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    “四化兩型”視角下湖南財(cái)政科技投入機(jī)制創(chuàng)新研究

    2014-03-05 05:32:16王青松
    關(guān)鍵詞:湖南財(cái)政科技

    王青松

    (婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院,湖南婁底 417000)

    湖南省將不斷推進(jìn)高等院校和科研機(jī)構(gòu)的科研體制改革,完善人員聘用、收入分配、成果轉(zhuǎn)化、績效考評(píng)等制度,全面提升自主創(chuàng)新能力和創(chuàng)新服務(wù)能力。同時(shí),結(jié)合法治湖南建設(shè),我省正在研究制定切實(shí)可行的自主創(chuàng)新政策法規(guī),強(qiáng)化科技與財(cái)政、金融等政策、法規(guī)的銜接配套。緊密聯(lián)系湖南實(shí)際,提出全面推進(jìn)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和信息化,著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),努力開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)省新局面。[1]在“四化兩型”背景下提出建設(shè)創(chuàng)新型湖南的戰(zhàn)略,研究財(cái)政科技投入創(chuàng)新對(duì)加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實(shí)意義。

    一、湖南財(cái)政科技投入規(guī)模分析

    “十一五”期間,我省財(cái)政科技投入保持穩(wěn)定增長。地方財(cái)政科技投入穩(wěn)步增加,R&D經(jīng)費(fèi)投入總量增加,R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度仍然不足,有待進(jìn)一步提高。

    1、湖南省地方財(cái)政科技撥款情況分析

    地方財(cái)政科技撥款是國家財(cái)政科技撥款體系的重要組成部分,是保障地方科技計(jì)劃實(shí)施和科研機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行、貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展”和“富民強(qiáng)省”的主要手段,在湖南省科技投入中占據(jù)重要地位并發(fā)揮著引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。“十一五”以來,我省財(cái)政科技撥款額度整體呈逐年增長趨勢(shì),從2006年的14.26億元增加到2010年的35億元,科技經(jīng)費(fèi)的大幅度增長促進(jìn)了我省科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率,2012年科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到52.1%,為創(chuàng)新型湖南和“兩型社會(huì)”建設(shè)提供了有力的投入支撐 (見圖 1)。

    圖1 “十一五”期間湖南省財(cái)政科技撥款情況

    財(cái)政科技投入大幅度增加對(duì)科技經(jīng)費(fèi)管理提出了更高要求。2014年湖南省將進(jìn)一步創(chuàng)新和加大財(cái)政科技投入,積極推進(jìn)區(qū)域科技條件平臺(tái)建設(shè),開展科技經(jīng)費(fèi)績效考評(píng),加強(qiáng)監(jiān)管跟蹤服務(wù)工作,進(jìn)一步提高科技經(jīng)費(fèi)使用效率。在可供科技活動(dòng)使用的資金中,財(cái)政科技撥款發(fā)揮著主導(dǎo)的支柱作用。但總量上與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來越大,政府資金引導(dǎo)社會(huì)科技投入效果不佳。財(cái)政科技撥款占財(cái)政總支出之比反映了政府對(duì)科技活動(dòng)支持能力的強(qiáng)弱,湖南省地方財(cái)政科技撥款占地方支出比重一直在1.3%-1.6%之間徘徊,在2010年被湖北趕超,且低于全國近2%以上的平均水平 (見表1)。

    表1 2006-2010年全國及兩湖地方財(cái)政科技撥款占地方財(cái)政支出比重

    依據(jù)國際通用做法,用財(cái)政科技投入占財(cái)政總支出的比例這個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)政府支持科技創(chuàng)新力度。2012年湖南省財(cái)政總支出4085.87億元,而財(cái)政科技投入僅為47.1億元,財(cái)政科技投入占財(cái)政總支出的比例僅為1.15%,比十一五期間的比重有所降低,這與建設(shè)創(chuàng)新型湖南的目標(biāo)是不相符的。從湖南財(cái)政科技投入總額來看,還要逐步加大財(cái)政科技投入力度,使財(cái)政科技投入逐年增長,提高財(cái)政科技投入占財(cái)政總支出的比例。

    2、湖南省級(jí)層面科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入總體情況分析

    近年湖南省級(jí)層面科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入在總量上實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長,從2006年1.77億元增加到2010年2.41億元,平均增長率為8% 。(見圖2)在中部六省中,除2006年排名第2外,之后逐年被鄰省趕超,2010年落后到第5?!笆晃濉币詠?,省本級(jí)財(cái)政科技撥款占同級(jí)財(cái)政支出的比重始終在3%左右徘徊,仍有較大的提升空間??v觀湖北、河南、安徽等省“十一五”期間對(duì)本級(jí)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入力度,從側(cè)面反映出各省地方政府對(duì)科技的重視和支持,我省在這方面還存在一定的差距,亟待增加科技投入,確保創(chuàng)新型湖南建設(shè)進(jìn)程。

