民生工程的“銅陵樣本”

■本刊記者 查 英

今年70歲的錢老太，家住在銅陵市銅官山區(qū)天井湖社區(qū)，是一位老銅陵人。記者采訪時(shí)正遇到這位老人在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站做健康檢查，她告訴記者，社區(qū)里的免費(fèi)項(xiàng)目越來(lái)越多，給自己的健康保養(yǎng)提供了方便。

錢老太還向記者描述了一幅她的日常生活畫面：外出時(shí)乘公共交通，飯后在社區(qū)的健身場(chǎng)所鍛煉鍛煉，夜晚城市燈火通明很有安全感。身體上不舒服的毛病已經(jīng)在社區(qū)建立了慢性病檔案，每年能享受一些免費(fèi)的健康檢查，家庭醫(yī)生也可以上門服務(wù)了?！拔沂强粗@座城市‘長(zhǎng)大’的，變化都看在眼里，打心里覺得幸福！”她說(shuō)。

實(shí)際上，“錢老太式”的幸福只是“銅陵式幸?！敝械囊环N。2013年安徽城市幸福指數(shù)排行榜上，銅陵屬于省內(nèi)第二幸福城市，依據(jù)安徽省社科院設(shè)置的“經(jīng)濟(jì)和家庭狀況、公用設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和人居環(huán)境”四大一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，銅陵的幸福指數(shù)已兩次位列省內(nèi)第二。

對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，幸福的滋味有千萬(wàn)種，而對(duì)于一座城市來(lái)說(shuō)，幸福的背后卻需要一眼永不干涸的民生泉。那么，“銅陵式”幸福背后有著怎樣的一批民生工程在支撐與維護(hù)著？它們又有哪些創(chuàng)新之處？

家庭醫(yī)生“隨叫隨到”

兩年前的早春，銅官山區(qū)天井湖社區(qū)人聲鼎沸，簽約家庭醫(yī)生服務(wù)的熱鬧場(chǎng)面，錢老太還記憶猶新，“那天我一早就去簽協(xié)議了，不出門就可以享受家庭醫(yī)生的服務(wù)，多好！”

至今，錢老太對(duì)這份契約的體驗(yàn)表示滿意。在她的契約協(xié)議上，主要包括了保健、信息告知、主動(dòng)服務(wù)、健康維護(hù)、上門服務(wù)、轉(zhuǎn)診、體檢、藥物零差率銷售等多項(xiàng)內(nèi)容。

針對(duì)家庭醫(yī)生這一民生項(xiàng)目，銅陵市在2012年出臺(tái)了《家庭醫(yī)生式服務(wù)實(shí)施方案》，成立了銅陵市推進(jìn)“家庭醫(yī)生式服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組，層層建立組織以便落實(shí)責(zé)任。各試點(diǎn)機(jī)構(gòu)與居民簽訂《銅陵市家庭醫(yī)生式服務(wù)協(xié)議書》，錢老太所簽協(xié)議就是這份協(xié)議書。

銅陵市計(jì)劃2012年至2015年的目標(biāo)為：“全市100%的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的站實(shí)施一體化管理；以家庭為單位全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)服務(wù)覆蓋率不低于90%；全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)的居民知曉率達(dá)到80%；接受服務(wù)的居民對(duì)全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)服務(wù)滿意度達(dá)90%以上?！?/p>

而為保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)施方案也對(duì)家庭全科醫(yī)生明確了服務(wù)任務(wù)，除去一些免費(fèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)及常見健康問(wèn)題診治的規(guī)定之外，其中有一條服務(wù)內(nèi)容特別引人關(guān)注：

“通過(guò)簽約將服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容、方式等規(guī)范起來(lái)，使社區(qū)衛(wèi)生工作人員與居民形成穩(wěn)定的健康服務(wù)關(guān)系。為每位簽約居民建立和完善個(gè)人健康檔案，每年對(duì)其進(jìn)行1次健康狀況評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌握居民健康狀況，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果和居民需求，為居民量體制訂健康指導(dǎo)；推行居民健康檔案電子化，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。”

可以說(shuō)，這些目標(biāo)及任務(wù)的明確讓家庭醫(yī)生服務(wù)成為了一項(xiàng)有效的、常態(tài)化的服務(wù)模式，所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，兩年的體驗(yàn)過(guò)程得到了錢老太的認(rèn)可，“比過(guò)去方便了很多，服務(wù)也更加人性化！”在天井湖社區(qū)，與錢老太一樣簽約家庭醫(yī)生的老人已有90%以上。

