǎn)放在重要地位，這毫無疑問是正確的。目前的現(xiàn)實情況是，在多數(shù)貧困縣的糧食安全得到基本解決的時候，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)卻過分倚重于農(nóng)業(yè)，特別是糧食種植。2012年，云南80個貧困縣(市、區(qū))一次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重高達26.0%，比云南省的平均水平高出了10.0個百分點，比全國平均水平高出了15.9個百分點。在當(dāng)前貧困地區(qū)的農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營收入占總收入的60%以上，而家庭經(jīng)營收入又有60%以上來自以糧食為主的種植業(yè)收入。

3.種植糧食使貧困地區(qū)的發(fā)展缺乏后勁

糧食生產(chǎn)總體上來說比較效益很低，這不僅是相對于其他非農(nóng)經(jīng)營活動而言，而且是相對于其他作物的種植而言?！吨袊y(tǒng)計年鑒》有關(guān)年份的數(shù)據(jù)顯示，全國稻谷、小麥、玉米的純收益分別是3,436.95元/公頃、1,879.50元/公頃、3,012.30元/公頃，三種糧食作物的平均純收益為2,777.70元/公頃，而其他經(jīng)濟作物如棉花、花生、蘋果、甜菜、蔬菜、桑蠶每公頃的純收益分別是5,818.80元、9,300.20元、36,638.60元、3,764.30元、57,000.00元、6,295.20元，是糧食作物的2～20多倍[3]。筆者也根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》[4](P3)計算過2001～2010年十年間全國的水稻、玉米和小麥3種主要糧食作物的成本-收益情況，結(jié)果顯示：3種作物綜合每50公斤的生產(chǎn)成本由46.23元增加到69.16元，與此同時，其凈收益也從5.21元增加到26.20元。按照2010年云南省農(nóng)村人口人均糧食播種面積1.73畝和單產(chǎn)水平238.8公斤/畝計算，一個農(nóng)戶從每畝糧食生產(chǎn)獲得的凈收益僅有216.5元，大概只相當(dāng)于外出務(wù)工3.0～4.0天的收益，再加上為此要先行墊付的生產(chǎn)成本，在農(nóng)民整體現(xiàn)金收入水平不高的現(xiàn)實下，云南生產(chǎn)糧食的經(jīng)濟收益遠低于蔬菜、林果，更無法與外出打工所得的經(jīng)濟收入相比。

種糧不劃算、種糧增收難等思想在各級政府及廣大農(nóng)民中普遍存在，而這也是非貧困地區(qū)糧食播種面積減少，糧食產(chǎn)量下降的根本原因。換句話說，非貧困地區(qū)可以較容易地調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，進而獲得比較高的收益；而貧困地區(qū)卻很難，其原因一是大面上的溫飽問題迫使貧困地區(qū)的黨委政府絲毫不敢放松糧食生產(chǎn)，甚至把糧食水平作為實現(xiàn)脫貧致富的主要標(biāo)準(zhǔn)；二是貧困地區(qū)多數(shù)是山區(qū)和交通不便地區(qū)，靠外面調(diào)入糧食不僅不經(jīng)濟，而且難度很大；三是貧困群眾自身也尚有餓肚子的余悸，不敢不種糧食；四是由于技能和市場信息等多種因素，一部分農(nóng)戶也不知道種什么能夠更賺錢，加之地處山區(qū)的生產(chǎn)條件，難以實現(xiàn)規(guī)模種植，也就無法形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在多種因素交織作用下，貧困地區(qū)的多數(shù)農(nóng)戶必須而且也只能種糧。2012年，云南80個貧困縣的人口占全省總?cè)丝诘?8.6%，生產(chǎn)了全省65.9%的糧食，但只生產(chǎn)了全省50.9%的油料、53.1%的甘蔗、58.0%的烤煙、50.4%的甘蔗和51.8%的水果。正因為如此，貧困地區(qū)盡管進行了近30年的扶貧開發(fā)，但經(jīng)濟發(fā)展實力不是增強了，而是減弱了，發(fā)展后勁嚴(yán)重缺乏。1985年，云南80個貧困縣的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重為37.7%，1990年下降到32.1%，1995年只占28.2%，2000年恢復(fù)到30.2%，2005年占31.4%，2012年繼續(xù)提高到35.3%，但始終沒有超過1985年的水平。

