我國林業(yè)財政支出效率分析
——基于公共財政視角

王善龍

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

我國林業(yè)財政支出效率分析
——基于公共財政視角

王善龍

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

根據(jù)公共物品的內(nèi)涵，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有公共物品的特性，其中生態(tài)林屬于純公共物品，商品林屬于準(zhǔn)公共物品，林業(yè)的正外部性決定了財政支持林業(yè)生產(chǎn)的合理性。我國2003—2012年政府對林業(yè)的支出效率越來越高，財政資金到位率普遍較高。但由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期以環(huán)境作為代價，森林的破壞也比較嚴(yán)重。

財政支出；林業(yè)；資金；效率

一、林業(yè)的公共產(chǎn)品屬性

根據(jù)產(chǎn)品的受益范圍分類的理論，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將產(chǎn)品分為三類：公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品。[1]其中，公共產(chǎn)品是同時具備非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。非競爭性指的是消費(fèi)者對某一公共產(chǎn)品的消費(fèi)并不影響其他人繼續(xù)從該產(chǎn)品的消費(fèi)中獲益；非排他性指的是在對產(chǎn)品的消費(fèi)過程中很難將某些成員或者特定的群體排除在消費(fèi)之外。

林業(yè)在生產(chǎn)各種各樣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值的同時，還有保持水土、凈化環(huán)境、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候的作用，對維持森林中各物種的均衡，保護(hù)物種的多樣性發(fā)揮至關(guān)重要的作用，林業(yè)具有正的外部性。所以，對于林產(chǎn)品的理解不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，還要考慮其生態(tài)效益以及環(huán)境效益。周長春等（2012）從林業(yè)生產(chǎn)的目的物角度出發(fā)，將林產(chǎn)品分為三類，分別是林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品、林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品以及林業(yè)環(huán)境產(chǎn)品。[2]從產(chǎn)品的消費(fèi)性質(zhì)角度分類，將其分為林業(yè)私人產(chǎn)品和林業(yè)公共產(chǎn)品。林業(yè)生產(chǎn)出的生物產(chǎn)品是林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，具有明顯的競爭性以及排他性，屬于林業(yè)私人產(chǎn)品的范疇。社會某一成員享受林業(yè)在生態(tài)方面以及環(huán)境方面帶來效益的同時，并不影響其他人對該效益的消費(fèi)，也不可能排除其他人的消費(fèi)，所以林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和林業(yè)環(huán)境產(chǎn)品具有公共物品的特性。

從林業(yè)分類經(jīng)營角度來看，按照林業(yè)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能分類，我國將林業(yè)產(chǎn)業(yè)分成生態(tài)林和商品林兩類。生態(tài)林是基于可持續(xù)發(fā)展的目的，主要發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)功能，是純公共物品。商品林主要是滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對木材的需要，是準(zhǔn)公共物品。無論何種林業(yè)，均具有正的外部性。而所謂的外部性就是一個實體（可以是一個人或是一個企業(yè)）通過非市場機(jī)制的方式直接影響另一個實體的福利。[3]其他成員獲得了林業(yè)提供的生態(tài)和環(huán)境效益卻不需要付出成本，成本由林業(yè)生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)，生產(chǎn)者邊際收益小于社會邊際收益。如果任由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)的話，那么生產(chǎn)者的收益得不到補(bǔ)償，就會失去繼續(xù)林業(yè)投入的積極性甚至退出林業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)域。政府需要對林業(yè)生產(chǎn)的外部性采取措施，對林業(yè)生產(chǎn)者（商品林）進(jìn)行補(bǔ)償，或者直接進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)（生態(tài)林）。

對林業(yè)資金投入的效率研究由來已久。高尚仁（2002）等從林業(yè)財政體制入手，結(jié)合國家西部大開發(fā)對生態(tài)林業(yè)大規(guī)模資金支持的背景，發(fā)現(xiàn)在林業(yè)財政資金的具體實施過程中存在嚴(yán)重的違規(guī)行為且違規(guī)的金額較大，最后提出對改革林業(yè)財政投入有益的政策建議。[4]周莉（2007）主要采用比率法，分析公共財政背景下我國1993—2003年的林業(yè)財政支出的規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率以及綜合使用效率。[5]王艷花（2012）等利用Dea-Malmquist模型，結(jié)合我國30個省市區(qū)1998—2010年的面板數(shù)據(jù)，分析和測算了我國林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的資金利用效率，得出我國林業(yè)資金的利用存在規(guī)模效率，但是資金的利用率還應(yīng)進(jìn)一步提高的結(jié)論。[6]