家庭醫(yī)生項(xiàng)目只是銅陵市衛(wèi)生醫(yī)療及社會(huì)保障等民生項(xiàng)目中的個(gè)案，而與此殊途同歸的民生項(xiàng)目在銅陵數(shù)不勝數(shù)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年銅陵市在民生工程項(xiàng)目上全年累計(jì)投入資金超13億元，增長(zhǎng)18%，惠及了城鄉(xiāng)95%以上居民，滿意率普遍超過(guò)90%。銅陵市市委書記宋國(guó)權(quán)一直強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持以人為本，真情實(shí)感改善民生，著力抓好民生工程建設(shè)，提供好基本公共服務(wù)，堅(jiān)決守住民生底線?！?/p>

民生緊隨城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大動(dòng)力也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有力抓手。而在城鎮(zhèn)化加速進(jìn)程中，社會(huì)管理以及配套服務(wù)卻時(shí)顯滯后難以同步跟進(jìn)，這樣的城鎮(zhèn)化則更多地給農(nóng)村環(huán)境和衛(wèi)生安全帶來(lái)了巨大壓力。為解決這一矛盾，銅陵市在農(nóng)村的民生工程建設(shè)緊隨城鎮(zhèn)化腳步，大大改善了農(nóng)村民生環(huán)境。

銅陵市總?cè)丝?4萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口30萬(wàn)人。生活條件改善之后的農(nóng)村，“垃圾圍村”成為一種不良現(xiàn)象甚至是頑疾。城鎮(zhèn)化面臨的考驗(yàn)之一即如何解決“垃圾圍村”問(wèn)題？這項(xiàng)工作落到了民生工程頭上。

在銅陵市農(nóng)村清潔工程中，全市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)施了該項(xiàng)工程。從幾組數(shù)據(jù)中可以看出這項(xiàng)民生工程的實(shí)質(zhì)性概念：在12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共建成壓縮式垃圾中轉(zhuǎn)站10座（焚燒爐2座），購(gòu)置各類垃圾運(yùn)輸車29輛，建設(shè)村級(jí)垃圾收集池（屋）1800個(gè)，購(gòu)置垃圾桶3350只，人力板車965輛，聘請(qǐng)保潔員1100名，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了保潔隊(duì)伍。

多項(xiàng)數(shù)據(jù)化成一項(xiàng)數(shù)據(jù)的結(jié)果是，銅陵市全市2011年農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)處置總費(fèi)用達(dá)400萬(wàn)元。而為節(jié)約成本、創(chuàng)新體制機(jī)制，銅陵市采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作這一民生工程，實(shí)施管養(yǎng)分離。以此改變了過(guò)去清掃保潔政府一包到底的局面，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和環(huán)衛(wèi)保潔工作整體打包承包給具有資質(zhì)的保潔公司。

實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作之后，2012年全市農(nóng)村生活垃圾處置費(fèi)用為300萬(wàn)元，“在管理上變得更順暢了，保潔質(zhì)量明顯提高，農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)等相關(guān)費(fèi)用節(jié)省了25%?！惫ぷ魅藛T告訴記者。銅陵市政府則一方面履行監(jiān)管與考核職責(zé)，一方面在資金上提供保障?！般~陵市市級(jí)財(cái)政每年安排150萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于項(xiàng)目運(yùn)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，銅陵縣每年提供1000萬(wàn)元用于項(xiàng)目的后續(xù)管護(hù)等各項(xiàng)工作，郊區(qū)為每年200萬(wàn)元、獅子山區(qū)每年100萬(wàn)元。”銅陵市市容管理局副局長(zhǎng)任遠(yuǎn)向記者介紹。

目前，銅陵市農(nóng)村清潔工程已首戰(zhàn)告捷，農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔工作邁入常態(tài)化、制度化和規(guī)范化軌跡，“村莊美化了，農(nóng)民的保潔意識(shí)也增強(qiáng)了，大家慢慢都養(yǎng)成了不亂倒垃圾的習(xí)慣。”一位村民說(shuō)道。

而城鎮(zhèn)化過(guò)程中，與衛(wèi)生環(huán)境同樣重要的是農(nóng)村的飲水安全問(wèn)題。水是生命之源，直接關(guān)系人口的身體健康和生命安全。