4.貧困地區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)不利于從根本上提高全省的糧食安全水平

提高糧食安全的重點在于提高自身的糧食生產(chǎn)能力，而在中國目前的情況下，糧食生產(chǎn)能力主要取決于糧食作物種植面積和單產(chǎn)水平，就云南的情況看，核心是要保證必要的糧食作物播種面積。一方面，糧食作物播種面積與糧食總產(chǎn)量的關(guān)聯(lián)度高達0.993585，在糧食播種面積呈下降趨勢而糧食需求持續(xù)上揚的情況下，提高糧食安全的重心是切實穩(wěn)定糧食作物的播種面積[5]。另一方面，糧食單產(chǎn)水平受到生產(chǎn)條件、科技推廣水平、政策等因素的影響，短期內(nèi)不會有顯著的提高。從云南改革開放30多年來糧食單產(chǎn)的波動情況可以看出，多數(shù)年份都在正負5%之間，從1978年到2012年的34年間，全省糧食總產(chǎn)量增加了111.5%，但糧食單產(chǎn)卻只提高了65.7%。

然而，云南的糧食作物播種面積總體上在相對減少。1978年，全省農(nóng)作物播種面積為413.0萬公頃，其中糧食作物播種面積為367.8萬公頃，占89.1%，人均糧食作物播種面積1.8畝；1988年，全省農(nóng)作物播種面積增加到423.0萬公頃，其中糧食作物播種面積卻減少到了342.0萬公頃，占80.9%，人均糧食播種面積更減少到1.4畝；2001年，全省農(nóng)作物播種面積增加到593.0萬公頃，糧食作物播種面積也增加到433.9萬公頃，占73.2%，但人均糧食播種面積也只有1.5畝；2012年，全省的農(nóng)作物播種面積增加到697.8萬公頃，但糧食作物面積僅增加到440.0萬公頃，僅占63.1%，人均糧食作物播種面積只有1.4畝。也就是說，在改革開放以來的30多年中，云南省的糧食作物播種面積相對于農(nóng)作物播種面積和人口增長水平來說都在不斷下降，農(nóng)作物播種面積增加了69.0%，但糧食作物播種面積只增加了19.6%，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例減少了26.0個百分點，人均糧食作物播種面積減少了0.4畝。

還值得注意的是，隨著糧食作物播種面積的相對減少，種植糧食作物的耕地質(zhì)量也在下降。一方面是水田面積在減少，據(jù)有詳細耕地統(tǒng)計年份的統(tǒng)計資料顯示，1990年云南省耕地面積中水田占34.4%，其中80個貧困縣只占29.0%；1995年，全省耕地中水田只占33.4%(下降了1.1個百分點)，其中80個貧困縣占28.4%(下降了0.6個百分點)；2000年，全省耕地中的水田面積繼續(xù)下降到31.6%(比1990年下降了2.8個百分點)，其中80個貧困縣只占26.9%(比1990年下降了2.1個百分點)。另一方面，隨著經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，許多好田好地被用于經(jīng)濟作物的種植，而用于糧食作物種植的耕地質(zhì)量也因此下降。這也是全省壩區(qū)面積超過國土面積10%的20個縣(市、區(qū))糧食產(chǎn)量減少的主要原因之一。其中較為典型性的是玉溪市通?？h，該縣國土總面積715平方公里，其中壩區(qū)面積110.45平方公里，占15.4%。1978年，該縣是一個以糧食種植為主的農(nóng)業(yè)縣，糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的81.3%，人均生產(chǎn)糧食384.1公斤，比全省平均水平的282.6公斤高出了35.9%，在全省各縣(市、區(qū))處于前列。后來經(jīng)過種植業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，該縣成為云南省的主要蔬菜種植縣之一，2012人均糧食產(chǎn)量只有114.3公斤，比1978年減少了70.2%，只相當(dāng)于云南省平均水平的29.1%，是云南省糧食自給率最低的縣(28.6%)，而其蔬菜產(chǎn)量卻增加了24.4倍。但正是由于蔬菜產(chǎn)業(yè)的帶動，使得該縣的農(nóng)民收入快速增長，1978年只有105.0元，比全省平均水平的130.6元低了19.6%，2012年達到了9,039元，比云南省平均水平的5417元高出了66.9%。