    圖2 湖南省“十一五”期間本級(jí)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況

    3、湖南科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展 (R&D)經(jīng)費(fèi)投入總體情況分析

    科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展 (R&D)活動(dòng)是整個(gè)科技活動(dòng)的核心,直接影響著地區(qū)科技發(fā)展水平、創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和綜合實(shí)力的提高[2]。我省 R&D經(jīng)費(fèi)支出占 GDP的比重從2006年的0.72%增加到2010年的1.17%,提高了0.45個(gè)百分點(diǎn),但總體上各年比重均低于全國平均水平。十一五的前兩年,我省在中部六省中排名第5,2008年上升了2個(gè)位次,排名第3。2009年和2010年位次保持在第3,在指標(biāo)數(shù)值上,與排名前兩位的湖北和安徽有一定的差距。由此可見,湖南對(duì)R&D經(jīng)費(fèi)投入力度仍需加強(qiáng)。從長遠(yuǎn)來看,R&D經(jīng)費(fèi)投入情況將直接影響未來科技的創(chuàng)新和發(fā)展。在中央提出發(fā)展中部,進(jìn)而帶動(dòng)西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針下,確立了湖南長株潭兩型社會(huì)的試點(diǎn)城市發(fā)展群,我省更應(yīng)借此發(fā)展機(jī)遇,在“十二五”期間加大投入力度,優(yōu)化配置科技資源,發(fā)揮和鞏固優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目,從而謀大、謀深、謀遠(yuǎn)加快推進(jìn)我省科學(xué)技術(shù)發(fā)展。

    二、湖南財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)分析

    1、湖南財(cái)政科技投入按執(zhí)行部門結(jié)構(gòu)分析

    從執(zhí)行部門的R&D經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)來看,2010年我省企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)及高等院校R&D內(nèi)部經(jīng)費(fèi)支出的絕對(duì)數(shù)值由2006年的53.6.億元增加到2010年的186.56億元。在此期間,我省企業(yè)的 R&D經(jīng)費(fèi)投入比重由2006年的67.5%增加到2010年的81%,以企業(yè)為主體的特征進(jìn)一步凸顯;對(duì)科研機(jī)構(gòu)和高等院校的R&D經(jīng)費(fèi)投入整體力度不大,兩者的R&D經(jīng)費(fèi)投入均出現(xiàn)了不同程度的回落,科研機(jī)構(gòu)和高等院校R&D經(jīng)費(fèi)投入占總支出的比重由2006年的31.7%降低到2010年的17.8%,低于當(dāng)年全國25.3%的平均水平。因此,需要把有限的財(cái)政資金投入使用到解決市場失靈問題上,發(fā)揮財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。[3]

    2、湖南各市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)結(jié)構(gòu)分析

    “十一五”以來,我省各市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入均實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長,然而各市州之間的R&D經(jīng)費(fèi)投入仍然相差懸殊。我省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,反映在科技投入結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)不平衡性。近年我省科技支出主要集中在長沙、岳陽、株洲、常德、湘潭、衡陽、婁底等少數(shù)市州,這些市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入占全省投入總額的93%。其中,2010年長沙市R&D經(jīng)費(fèi)投入為91.06億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他市州,占湖南R&D經(jīng)費(fèi)投入總額的48.8% 。而張家界、湘西、永州、懷化、邵陽等市州成為我省科技投入的薄弱地區(qū),這些市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入為13.01億元,僅占全省投入總額的7%。總體來說,我省各市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入以省會(huì)長沙為核心,呈東高西低的態(tài)勢(shì)。

