淺議土地整治項目中參建各方工程質(zhì)量行為及其監(jiān)督

□文/王 靜

（南京市土地整理和集體土地征收管理中心 江蘇·南京）

自我國1997年重新提出實施土地開發(fā)整理到如今短短的十多年時間，從土地開發(fā)整理到土地整治，無論在理論研究、理念創(chuàng)新、制度建設(shè)還是實踐活動等方面都取得了顯著的成就。隨著土地開發(fā)整理工作的不斷推進和開展，人們對作為能有效增加耕地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件、改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收益作用的土地開發(fā)整理的認識也在不斷深入。要求以土地開發(fā)整理為載體，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)治理與恢復的綜合化土地整治越來越受到關(guān)注和重視。土地整治的社會需求更為旺盛，社會內(nèi)涵和外延更為廣闊。目前，我國的土地整治是項目化運作，土地整治項目成功的標志是土地整治達到預期的效果，土地整治項目質(zhì)量管理的水平是項目成果的重要體現(xiàn)。

土地整治作為我國在新形勢下的一項新任務，涉及面廣，過程復雜，在土地整治項目中出現(xiàn)了各種各樣的問題，因此很有必要從實際工作中汲取經(jīng)驗教訓，分析土地整治項目中參建各方工程質(zhì)量行為，加強土地整治項目的質(zhì)量控制與監(jiān)督，提高土地整治項目的質(zhì)量。

一、目前土地整治項目質(zhì)量通病及其管理體制

在施工中經(jīng)常出現(xiàn)的質(zhì)量通病有：過路涵洞預制涵管接頭密封性不好，容易斷裂或脫節(jié)漏水；引水閘的閘門漏水，通常是閘門門體與門槽施工細部處理不到位，間隙超出允許范圍，嚴重時影響防洪安全；田間道路泥結(jié)石或砂石面層質(zhì)量不好，含泥量超標或碎石的硬度不夠，面層的鋪筑厚度也較難控制；建筑材料及中間產(chǎn)品質(zhì)量控制難以到位，砼用的中粗砂的粒徑偏細，市場上定型的U 型預制槽板砼標號不達標，厚度偏?。皇馁|(zhì)地更是因產(chǎn)地不同，較難控制；機電設(shè)備安裝中質(zhì)量缺陷較多，因缺乏專業(yè)安裝人員指導安裝，機泵安裝軸不同心，啟閉機絲桿與閘門不同心等，設(shè)備無法正常使用；水工建筑物的外觀尺寸也是大問題，現(xiàn)澆砼跑?，F(xiàn)象突出，砼梁板表面平整度不夠，外觀美感大打折扣。實施建設(shè)用地復墾尤其是廢棄礦山復墾須進行建設(shè)占用耕地耕作層再利用覆土，土壤耕作層不小于30cm 等田塊平整工程平整度和耕作層覆蓋厚度要求重視不足。

目前，實施的土地整理項目中，從質(zhì)量管理體制來看，市級土地開發(fā)整理中心是通過兩個途徑進行管理的：一是通過與區(qū)縣項目實施單位簽訂項目實施委托書，將質(zhì)量管理作為項目實施的一部分以合同或協(xié)議的形式確定下來；二是通過業(yè)主單位與監(jiān)理公司簽訂合同，由監(jiān)理公司直接委派監(jiān)理進行質(zhì)量監(jiān)控。市土地開發(fā)整理中心通過簽訂合同明確雙方的質(zhì)量責任和關(guān)系，通過監(jiān)理的工作，對施工單位工程的實施質(zhì)量進行監(jiān)督。就當前來看，這些質(zhì)量管理的手段是基本能夠滿足需要的，也是符合當前土地整治工作實際的。

二、參建各方的質(zhì)量行為目標分析

土地整理項目的項目管理比照國家基本建設(shè)程序，項目實施過程中，實行了“項目法人負責，監(jiān)理單位控制，施工單位保證”相結(jié)合的質(zhì)量管理體制，涉及建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建各方。建設(shè)單位、規(guī)劃設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位共同組成土地整治工程中的參建各方。他們的質(zhì)量行為直接影響到工程質(zhì)量的好壞。只有對參建各方的質(zhì)量行為規(guī)律進行研究，掌握其行為、目標及意圖，才能促使質(zhì)量監(jiān)督落到實處，管理措施才具備針對性。最大限度地防止建設(shè)過程中出現(xiàn)違規(guī)的質(zhì)量行為，徹底保證土地整治工程質(zhì)量的全面提高。