政府公共的投入對發(fā)展林業(yè)，提高全社會的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境效益起到重要的作用。政府支持林業(yè)的發(fā)展主要是通過國家的公共財政職能來實現(xiàn)的。具體表現(xiàn)為財政對于林業(yè)的支出規(guī)模大小。近年來，國家加大了對林業(yè)的投入，林業(yè)財政支出穩(wěn)步提高，繼2010年林業(yè)財政支出達(dá)到944.96億元后，2011年國家對林業(yè)的財政投入突破千億元人民幣，財政對林業(yè)的投入為1302.15億元，增長率達(dá)到37.80%。2012年林業(yè)財政支出額增長到1556.35億元，增長率為19.52%。財政對于林業(yè)的投入規(guī)模較大，增長率較快。因此，探討我國林業(yè)財政支出的規(guī)模效率以及結(jié)構(gòu)效率，保障林業(yè)生產(chǎn)效率顯得尤為重要。

二、我國林業(yè)財政支出現(xiàn)狀

（一）投入角度

周莉（2007）認(rèn)為，研究林業(yè)財政支出投入規(guī)模，就是將財政用于林業(yè)的支出與同期國家財政支出總額進(jìn)行比較[5]，確定比例是否合理以及林業(yè)合理增長的資金需求能否得到保障。

對于投入規(guī)模的研究，主要從兩個方面展開：一是絕對規(guī)模，按照林業(yè)財政支出的用途分類，匯總國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、國債資金、中央財政專項資金以及其他國家預(yù)算內(nèi)資金四項，得出支出規(guī)?？傤~。二是相對規(guī)模，將林業(yè)財政支出與林業(yè)總投入、林業(yè)總產(chǎn)值以及當(dāng)年的GDP進(jìn)行比較分析，確定林業(yè)財政支出的相對投入規(guī)模。

表1 林業(yè)財政支出投入產(chǎn)出表

從表1中，林業(yè)財政支出以及林業(yè)總投入的絕對規(guī)模上可以看出，每年國家對林業(yè)的財政投入均是增加的，2012年財政投入規(guī)模更是達(dá)到了1556.35億元，是2003年林業(yè)財政投入的近5倍，增加的幅度較大。另外，林業(yè)總投入的規(guī)模也是每年遞增的，2012年的總投入為3 300.92億元，是2003年投入的7倍，其平均增長速度高于這12年間林業(yè)財政支出的增長。

隨著政府對林業(yè)支出規(guī)模的加大，林業(yè)支出的方向也在漸漸地轉(zhuǎn)向生態(tài)公益林的建設(shè)。以財政對林業(yè)的建設(shè)投資為例，建國初始，國家即對林業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行投資?！耙晃濉睍r期，林業(yè)建設(shè)資金全部來源于政府財政支出，而且政府對森工的投資是營林投資的5倍。隨后呈現(xiàn)出以政府投入為主導(dǎo)的林業(yè)投資結(jié)構(gòu)，資金的來源單一且偏向于森林工業(yè)的方式依舊沒有改變。“九五”期間開始，國家投入巨資在全國重點(diǎn)地區(qū)實施天保工程。2000年又啟動了退耕還林工程，同時又在全國范圍內(nèi)出臺了一系列限砍限伐行政法規(guī)，相應(yīng)的國家對營林的投資首次超過對森工的投資額。林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展越來越重要，林業(yè)政策逐漸地偏向于生態(tài)林業(yè)的建設(shè)。到“十一五”時期，生態(tài)林業(yè)建設(shè)更加突出，政府林業(yè)財政支出“越位”的現(xiàn)象有所緩解。

再從投入的相對規(guī)模來看，林業(yè)財政支出占總投入的比值是降低的趨勢，其中，2005年這一比例最高，達(dá)到75.00%。從2005年開始，比例出現(xiàn)明顯的下降，從2011年開始，這一比例低于50%。主要是因為我國林業(yè)資金來源渠道變寬，政府主導(dǎo)的比例下降。以2012年為例，林業(yè)投入主要來源于六個方面，其中，預(yù)算內(nèi)的林業(yè)財政投入比例仍然最大，但是占全部投入的比例從2003年的74%降到47.15%。除此之外，其他方面的資金來源均有不同程度的提高，貸款對于林業(yè)總投入的比例達(dá)到9.95%，而2003年這一比例僅為7%。林業(yè)自籌資金快速發(fā)展，占總投入的比例從2003年的11%提高到32.26%。其他資金的比例也有所提升，說明林業(yè)資金從以往單純依靠國家財政投入向以財政投入為基礎(chǔ)，多種籌資組合方式轉(zhuǎn)變，林業(yè)資金來源逐漸多元化。