三、提高省級糧食安全的對策

云南省貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)獲得了持續(xù)發(fā)展，對于提高全省的糧食安全作出了極大貢獻，但也需要引起各級政府及社會的高度關(guān)注。這不僅是為了進一步提高省級糧食安全水平，而且也是為了貧困地區(qū)自身的持續(xù)快速發(fā)展及全省全面小康社會的建成。筆者認為，盡管保證糧食安全應(yīng)該是各級政府應(yīng)承擔(dān)的一項政治責(zé)任，但也需要國家通過宏觀經(jīng)濟政策來進行調(diào)整，特此提出以下對策建議。

1.進一步提高糧食安全的憂患意識

糧食危機是中國最大的危機，這已經(jīng)引起了中央的高度重視，剛剛閉幕的2014年中央經(jīng)濟工作會議把保障國家的糧食安全作為今年要重點解決的六大任務(wù)之首，并確立了確保國家糧食安全的基本戰(zhàn)略，即“以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”。而中央農(nóng)村工作會議更明確指出：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。要堅持以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局?！边@給各級政府及全社會一個明確信號：“糧食安全必須長鳴警鐘”，各級人民政府都需要高度重視。從國家層面上講，不僅要強調(diào)“國家糧食安全是區(qū)域糧食安全的保障”，更要強調(diào)“區(qū)域糧食安全是國家糧食安全的基礎(chǔ)”[6]，而且區(qū)域糧食安全要落腳到更小區(qū)域，最后落腳到單個家庭。從這個意義上說，各級政府、每個社會成員都對糧食安全負有責(zé)任。糧食安全“省長負責(zé)制”的問題在于更基層的政府是否樹立了糧食安全意識？省級政府及中央政府是否有相應(yīng)的制度保障？這是糧食安全的大局觀。這個大局觀關(guān)乎到每個公民、每個家庭、各級黨委政府。

2.糧食安全問題的有效解決需要認真考慮外部效應(yīng)內(nèi)部化的問題

糧食不僅是一種私人物品，更是一種公共物品。糧食這種產(chǎn)品的公共物品屬性來源于兩個方面：從生產(chǎn)端來說，主要是由于生產(chǎn)要素(特別是土地)的稀缺性使得其邊際收益越來越低，形成了供給的剛性；而從需求端來說，由于人口的增加使得糧食的需求可能出現(xiàn)消費者增加時，邊際成本趨于零，產(chǎn)生非競爭性消費剛性。這兩個剛性使糧食成為一種具有安全屬性的重要商品，進而使其具有了“非排他性”和“消費非競爭性”兩個公共物品的基本特點[7]，[8]。解決外部性的有效途徑在于外部效應(yīng)內(nèi)部化。實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化需要通過制定和實施公共政策來達到，要求政府通過“看得見的手”去調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)的收益，消除其外部性，進而引導(dǎo)生產(chǎn)者主動發(fā)展糧食生產(chǎn)。目標(biāo)就是實現(xiàn)2014年中央農(nóng)村工作會議所強調(diào)的：“要讓農(nóng)民種糧有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性?！毙枰獜娬{(diào)的是，從市場經(jīng)濟的觀點出發(fā)，不是要求每個縣域都將資源要素直接用于糧食生產(chǎn)，但省級政府需要從保證糧食安全的高度采取有效措施去調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)，比如可以依照中央農(nóng)村工作會議強調(diào)的：“探索形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼”，將種糧補貼向糧食生產(chǎn)者傾斜，而不是撒胡椒面，甚至將補貼給了不種糧食的農(nóng)戶或者企業(yè)。省級政府可以將糧食補貼納入政府轉(zhuǎn)移支付范圍，使之制度化。還可以研究制定各個縣域的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)，并要求糧食主銷區(qū)通過購買類似“糧食安全券”的辦法，將自己發(fā)展其他優(yōu)勢作物品種獲得的收益的一部分“補貼”給糧食生產(chǎn)地區(qū)的種糧者，以體現(xiàn)自己作為糧食消費者應(yīng)該承擔(dān)的保證糧食安全的社會責(zé)任。具體標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)各個縣域所擁有的耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量以及常駐人口的數(shù)量等因素進行綜合測算后確定。