（一）建設(shè)單位的質(zhì)量行為目標。建設(shè)單位是土地整治工程質(zhì)量的需求者，在項目實施管理中處于主導地位，其行為對監(jiān)理和施工單位的質(zhì)量行為將會造成極大的影響，分析建設(shè)單位質(zhì)量行為規(guī)律對規(guī)范建設(shè)單位以及其他主體行為都有重要的意義。作為土地整治工程項目投資方與領(lǐng)導方，建設(shè)單位是希望利益最大化，以最小的成本獲得高質(zhì)量的土地整治工程。工程質(zhì)量要求一般在土地整治工程合同中都有具體的規(guī)定和要求，并且在土地整治項目實施規(guī)章制度中都有具體的質(zhì)量標準，建設(shè)單位都會按照法規(guī)中的要求提出期望。但在項目實施的過程中，建設(shè)單位由于其主導強勢地位，不一定按照工程合同中的質(zhì)量標準來要求施工單位，而是在成本不變的情況下要求施工單位提供高于合同規(guī)定質(zhì)量標準。建設(shè)單位希望通過較低的投入獲得更高的工程質(zhì)量，通過要求施工單位的高質(zhì)量行為來規(guī)避自身的質(zhì)量責任風險。

（二）施工單位的質(zhì)量行為目標。施工單位是土地整治工程質(zhì)量實體的直接實施者，其質(zhì)量行為直接影響到工程的質(zhì)量。施工單位質(zhì)量目標滲透在其所有的質(zhì)量行為之中。對于土地整治工程的全過程行為主體，在不同階段致使施工單位會出現(xiàn)不同的行為目標，為此對其進行了分類分析：

1、利潤。施工單位承接土地整治工程的目的是為了自身獲得期望的經(jīng)濟利益，保證利潤的獲得。所以，利潤是施工單位在土地整治項目實施中的根本目標。

2、質(zhì)量。土地整治工程最關(guān)鍵在于其質(zhì)量的優(yōu)劣，建設(shè)單位的建設(shè)期望也正是高質(zhì)量的項目實體，從而要求施工單位必須達到建設(shè)合同中的質(zhì)量要求。同時，質(zhì)量作為衡量和評定施工單位實際工作的客觀實體，成為施工單位行為管理中的核心目標。

3、工期。在建設(shè)過程中，因為建設(shè)單位對建設(shè)實體的需求一般會較為迫切，造成部分建設(shè)單位對工期的要求甚至超過對質(zhì)量的要求，以至于在合同中對施工單位進行控制，必須達到其要求的工期。

4、成本。利潤的獲得關(guān)鍵取決于，工程在相應的質(zhì)量和工期控制下如何有效地壓縮成本空間。正常條件下，施工單位必須在保證工程質(zhì)量、建設(shè)工期的前提下盡量節(jié)約成本，從而增加自身收益。

施工單位在工程建設(shè)前期準備中必然會考慮兼顧上述所有目標。如果施工單位有能力和條件顧全好這幾大因素，其行為的選擇對工程質(zhì)量的影響較??；如果施工單位無法同時滿足上述要求，目標之間發(fā)生沖突時，此時施工單位會權(quán)衡自身的利益對相關(guān)目標進行取舍。

施工單位往往會犧牲工程質(zhì)量來保證利潤。施工單位行為的出發(fā)點是多個目標，這些目標中最為重要的是其所獲利潤的期望，而不是單純?yōu)楸ＷC工程質(zhì)量，這是其行為根本目標的真實表現(xiàn)。

（三）監(jiān)理單位的質(zhì)量行為目標。監(jiān)理單位是受建設(shè)單位的委托和授權(quán)，根據(jù)相關(guān)行政主管部門批準的建設(shè)項目建設(shè)文件、相關(guān)土地整治工程的法律、法規(guī)和監(jiān)理合同以及其他建設(shè)合同進行旨在實現(xiàn)項目的微觀監(jiān)督管理活動，代表建設(shè)單位進行的項目管理，其質(zhì)量行為對建設(shè)實體質(zhì)量的好壞起著重要的作用。

土地整治工程監(jiān)理具有服務性、獨立性、公正性與科學性等性質(zhì)。監(jiān)理方在建設(shè)過程中必須是公正的第三方，運用其高素質(zhì)團隊為建設(shè)各方提供公正的監(jiān)理服務。監(jiān)理機構(gòu)具有利他與利己兩面性。一方面它要追求利潤實現(xiàn)自身利益最大化；另一方面又要為建設(shè)單位的規(guī)范和控制施工單位的質(zhì)量行為，為建設(shè)單位提供監(jiān)理服務。