另外，資金到位率是對林業(yè)財政支出規(guī)模的補(bǔ)充，是實際利用資金與計劃資金之間的比例，體現(xiàn)了財政部門對林業(yè)投入規(guī)模預(yù)算規(guī)劃方面的效率。

從表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國的林業(yè)財政支出的資金到位率較高，平均為96.21%。從2003年開始，林業(yè)的資金到位率呈現(xiàn)遞增的趨勢。2009年和2010年出現(xiàn)實際支出大于計劃支出的情況，總體上說明我國財政部門在林業(yè)資金撥付的管理上是具有效率的。林業(yè)的預(yù)算資金能夠及時撥付林業(yè)部門，保證了林業(yè)建設(shè)的資金需求。

（二）產(chǎn)出角度

從林業(yè)的產(chǎn)出角度來分析其投入產(chǎn)出效率，定義林業(yè)財政支出的投入規(guī)模以及產(chǎn)出規(guī)模如下：

其中，林業(yè)總產(chǎn)值采用《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》中“生態(tài)建設(shè)”下“林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”數(shù)據(jù)，具體包括林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的和。此處只考慮了林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，沒有包括林業(yè)環(huán)境產(chǎn)品以及林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品。

另外，為了直觀地反映出林業(yè)財政投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，定義了投入產(chǎn)出比如下：

從表1中可以看出，我國的林業(yè)財政投入規(guī)模穩(wěn)中有升，產(chǎn)出規(guī)模處于投入規(guī)模的上方且增加的速度較快，特別是自2008年以來，一直呈現(xiàn)上升的趨勢。2003—2012年間林業(yè)財政支出的平均投入規(guī)模為1.16%，平均產(chǎn)出規(guī)模為4.99%。產(chǎn)出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入規(guī)模。在林業(yè)投入—產(chǎn)出中，若將財政對林業(yè)的投入看成是生產(chǎn)林業(yè)產(chǎn)品成本的話，那么林業(yè)總產(chǎn)值就可以看作是林產(chǎn)品生產(chǎn)的收益。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中實現(xiàn)效益最大化的均衡條件是生產(chǎn)的邊際成本必須等于邊際收益。那么從這個角度來看，林業(yè)的邊際收益大于邊際成本，說明林業(yè)財政支出的規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到最優(yōu)。有資料顯示，我國森林資源總量不足且分布不均勻。森林覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，人均森林儲蓄只達(dá)到后者的1/7，人均森林面積只達(dá)到1/4。[7]政府仍然需要對公共生態(tài)林業(yè)進(jìn)行大量的資金投入。

圖1 投入規(guī)模和產(chǎn)出規(guī)模對比

在圖1中，一方面，林業(yè)財政支出的投入產(chǎn)出比值較大（尚不包括林業(yè)生態(tài)效益和環(huán)境效益），總體呈現(xiàn)出遞增的趨勢。在2008年有所降低，主要是因為，我國是人口大國，使得一直以來我國的林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有勞動力成本低的優(yōu)勢，在成本方面具有比較優(yōu)勢。然而，2008年金融危機(jī)以來，人口紅利的有利影響逐漸減退，比較優(yōu)勢逐漸降低，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)中深層次的問題逐漸顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致林業(yè)財政支出的投入產(chǎn)出比急劇下降，當(dāng)前唯有進(jìn)行深層次的改革，轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能提高林業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力。另外，遞增的趨勢也說明了我國林業(yè)財政支出是規(guī)模效應(yīng)遞增的，為了達(dá)到規(guī)模效率最優(yōu)，今后階段可以繼續(xù)擴(kuò)大對林業(yè)的財政投入。另一方面，財政支出的投入產(chǎn)出比較小且呈現(xiàn)遞減的趨勢，數(shù)量上僅相當(dāng)于林業(yè)財政支出的1/4。說明與財政支出的投入產(chǎn)出相比，我國的林業(yè)財政支出是有規(guī)模效率的。