    圖3 2010年湖南省各市州的R&D經(jīng)費(fèi)投入情況

    3、湖南科技投入按R&D活動(dòng)研究類型結(jié)構(gòu)分析

    “十一五”以來,湖南R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出從42.74億元增加至186.56億元,年均增幅34.3% 。同期我省基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費(fèi)支出額呈波動(dòng)上升趨勢(shì),增加幅度較小;應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的R&D經(jīng)費(fèi)支出額實(shí)現(xiàn)了不同程度的增長,年均增幅分別為21.8%和38.7% 。但基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)所占比重由5.9% 降至3.7%,降幅主要體現(xiàn)在“十一五”的后三年,而試驗(yàn)發(fā)展R&D經(jīng)費(fèi)支出比重逐年上升。從湖南科技經(jīng)費(fèi)支出來看,基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)不足的問題沒有得到有效解決。其所占比重不僅沒有增加,反而還出現(xiàn)下降,基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)所占比重由5%以上降低至5%以下。雖然基礎(chǔ)研究帶來的短期經(jīng)濟(jì)效益可能會(huì)小于應(yīng)用研究,但是基礎(chǔ)研究為應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展打下扎實(shí)而穩(wěn)固的基礎(chǔ)。企業(yè)以追求利益最大化為目的,它不太注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性,所以對(duì)基礎(chǔ)研究的投入事實(shí)上主要依賴財(cái)政資金,政府應(yīng)增大科技支出中基礎(chǔ)研究的比重。[4]湖南的試驗(yàn)發(fā)展所占比重偏高。這種通過基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究所獲取的的知識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒倪^程,是實(shí)現(xiàn)利潤的環(huán)節(jié),其比重偏高從側(cè)面表示對(duì)科技研究的投入不足,然而對(duì)科技應(yīng)用的投入比重大,會(huì)出現(xiàn)過分依賴引進(jìn)研究成果的局面,降低湖南自主創(chuàng)新能力。

    三、“四化兩型”視角下湖南財(cái)政科技投入機(jī)制需要解決的問題

    1、湖南財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制還沒有形成

    財(cái)政科技投入相對(duì)規(guī)模比例偏低,財(cái)政科技投入占地方財(cái)政總支出比例均未實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長。雖然湖南在2012年5月31日發(fā)布了《湖南省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》,并在其中明確提出:“縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立科技財(cái)政投入穩(wěn)步增長機(jī)制,確保財(cái)政用于科技經(jīng)費(fèi)增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。全社會(huì)研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)占地區(qū)生產(chǎn)總值適當(dāng)?shù)谋壤⒅鸩教岣?。”但是就在該決定出臺(tái)的當(dāng)年,湖南省財(cái)政科技撥款占財(cái)政總支出的比例為1.15%,比2007年的1.54%下降了0.39%。投入比例反映了地方政府對(duì)科技投入和自主創(chuàng)新能力提升的重視程度,而科技事業(yè)的發(fā)展和自主創(chuàng)新能力的提升需要長效機(jī)制來實(shí)現(xiàn),需要不斷積累和穩(wěn)步投入。這就要求我省必須要有前瞻意識(shí)和科學(xué)的態(tài)度,建立有效增長機(jī)制,并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行,這樣才能發(fā)揮財(cái)政科技投入的支撐作用,為湖南“四化兩型”建設(shè)提供良好的民生和社會(huì)環(huán)境。

    2、湖南財(cái)政科技投入的戰(zhàn)略和重點(diǎn)不夠明確

    從湖南財(cái)政科技撥款的情況來看,技術(shù)研究與開發(fā)是財(cái)政資金投向的主體,這一點(diǎn)尤為值得關(guān)注。目前,在科技經(jīng)費(fèi)投入中政府投入比重在下降,財(cái)政科技投入的主體正在發(fā)生轉(zhuǎn)變,尤其是轉(zhuǎn)制機(jī)構(gòu)的科技投入呈現(xiàn)出政府企業(yè)雙主導(dǎo)的趨勢(shì)。隨著財(cái)政科技投入主體轉(zhuǎn)換,政府相關(guān)部門應(yīng)該在科技投入中發(fā)揮比以往更大的導(dǎo)向與協(xié)調(diào)功能,處理好政府科技投入對(duì)象問題即成為關(guān)鍵點(diǎn)。當(dāng)前形勢(shì)下,市場化過程中轉(zhuǎn)制機(jī)構(gòu)的資金重點(diǎn)投向試驗(yàn)發(fā)展與成果應(yīng)用研究。正因?yàn)槭袌龅闹渥饔?,科學(xué)研究中的試驗(yàn)發(fā)展、技術(shù)研究與開發(fā)、成果應(yīng)用研究會(huì)更加活躍。作為財(cái)政投入主體的政府,對(duì)基礎(chǔ)和應(yīng)用研究類型的科研活動(dòng)就應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注,需要把財(cái)政科技投入由技術(shù)研究與開發(fā)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)、應(yīng)用研究,促進(jìn)科技知識(shí)的不斷增長,為科技成果轉(zhuǎn)化能力的長遠(yuǎn)發(fā)展打下穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

