美國(guó)如何處理“鄰避沖突”

■郭 菲

茂名PX事件讓“鄰避”這個(gè)詞再次引起關(guān)注，所謂“鄰避”，就是在城市化推進(jìn)和城市建設(shè)中，居民反對(duì)某些市政設(shè)施建設(shè)和土地利用的現(xiàn)象。近年來，由于市政設(shè)施建造而引發(fā)的群體性事件日趨頻繁。縱觀國(guó)外歷史，“鄰避”現(xiàn)象幾乎是伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)展而同時(shí)出現(xiàn)的?？梢灶A(yù)計(jì)，市政設(shè)施類鄰避沖突將是我國(guó)未來城市建設(shè)和發(fā)展過程中必須面臨的重大挑戰(zhàn)。然而，目前我國(guó)關(guān)于鄰避沖突的解決機(jī)制非常缺乏。

鄰避現(xiàn)象最早出現(xiàn)在美國(guó)，20世紀(jì)80年代，美國(guó)的鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，被稱為“鄰避時(shí)代”。1990年，美國(guó)為此專門召開國(guó)家研討會(huì)，許多專家學(xué)者通過研究歷史上鄰避設(shè)施設(shè)置成功與失敗的案例，總結(jié)出一套設(shè)施建造應(yīng)遵循的規(guī)章制度，這套規(guī)章的許多原則一直沿用至今，也使得現(xiàn)在鄰避沖突在美國(guó)已經(jīng)比較少見，鄰避運(yùn)動(dòng)也逐漸趨于冷靜和理性。美國(guó)在解決鄰避沖突的問題上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)有重要的參考意義。

公眾參與

美國(guó)早期在設(shè)置諸如垃圾填埋場(chǎng)、化工廠甚至核電廠等鄰避性設(shè)施時(shí)極少發(fā)生廠群沖突。但到了20世紀(jì)80年代以后情況發(fā)生戲劇性變化。1980-1987年間，美國(guó)共有81家設(shè)施申請(qǐng)建廠，結(jié)果僅有6家成功建造和運(yùn)營(yíng)，主要原因是人們的公眾意識(shí)和環(huán)保觀念有了很大提高，而設(shè)場(chǎng)程序中卻沒有加入公眾參與這一要素。公眾參與從此才開始受到設(shè)施建造者的重視。1990年，美國(guó)召開了設(shè)施設(shè)置國(guó)家研討會(huì)，會(huì)上總結(jié)了過去十年設(shè)場(chǎng)失敗率高的原因，并就此制定了一套設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則。該準(zhǔn)則的第一條就要求設(shè)場(chǎng)時(shí)要“制定一個(gè)基礎(chǔ)廣泛的參與過程”。

美國(guó)學(xué)者通過分析成功設(shè)場(chǎng)案例發(fā)現(xiàn)，促使社區(qū)同意接受設(shè)場(chǎng)的最重要的兩個(gè)因素是:公眾的廣泛參與和社區(qū)居民對(duì)設(shè)施的充分信任。1984年，一家位于亞利桑那州馬里科帕縣的私有垃圾填埋場(chǎng)面臨倒閉。當(dāng)?shù)鼐用穸纪庑陆ㄒ粋€(gè)填埋場(chǎng)，但分歧是在哪里建造。起初，由馬里科帕縣選出的每個(gè)地點(diǎn)都遭到了公眾的反對(duì)。后來當(dāng)局將公眾參與納入到?jīng)Q策程序中，并成立了公民顧問委員會(huì)，由市政當(dāng)局、當(dāng)?shù)鼐用?、農(nóng)民團(tuán)體和其他利益集團(tuán)共同組成。經(jīng)過一年的努力，政府與民眾在諸多有爭(zhēng)議的問題上逐漸達(dá)成一致意見，建成了運(yùn)營(yíng)至今的西北地區(qū)填埋場(chǎng)。