（四）規(guī)劃設(shè)計單位的質(zhì)量行為目標。規(guī)劃設(shè)計單位是否按項目實施標準和規(guī)定要求進行設(shè)計，是否滿足設(shè)計規(guī)范規(guī)定要求，對工程質(zhì)量影響較大。規(guī)劃設(shè)計單位一般受建設(shè)單位的委托，與建設(shè)單位簽訂合同。規(guī)劃設(shè)計單位是具有獨立法人資格的中介機構(gòu)，具有服務性、獨立性、公正性與科學性等性質(zhì)，應該從第三方角度提供客觀公正的規(guī)劃設(shè)計圖紙和報告。這就使得規(guī)劃設(shè)計單位也具有了利他與利己兩面性，既要自身利益最大化又要為政府規(guī)范和控制施工單位的質(zhì)量行為提供技術(shù)服務。

三、參建各方的質(zhì)量行為表現(xiàn)

通過對參建各方的質(zhì)量行為目標的分析，各行為主體在目標引導下，會產(chǎn)生具體的行為表現(xiàn)。根據(jù)其出發(fā)點與造成的后果以將其分為積極質(zhì)量行為與消極質(zhì)量行為。積極質(zhì)量行為即在項目實施過程中選擇有利于工程質(zhì)量提高的行為；消極質(zhì)量行為即在項目實施過程中選擇會損害工程質(zhì)量的行為。下面分別從積極和消極兩個方面進行分析。

（一）積極質(zhì)量行為。積極質(zhì)量行為是指參建各方行為主體嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和部門規(guī)章制度及工程質(zhì)量驗收標準規(guī)范中相關(guān)質(zhì)量責任的規(guī)定，其主要的表現(xiàn)為：

1、各方按照土地整治工程法律規(guī)定，具備相應資質(zhì)等級，并通過合法的招標程序選擇和確定行為實施方。

2、各方都提供真實、準確、齊全的原始資料，并提出切實可行的質(zhì)量要求。

3、建設(shè)單位嚴格執(zhí)行建設(shè)前準備程序；開工前辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證；執(zhí)行施工圖設(shè)計文件的審查制度；按規(guī)定要求的分包工程，不將工程肢解發(fā)包；委托監(jiān)理單位對土地整治工程進行監(jiān)理。

4、工程的建設(shè)過程中，各行為主體及其行為嚴格執(zhí)行質(zhì)量管理并使建設(shè)實體達到質(zhì)量要求。

5、參建各方都能按規(guī)定要求做好工程的竣工驗收。

（二）消極質(zhì)量行為。消極質(zhì)量行為指行為發(fā)生方在項目實施過程中，違反國家有關(guān)法律規(guī)定的質(zhì)量活動。消極質(zhì)量行為直接影響土地整治工程的質(zhì)量。通過研究并制定相應措施來約束消極質(zhì)量行為，才能真正達到提高質(zhì)量的目的。消極質(zhì)量行為主要表現(xiàn)為以下方面：

1、建設(shè)單位消極行為。工程招標過程中常出現(xiàn)建設(shè)單位惡意壓低中標價格；為了自身目的，提出不合理壓縮工期；不辦理規(guī)劃許可證，不招標，不監(jiān)理，不嚴格執(zhí)行建設(shè)法定程序；有些項目開工后才辦理報監(jiān)手續(xù)或申領(lǐng)施工許可證；項目應實行招標，但未招標就讓施工隊伍進場；項目已經(jīng)開工，才委托監(jiān)理單位；過分要求施工單位建造高于合同規(guī)定質(zhì)量標準的工程。

2、施工單位消極行為。因建設(shè)單位的種種消極行為，施工單位為保證自身利潤做出一系列危害建設(shè)質(zhì)量的行為：將項目轉(zhuǎn)包或分包給沒有資質(zhì)的施工隊伍；采用不符合質(zhì)量要求的機械和材料；降低養(yǎng)護周期，縮短建設(shè)的合理工期；更改設(shè)計質(zhì)量要求，降低質(zhì)量等級；減少自檢程序等。施工單位通過這些消極行為以彌補自身的利潤損失，從而給工程質(zhì)量帶來了隱患。

3、監(jiān)理單位消極行為。監(jiān)理作為第三方，具備完全獨立的質(zhì)量管理權(quán)力。但是在工程監(jiān)理過程中常充當“老好人”，監(jiān)理方的質(zhì)量管理只是走程序，走過場。

4、規(guī)劃設(shè)計單位消極行為。在規(guī)劃設(shè)計市場化的前提下，規(guī)劃設(shè)計行業(yè)存在著諸多的問題，如惡性低價競爭，使收費低于實際成本，從而導致規(guī)劃設(shè)計單位所設(shè)計的圖紙不符合要求。這些行為都會給工程質(zhì)量造成影響。