記者了解到，在“十一五”期間，銅陵市采取改建、新建及城區(qū)管網(wǎng)延伸供水等措施，建成了43處（片）集中式供水工程，總供水能力達(dá)到1.8061萬(wàn)噸/日，實(shí)際受益人口達(dá)到16.2萬(wàn)人。而“十二五”期間，通過(guò)采取小水廠整合和城市供水管網(wǎng)延伸的辦法，也已解決5.43萬(wàn)人農(nóng)村人口和0.28萬(wàn)師生飲水安全問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，銅陵市農(nóng)村安全飲水累計(jì)投資1.23億元（不包括民間投資），共建成集中供水工程36處，加壓站10座，受益人口達(dá)28.5萬(wàn)人，其中采取城市管網(wǎng)延伸供水人口22.8萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6%，目前，銅陵市農(nóng)村安全飲水覆蓋率（自來(lái)水普及率）達(dá)到96%以上。

所謂“民生”，即事關(guān)老百姓的生活生計(jì)。民生工程理應(yīng)以民為本，為民著想。銅陵市在民生工程建設(shè)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，不僅解決了老百姓的衣食住行等問(wèn)題，同時(shí)緊隨城鎮(zhèn)化步伐，在公共服務(wù)均等化道路上不斷探索經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新了發(fā)展方式。

打造“可持續(xù)”民生

一座城市的民生如何，看得見摸得著。吃穿住行，人人都在參與體驗(yàn)。那么，民生工程決策誰(shuí)說(shuō)了算？民生工程效果又由誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)？

這一系列由民生引發(fā)的問(wèn)題關(guān)涉民生又事關(guān)民主。銅陵市民政局局長(zhǎng)裴學(xué)和坦言：“民生工程作為政府的惠民工程，只有人民群眾滿意了，民生工程才能得民心。因此，在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)民生工程過(guò)程中，我們將決策權(quán)交給群眾。”

“將決策權(quán)交給群眾”，這一創(chuàng)新理念讓民生工程的選擇由“替民作主”轉(zhuǎn)向了“由民作主”。民政局工作人員向記者介紹了一個(gè)案例，就在去年民政局“六走六訪”和“服務(wù)基層”的活動(dòng)中，工作隊(duì)伍走訪調(diào)研天井湖社區(qū)時(shí)，居民代表們普遍反應(yīng)秀水小區(qū)沒有活動(dòng)用房，“以致晚上或周末想找個(gè)活動(dòng)的地方都沒有”，經(jīng)過(guò)實(shí)地察看，最后天井湖社區(qū)秀水小區(qū)居民活動(dòng)中心作為2013年民生工程候選項(xiàng)目被報(bào)給市民生辦，并最終得以納入到2013年的民生工程項(xiàng)目中。而針對(duì)市民反應(yīng)活動(dòng)中心標(biāo)識(shí)不明顯問(wèn)題，民政局又下發(fā)了一份通知，要求所有社區(qū)公共服務(wù)中心以及居民小區(qū)活動(dòng)中心要統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一掛牌。而在農(nóng)村，銅陵市以“一個(gè)建制村設(shè)置為一個(gè)社區(qū)”的辦法，在全市所有建制村均建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。

類似的老百姓參與決策的案例舉不勝舉，而銅陵市在收集民意時(shí)也采取了多種渠道，如問(wèn)卷調(diào)查、在媒體上發(fā)布征集啟示、征求人大代表、政協(xié)委員、市民代表意見等。在裴學(xué)和看來(lái)，民生工程就是要做成“得民心、聚民智”的民心工程。

實(shí)踐表明，關(guān)涉民生的事情多而細(xì)，“說(shuō)起來(lái)是小事，做起來(lái)卻瑣碎”。如果背后沒有一個(gè)全新有效的民生理念作為指揮棒，卻很容易陷入“出力不討好”的困局。

除了將民生的決策權(quán)交給群眾，多方聽取民意，銅陵市在民生工程建設(shè)中還積累了多條創(chuàng)新理念，裴學(xué)和將此總結(jié)為“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：其一，由注重建設(shè)向建管并舉轉(zhuǎn)變；其二，項(xiàng)目建設(shè)由單項(xiàng)突破向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；其三，項(xiàng)目考評(píng)由單項(xiàng)考核向百姓評(píng)判轉(zhuǎn)變。