三、結(jié)論與政策建議

根據(jù)公共物品的內(nèi)涵，界定了我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有公共物品的特性。其中，生態(tài)林屬于純公共物品，商品林屬于準(zhǔn)公共物品。林業(yè)的正外部性導(dǎo)致了林業(yè)的生產(chǎn)通過非市場機(jī)制提高他人福利，然而生產(chǎn)者的收益得不到補(bǔ)償，就會出現(xiàn)市場失靈。這種偏離帕累托效率最優(yōu)的林業(yè)生產(chǎn)需要政府干預(yù)，總結(jié)出財政支持林業(yè)生產(chǎn)的合理性。隨后，分別從投入和產(chǎn)出角度分析了我國2003—2012年政府對林業(yè)財政支出的規(guī)模以及林業(yè)資金來源的變化?？偟膩碚f，政府對林業(yè)的支出效率越來越高。投入規(guī)模上來說，每年的投資均是增長的，10年來對林業(yè)投入的平均增長率高于整體財政支出增長率。從財政資金投資方向分析，“九五”時期以來國家對營林的投資速度加快，一改以往“重森工輕營林”的局面，國家對生態(tài)林業(yè)重視程度越來越高。資金來源多元化但政府在林業(yè)投入中仍占主導(dǎo)地位。從產(chǎn)出角度進(jìn)行分析，得出我國林業(yè)產(chǎn)出效率高于總體財政支出的產(chǎn)出效率，其中還沒有包括林業(yè)的生態(tài)和環(huán)境效益。另外，通過對實際使用資金與計劃資金對比，發(fā)現(xiàn)財政資金到位率普遍較高。但是，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期以環(huán)境作為代價，森林的破壞也比較嚴(yán)重。下面就我國林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提出提升林業(yè)資金效率的三點(diǎn)建議。

1.繼續(xù)加大財政資金對生態(tài)林財政投入力度

研究指出，我國林業(yè)的產(chǎn)出規(guī)模是遞增的，政府應(yīng)當(dāng)加大對林業(yè)的投入。政府的職能是提供公共產(chǎn)品，生態(tài)林業(yè)理應(yīng)成為政府工作的重點(diǎn)。況且就目前來說我國林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)還較低，生態(tài)環(huán)境還比較脆弱，生態(tài)林業(yè)的建設(shè)更加刻不容緩。在財政資金配置方面，政府資金應(yīng)當(dāng)逐漸退出林業(yè)直接生產(chǎn)和投資，轉(zhuǎn)而將資金用于生態(tài)林業(yè)，補(bǔ)充資金的不足。

2.政府逐漸退出商品林的直接生產(chǎn)

政府可以林區(qū)承包的方式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去進(jìn)行商品林的生產(chǎn)，同時優(yōu)化稅收政策和森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對社會資本的吸引力。政府一方面可以有效引導(dǎo)社會資本進(jìn)入林業(yè)，補(bǔ)充林業(yè)建設(shè)資金，另一方面，經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移可以精簡林區(qū)人員配置，擺脫沉重的財政負(fù)擔(dān)，將更多的精力用于林區(qū)管理和維護(hù)方面。

3.拓寬融資渠道，使資金的來源更加多元化

研究發(fā)現(xiàn)，我國的林業(yè)資金多元化現(xiàn)象已初現(xiàn)端倪。但是非政府投資的比例差別很大，譬如，2012年的自籌資金占總投入的32%，而債券和利用外資的資金之和不到總數(shù)的1%。一方面，這種多元化趨勢應(yīng)當(dāng)保持并努力擴(kuò)大非財政投入的比例，另一方面要重點(diǎn)擴(kuò)大債券和外資等有償資金對林業(yè)發(fā)展的支持并使之常態(tài)化。

[1]蔣洪.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2011：48.

[2]周長春，張恩廣.基于現(xiàn)代人口資源環(huán)境關(guān)系的林業(yè)公共產(chǎn)品概念探討[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012，（2）：122-125.

[3]哈維·羅森.財政學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2008：71.

[4]高尚仁，任恒祺.西部生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金管理的理性思考[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2002，（Z1）：20-23.

[5]周莉.我國林業(yè)財政支出的效率研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2007.

[6]王艷花，韓偉.中國林業(yè)投入資金利用效率研究——基于Dea-Malmquist指數(shù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，（8）：95-100.

[7]國家林業(yè)局.第八次全國森林資源清查結(jié)果[J].林業(yè)資源管理，2014，（1）：1-2.

[責(zé)任編輯：辛?xí)岳騗

F812.45

A

1674-3288（2014）03-0065-04

2014-05-15

王善龍（1988-），男，安徽六安人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。