3.政府要解決的核心問題是“搭便車”問題

之所以要使糧食安全外部性的問題通過內(nèi)部化途徑解決，核心就是要消除“搭便車”問題?！按畋丬嚒焙唵蔚卣f就是不支付成本就獲得了消費享受?！按畋丬嚒笔鞘袌鼋?jīng)濟中的正常現(xiàn)象，是微觀行為主體(包括個人、單位以及基層政府)市場理性的具體體現(xiàn)。因此，需要依靠政府“看得見的手”來調(diào)節(jié)，基本手段是通過制定糧食安全制度和政策措施來使糧食生產(chǎn)者獲得社會平均利潤，而使不生產(chǎn)糧食的地區(qū)需要通過做出某種補償來承擔(dān)自己的糧食安全責(zé)任。對于地區(qū)之間的“搭便車”行為，可行的辦法是在糧食安全“省長負責(zé)制”的基礎(chǔ)上，對省內(nèi)縣域之間的糧食安全作出制度安排，讓各個縣為自己的糧食安全承擔(dān)責(zé)任。如對于糧食主銷區(qū)來說，通過購買“糧食安全券”為糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)一部分外部成本。而對于糧食生產(chǎn)者主體來說，核心是完善國家的種糧補貼政策，使糧食生產(chǎn)補貼能夠直接用于糧食生產(chǎn)者。同時，完善其他農(nóng)業(yè)補貼政策和惠農(nóng)強農(nóng)政策，讓更多優(yōu)惠政策惠及糧食生產(chǎn)者，尤其是貧困地區(qū)的糧食生產(chǎn)者。

4.糧食安全“省長責(zé)任制”需要落實到縣(市、區(qū))一級

在一定程度上可以說，縣域才是保證國家糧食安全最重要的行政單元，強化縣域黨委政府的糧食安全責(zé)任是保證區(qū)域糧食安全以及國家糧食安全的關(guān)鍵。但需要強調(diào)指出的是，強化縣域糧食安全的重任，與區(qū)域?qū)I(yè)化分工并不矛盾，也不是要求每一個縣都倒退到以前的“以糧食為綱”時期，而是要求各個縣根據(jù)自己的比較優(yōu)勢來確定其長期的糧食安全策略。縣域糧食安全策略的核心是消除各縣在糧食安全責(zé)任方面的“搭便車”行為。縣域可以依靠自身力量來實現(xiàn)糧食安全，也可以通過“購買”獲得。這實際上就要求省級以上政府通過制度安排來強化縣域的糧食安全責(zé)任，使國家及省際糧食安全責(zé)任下沉，尤其是通過合理的優(yōu)惠政策促進糧食生產(chǎn)者主動生產(chǎn)糧食，提高各縣域的糧食安全水平。當(dāng)然，不排除縣域之間通過“談判”來達成“合作博弈”，共同承擔(dān)縣域之間的糧食安全責(zé)任。