另外一個(gè)例子來自明尼蘇達(dá)州,1981年4月,該州某縣決定再建造一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠。整個(gè)規(guī)劃過程期間，該縣環(huán)境部門始終通過新聞、信件和公告等方式與民眾保持溝通，在選址過程中還召開了數(shù)次公眾會(huì)議。最終垃圾焚燒發(fā)電廠通過選址。

美國(guó)歷史上曾出現(xiàn)一些因?yàn)闆]有重視公眾參與而引發(fā)的鄰避沖突事件。如1992年，德克爾能源公司準(zhǔn)備在密歇根的一個(gè)小鎮(zhèn)建設(shè)廢棄物轉(zhuǎn)化能源工廠。當(dāng)?shù)卣饬四茉垂镜慕ㄔO(shè)計(jì)劃，但是這一項(xiàng)目要建設(shè)必須經(jīng)過公眾的檢查。在隨后的地方議會(huì)上，公司代表對(duì)這一工程潛在的危害含糊其辭，結(jié)果，居民代表中途離開了會(huì)議。在接下來的地方議會(huì)選舉中，輿論指責(zé)現(xiàn)任議會(huì)在德克爾能源建設(shè)項(xiàng)目中處于大財(cái)團(tuán)的控制之下，嚴(yán)重?fù)p害了選民的權(quán)益。最終，市長(zhǎng)和四位支持工程建設(shè)的議員因此下馬。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

補(bǔ)償是最早用來解決鄰避問題的方式。在1989年田納西州一項(xiàng)關(guān)于市政垃圾填埋場(chǎng)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在沒有任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，居民的支持率只有30%，但當(dāng)提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，支持率幾乎翻了一倍。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償盡管未必能保證居民支持鄰避設(shè)施的建設(shè)，但對(duì)居民的態(tài)度轉(zhuǎn)變有重要影響。1990年美國(guó)的設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則上也明確指出，要想辦法“讓設(shè)場(chǎng)社區(qū)變得更好”。

鄰避設(shè)施的補(bǔ)償包括現(xiàn)金補(bǔ)償和非現(xiàn)金補(bǔ)償，而非現(xiàn)金補(bǔ)償又可分為五類。一是實(shí)物補(bǔ)償，指以撥款的形式增加社區(qū)的醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)福利；二是應(yīng)急基金，指開發(fā)者承諾提供一筆基金來支付未來發(fā)生意外災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害；三是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，指為場(chǎng)址周圍的不動(dòng)產(chǎn)提供保險(xiǎn)，防止因設(shè)施帶來房產(chǎn)的貶值；四是效益保障，指建廠及運(yùn)營(yíng)階段直接或間接雇傭地方上的居民；五是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，指計(jì)劃所帶來的消費(fèi)可提高當(dāng)?shù)厣畹钠焚|(zhì)。美國(guó)歷史上有許多案例證明，補(bǔ)償對(duì)于解決鄰避沖突都達(dá)到了預(yù)期的效果。

如冠軍國(guó)際股份有限公司在建設(shè)工業(yè)垃圾填埋場(chǎng)時(shí)，承諾要保障設(shè)施兩英里范圍內(nèi)的住房不貶值。公司通過觀察十年間縣上的住房銷售價(jià)格變化，提出如果住房?jī)r(jià)格確實(shí)因?yàn)樘盥駡?chǎng)的存在而有所下降，則公司會(huì)在業(yè)主轉(zhuǎn)賣住房時(shí)為居民提供相應(yīng)的補(bǔ)償。居民認(rèn)為這項(xiàng)措施可以保障自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此沒有對(duì)項(xiàng)目提出反對(duì)。

又如弗吉尼亞州查爾斯市在建造固廢填埋場(chǎng)時(shí)，向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝讼盗醒a(bǔ)償措施，包括每年提供約100萬美元的利潤(rùn)用于降低財(cái)產(chǎn)稅、完善教育系統(tǒng)、為當(dāng)?shù)孛赓M(fèi)收取垃圾等，這些措施保證了填埋場(chǎng)的順利選址和建設(shè)。