“房子建起來(lái)容易，管理起來(lái)可不那么簡(jiǎn)單啊?！边@是社區(qū)工作者說(shuō)得最多的一句話，也是他們最糾結(jié)的一句話。事實(shí)上，建好房子、改善道路并非建設(shè)類民生工程最終目的，還存在如何使用、后期“管護(hù)”等問(wèn)題。針對(duì)此，銅陵市民政部門從效益發(fā)揮、自我管理和經(jīng)費(fèi)落實(shí)等多方面保證了民生項(xiàng)目的建后管養(yǎng)。在同財(cái)政部門溝通協(xié)商報(bào)市民生辦同意后，銅陵每年為每個(gè)城市社區(qū)工作服務(wù)用房的管護(hù)費(fèi)用提供5萬(wàn)元，居民小區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所管護(hù)費(fèi)用為每個(gè)每年1萬(wàn)元，農(nóng)村社區(qū)管護(hù)費(fèi)用為每個(gè)每年3萬(wàn)元，主要用于社區(qū)服務(wù)活動(dòng)場(chǎng)所房屋維修、配套設(shè)施建設(shè)。

通過(guò)“建管并舉”，確保社區(qū)服務(wù)設(shè)施在社區(qū)建設(shè)工作中發(fā)揮長(zhǎng)期綜合效益，實(shí)現(xiàn)民生政策效益最大化，“這也是銅陵市打造‘可持續(xù)民生’的做法?！迸釋W(xué)和說(shuō)道。

那么，建管并舉的民生工程效果如何？由誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)呢？裴學(xué)和告訴記者：“我們?cè)谕七M(jìn)社區(qū)建設(shè)民生工程時(shí)，變以往的單純行政考核向居民參與評(píng)判轉(zhuǎn)變，民生工程的成效還是由群眾‘說(shuō)了算’！”

在社區(qū)、村建立民政惠民政策宣傳欄、拉設(shè)宣傳橫幅，開展“民調(diào)”“座談會(huì)”等活動(dòng)，都成為銅陵市各社區(qū)建立民生工程直接對(duì)話、監(jiān)督評(píng)判機(jī)制的有效途徑。記者發(fā)現(xiàn)，在工程現(xiàn)場(chǎng)都會(huì)有一個(gè)年度民生工程公示牌，含擬建面積或擬購(gòu)買設(shè)施、工程總價(jià)、工程責(zé)任人以及工程進(jìn)度；而在縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦則成立一個(gè)民生工程領(lǐng)導(dǎo)小組并印發(fā)年度民生工程實(shí)施方案?！鞍l(fā)揮村組長(zhǎng)和社區(qū)網(wǎng)格元的作用，讓每一個(gè)有固定電話的家庭知曉；在項(xiàng)目點(diǎn)拍攝一套民生工程開工前或已開工的照片，以便建成后開展前后效果對(duì)比?！惫ぷ魅藛T向記者介紹。

“項(xiàng)目由群眾提出，過(guò)程由群眾參與，效果由群眾評(píng)判”這三條民生工程建設(shè)理念，則是裴學(xué)和口中的“群眾‘說(shuō)了算’”?！捌鋵?shí)，我們的目的很單純，就是為了提高群眾對(duì)民政民生工程的知曉率、支持率和滿意率，努力把民生工程建得讓群眾滿意、社會(huì)認(rèn)可，經(jīng)得起檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)?！迸釋W(xué)和說(shuō)。

民生型財(cái)政，市場(chǎng)化運(yùn)作

民生是個(gè)大籮筐，包羅萬(wàn)象。就業(yè)、醫(yī)療、教育、出行乃至柴米油鹽醬醋茶，哪一樣少不了也差不得。一座城市的民生開支，就好比一個(gè)家庭的生活支出，錢是關(guān)鍵。

數(shù)據(jù)顯示，銅陵市對(duì)民生工程的投入從2007年的3億元增加到了2013年的13億元，增長(zhǎng)了4倍多，7年來(lái)累積投入資金超過(guò)了54億元。這樣的投入在省內(nèi)居于什么水平？

銅陵市財(cái)政局局長(zhǎng)黃寶林告訴記者：“銅陵市始終將新增財(cái)力的主要部分用于改善民生，尤其是‘十二五’期間，省政府提出16%年均增幅的基礎(chǔ)上，銅陵市提出按照不低于18%的年均增幅加大民生工程投入，實(shí)現(xiàn)向民生型財(cái)政的轉(zhuǎn)變?！辈粌H如此，銅陵市財(cái)政部門還對(duì)民生工程建立資金“綠色通道”，民生工程資金可優(yōu)先申請(qǐng)、優(yōu)先撥付、優(yōu)先兌現(xiàn)，以此確保項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。