四、參建各方質(zhì)量行為原因分析

通過分析，質(zhì)量行為積極與消極的表現(xiàn)主要決定于以下幾方面：

（一）政府監(jiān)督力度。政府監(jiān)督就是政府通過制定一系列關(guān)于工程質(zhì)量的法律法規(guī)文件對參建各方的行為進行規(guī)定與約束，市、縣土地開發(fā)整理中心是具體的監(jiān)督者。市、縣土地開發(fā)整理中心如果對項目實施中所出現(xiàn)的不規(guī)范的質(zhì)量行為不進行查處并及時糾正的話，公平原則就會破壞，各方的質(zhì)量行為將向著消極方式趨勢發(fā)展，從而影響工程質(zhì)量。市、縣土地開發(fā)整理中心對參建各方的監(jiān)督，主要表現(xiàn)在宏觀控制上。控制方法主要是對各方資質(zhì)、項目實施的程序以及一些市場行為規(guī)范方面進行規(guī)定，采用抽查等手段進行監(jiān)督檢查。政府監(jiān)督的力度越大，監(jiān)督頻率越高，參建各方就會選擇積極的質(zhì)量行為保證基本成本投入，減少責任風險，降低附加成本，其行為目標就越接近預期。反之，如果政府監(jiān)督力度不夠，參建各方就會傾向于選擇消極質(zhì)量行為，以追求利潤目標，而降低質(zhì)量目標。

（二）參建各方綜合資源實力。優(yōu)良的工程質(zhì)量，是參建各方投入相應規(guī)模的資源，相互協(xié)作、相互配合，共同努力的結(jié)果。各方綜合資源實力的強弱決定了建設(shè)時質(zhì)量標準的定位。如果各方都具有項目建設(shè)所需要的人員素質(zhì)、資質(zhì)實力，公司的信譽等方面的條件，那么利潤目標是完全可以得以保證。在良好的基礎(chǔ)上，各方把目標更多的集中于質(zhì)量這個核心目標上，使工程建設(shè)從一開始就朝著健康的力向進行；反之，如果各方都還是為了利潤目標進行行為，那么選擇消極行為的概率會更加大。

（三）建設(shè)過程規(guī)范化。建設(shè)過程的規(guī)范化是工程質(zhì)量達到規(guī)定目標的基礎(chǔ)。沒有合理完善的約束機制，參建各方很容易選擇消極的質(zhì)量行為。從而為工程質(zhì)量埋下隱患，增加市、縣土地開發(fā)整理中心監(jiān)督的難度。沒有合理的利潤，參建各方維持自己的正常利潤只能通過選擇消極質(zhì)量行為降低建設(shè)成本，但其結(jié)果只能是損害工程質(zhì)量。如果參建各方質(zhì)量行為規(guī)范，監(jiān)督者在監(jiān)督成本投入方面就會相對減少，監(jiān)督的頻次也會相對降低，監(jiān)督者和行為者會在融洽和協(xié)作的氛圍中完成高質(zhì)量的建設(shè)；如果參建各方質(zhì)量行為不規(guī)范，行為者素質(zhì)低，監(jiān)督者就不得不加大投入，行為者可能會出現(xiàn)消極質(zhì)量行為應付檢查。

綜上所述，參建各方的質(zhì)量行為影響因素很多，既有其自身的，還有來自各方之間行為的相互影響。某一方對其他相關(guān)方產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素主要是監(jiān)督強度和質(zhì)量成本投入，即上一級主體通過調(diào)整其監(jiān)督強度來對處于其監(jiān)督下的其他主體進行管理，而下一級的主體則通過調(diào)整其質(zhì)量成本投入來應對上一級主體監(jiān)督強度的變化。

五、結(jié)語

市、縣土地開發(fā)整理中心作為土地整治項目的政府監(jiān)督機構(gòu)，在參建各方責任主體相互依存條件下，需要有效地調(diào)動各責任主體質(zhì)量監(jiān)督管理的積極性和創(chuàng)造性，加強責任主體的自我約束和自我規(guī)范行為，提高主體信譽約束力和質(zhì)量保證體系的保證作用，從根本上保證工程質(zhì)量。

［1］楊朝現(xiàn).人地關(guān)系協(xié)調(diào)視角下的土地整理［D］.西南大學博士論文，2010.5.

［2］吳志龍.樅陽縣土地整理項目工程質(zhì)量管理體系構(gòu)建與實踐.農(nóng)技服務，2012.1.