競(jìng)爭(zhēng)性選址

在20世紀(jì)90年代以前，美國(guó)多采用傳統(tǒng)的行政命令形式來設(shè)置相關(guān)市政設(shè)施。行政命令設(shè)場(chǎng)形式通常由政府部門主導(dǎo)，決策時(shí)遵循自上而下的原則，有時(shí)甚至不考慮公眾參與。后來隨著鄰避運(yùn)動(dòng)的展開，這種形式的設(shè)場(chǎng)成功率大為下降，并一直飽受爭(zhēng)議。1990年美國(guó)制定的設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則不再提倡行政命令形式，而是鼓勵(lì)“通過志愿程序得出可接受選址”和“考慮競(jìng)爭(zhēng)選址程序”。這種志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的程序，是把選址的權(quán)力返還給社區(qū)民眾，由他們自己去衡量設(shè)施設(shè)置帶來的利弊得失，從而決定是否接受設(shè)施建造。由于更加民主和平等，因此受到廣大民眾的歡迎。

志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序一般包括三個(gè)步驟。首先，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由公眾設(shè)置機(jī)構(gòu)確定符合技術(shù)規(guī)范的幾個(gè)選址，并向民眾公開；其次，各地區(qū)通過公民投票決定是否參與競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)。為了保障整個(gè)過程順利進(jìn)行，同時(shí)鼓勵(lì)公眾參與，開發(fā)者還為那些真正感興趣的社區(qū)提供資金來做有關(guān)設(shè)場(chǎng)的調(diào)查、研究以及宣傳等；最后，以“樂透—拍賣”的形式?jīng)Q出最終選址。具體而言，設(shè)施開發(fā)者事先制定一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后通過樂透形式從備選地址中選出一個(gè)作為暫時(shí)的設(shè)場(chǎng)地點(diǎn)，如果其他備選地址中有社區(qū)愿意接受比事先制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低的補(bǔ)償，則愿意接受最低補(bǔ)償?shù)哪莻€(gè)社區(qū)獲得最終的設(shè)場(chǎng)權(quán)，否則通過樂透選中的那個(gè)社區(qū)將擁有最終設(shè)場(chǎng)權(quán)。

在美國(guó)，通過這種程序來設(shè)置垃圾處理場(chǎng)的最成功的案例是“社區(qū)合作項(xiàng)目”。1990年，布朗寧摩天工業(yè)通過社區(qū)合作項(xiàng)目向紐約當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)發(fā)送公文，宣布為每個(gè)社區(qū)提供一個(gè)設(shè)置固體廢棄物填埋場(chǎng)同時(shí)獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的機(jī)會(huì)。從一開始，公司就承諾這是一個(gè)完全自愿的項(xiàng)目，因此要求參與的社區(qū)必須首先對(duì)當(dāng)?shù)氐木用耖_展意愿調(diào)查。1993年，紐約州鷹縣一個(gè)1300名居民的社區(qū)，通過居民投票以壓制性優(yōu)勢(shì)獲得了垃圾填埋場(chǎng)的設(shè)置權(quán)，而垃圾填埋場(chǎng)也給該社區(qū)帶來了每年100-200萬美元的經(jīng)濟(jì)收益。

志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序一經(jīng)提出，就被美國(guó)視為“最有前途”的設(shè)場(chǎng)方式之一。實(shí)際上，美國(guó)歷史上許多垃圾處理設(shè)施和低污染放射性廢棄物處理設(shè)施的設(shè)置也都是通過這種方式完成的。20世紀(jì)八九十年代，由于鄰避運(yùn)動(dòng)的盛行，許多專家學(xué)者甚至斷言，“除非被邀請(qǐng)，不然沒有可能隨意選擇一個(gè)地區(qū)去建設(shè)大型項(xiàng)目”。

值得注意的是，志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序只是作為設(shè)場(chǎng)程序上的一種改進(jìn)，它能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)較為廣泛的公眾參與，但實(shí)際上促使人們接受設(shè)施的還是項(xiàng)目自身所帶來的利益。這在某種程度上也意味著上述三種手段在實(shí)際應(yīng)用中往往是“你中有我，我中有你”，應(yīng)該綜合利用，多管齊下，從而達(dá)到更理想的效果。