這些對(duì)民生優(yōu)先投入的理念，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中成效明顯。記者在銅官山區(qū)陽(yáng)光社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站看到，這里的硬件設(shè)施齊全嶄新，設(shè)有全科診療、醫(yī)學(xué)觀察站、治療室、接種室等十幾個(gè)科室。服務(wù)站站長(zhǎng)葉珍珠告訴記者，這些年銅陵市對(duì)衛(wèi)生服務(wù)站的投入增大，服務(wù)站的條件越來(lái)越好，給轄區(qū)居民的免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目也越來(lái)越多了。

葉珍珠介紹：“陽(yáng)光社區(qū)大約有8500人，每個(gè)月來(lái)服務(wù)站免費(fèi)體檢的人達(dá)到近千人，就診人數(shù)達(dá)到200多人次，給轄區(qū)居民尤其是老人就醫(yī)帶來(lái)了很大便利?！?/p>

像陽(yáng)光社區(qū)這樣的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，在銅陵市有44個(gè)，覆蓋城市人口達(dá)95.5%。

雖然民生資金有財(cái)政兜底，銅陵市在民生工程建設(shè)中卻也精打細(xì)算，以確保高投入有高產(chǎn)出，顯得“持家有道”。采訪中，記者發(fā)現(xiàn)銅陵市實(shí)施民生工程過(guò)程中的亮點(diǎn)之一，即建后管養(yǎng)的社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作模式。

將建成的村村通公路承包給專業(yè)的養(yǎng)護(hù)公司就是管養(yǎng)市場(chǎng)化的案例之一，這也是近年銅陵市推進(jìn)民生工程中的一項(xiàng)創(chuàng)新。銅陵縣順安鎮(zhèn)的胡祖文告訴記者：“‘村村通’公路建好之后，我負(fù)責(zé)了1.2公里路段的養(yǎng)護(hù)，前幾年只是掃掃公路而已，屬于打游擊?，F(xiàn)在進(jìn)入正規(guī)公司后，機(jī)械化操作比原來(lái)的人工效率高，養(yǎng)護(hù)內(nèi)容多了效果也好了?！?/p>

從前后維護(hù)成本來(lái)看，承包后的養(yǎng)護(hù)成本更低?！拔覀兺葡蚴袌?chǎng)以后，資金上節(jié)省了三分之一?！表槹叉?zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)李行濤說(shuō)。

類似的案例不勝枚舉。在2012年銅陵市就出臺(tái)了21個(gè)省級(jí)、15個(gè)市級(jí)民生工程建設(shè)類項(xiàng)目的管護(hù)實(shí)施細(xì)則，細(xì)則規(guī)定項(xiàng)目管護(hù)基本支出和維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，并通過(guò)貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人投資民生工程建后管養(yǎng)。

對(duì)于農(nóng)村里“垃圾圍村”困境，農(nóng)村清潔工程建好以后，如何實(shí)現(xiàn)村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理的正常運(yùn)作，一直是瓶頸。銅陵市同樣利用市場(chǎng)化運(yùn)作方式解決了這一難題。銅陵縣天門鎮(zhèn)2013年通過(guò)公開招標(biāo)，投資31萬(wàn)由一家物業(yè)管理公司承擔(dān)全鎮(zhèn)的垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)，投資20萬(wàn)讓垃圾中轉(zhuǎn)站正常運(yùn)行。

而在公共衛(wèi)生服務(wù)方面，銅陵市在城市社區(qū)同樣采取購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)。自2007年以來(lái)，實(shí)際用于基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)達(dá)1.27億元。為70周歲以上低保、低收入家庭且獨(dú)居的老人提供政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，累計(jì)投入資金1000多萬(wàn)元。

在一次民生工程調(diào)研實(shí)踐中，銅陵市常務(wù)副市長(zhǎng)江婭指出：“民生是銅陵的一面窗口，這些值得肯定的創(chuàng)新做法和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，最后宗旨都是要讓銅陵人有城市的歸屬感和幸福感?！边@實(shí)際上也是道出銅陵市民生工程建設(shè)的真諦。

（感謝銅陵市政府研究室對(duì)本文的大力支持）