    3、湖南科技資源配置亟待優(yōu)化與整合

    絕大部分的財(cái)政科技資金是由行政系統(tǒng)逐級(jí)劃撥到科技行政管理部門的。大部分科技管理部門對(duì)于科技資源的配置方式依舊沿用包含許多行政運(yùn)作規(guī)則的資金配置管理老模式,這必將導(dǎo)致政府部門在選擇投入對(duì)象時(shí),會(huì)優(yōu)先選擇政府直接管轄的科研機(jī)構(gòu)、高等院校,往往沒有把那些民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人納入財(cái)政科技投入對(duì)象的選擇范圍。因此,投入對(duì)象絕大多數(shù)是隸屬政府的機(jī)構(gòu),在財(cái)政配置科技資源中肯定會(huì)產(chǎn)生行政干擾。那些依據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)則、評(píng)審原則和運(yùn)行機(jī)制配置財(cái)政科技資金的機(jī)構(gòu),原本有助于促進(jìn)財(cái)政科技投入對(duì)象的多元化,卻因?yàn)樗鼈冋瓶氐馁Y源比例非常低,從而難以有效地優(yōu)化財(cái)政科技資源的配置水平。

    四、“四化兩型”視角下完善湖南財(cái)政科技投入機(jī)制的政策建議

    1、增大湖南財(cái)政科技投入規(guī)模

    創(chuàng)新型湖南的建設(shè),在不斷推進(jìn)科技進(jìn)步的前提下,必須大力加強(qiáng)財(cái)政科技投入及相關(guān)保障。[5]現(xiàn)有《湖南省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》的一些規(guī)定可操作性不強(qiáng)。要明確財(cái)政科技投入相對(duì)比例,將“全省科技投入經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐年增長,所占全省生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)不低于全國平均水平。財(cái)政用于科技經(jīng)費(fèi)投入的增長幅度,應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度,一般預(yù)算支出中科技經(jīng)費(fèi)支出所占比例應(yīng)不低于全國平均水平”等內(nèi)容寫入相關(guān)法規(guī)。針對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新投入規(guī)模小、國家給予企業(yè)科技投入的減稅讓利落實(shí)不到位等問題,建議補(bǔ)充促進(jìn)企業(yè)成為科技投入主體等內(nèi)容,要求高新技術(shù)企業(yè)和大中型企業(yè)提取營業(yè)收入一定比例的資金,用于研究開發(fā)和科技創(chuàng)新[5],從根本上解決財(cái)政科技投入相對(duì)量不足的問題。

    2、調(diào)節(jié)湖南財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)

    (1)調(diào)節(jié)執(zhí)行部門的結(jié)構(gòu),積極引導(dǎo)私人非盈利部門加入

    一方面應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政科技投入,另一方面也應(yīng)當(dāng)在盡量減小擠出效應(yīng)的基礎(chǔ)上,不斷降低財(cái)政科技投入在行政部門當(dāng)中的比例,逐步增加財(cái)政科技投入在科研機(jī)構(gòu)和高等院校的比例,加大金融對(duì)科技創(chuàng)新的支撐,盡可能引導(dǎo)私人非盈利部門積極參與對(duì)科技的投入,從而讓湖南的財(cái)政科技投入執(zhí)行部門朝著更直接有效利用資金去參與科研運(yùn)行的方向呈現(xiàn)良性發(fā)展。還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)中小企業(yè)參與到科技創(chuàng)新的行列中來。財(cái)政是中小企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的堅(jiān)強(qiáng)后盾,要為之提供良好的社會(huì)環(huán)境和資金環(huán)境,努力形成創(chuàng)新型新興企業(yè)發(fā)展的有利環(huán)境,努力形成經(jīng)由提高效率而使企業(yè)發(fā)展的公平而有序的競爭環(huán)境。

    (2)優(yōu)化湖南各地區(qū)財(cái)政資金對(duì)科技投入的結(jié)構(gòu),加快地區(qū)之間平衡發(fā)展

    湖南各地區(qū)的財(cái)政科技投入,存在地區(qū)差異比收入差異還要大的現(xiàn)象。為了扭轉(zhuǎn)這一局面,需要財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度大于對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持力度,從而縮小我省各地區(qū)科技投入差距。通過財(cái)政科技投入朝著縮小各地區(qū)發(fā)展差距的方向制定有關(guān)政策手段,逐步縮小各地區(qū)科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,最終實(shí)現(xiàn)各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]

    (3)調(diào)節(jié)研究類型結(jié)構(gòu),加大基礎(chǔ)研究投入

    在科技投入研究類型的劃分中,因?yàn)閷?shí)驗(yàn)發(fā)展取得的直接經(jīng)濟(jì)效益明顯在數(shù)量上比較大、投入產(chǎn)出的時(shí)間比較短,所以企業(yè)的科技投入大部分集中在實(shí)驗(yàn)發(fā)展領(lǐng)域。財(cái)政科技投入比較注重考慮社會(huì)效益,而不注重考慮投入的經(jīng)濟(jì)效益,所以應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政科技投入對(duì)基礎(chǔ)研究的投入,由此穩(wěn)固湖南科技發(fā)展的基礎(chǔ),讓湖南經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

    3、建立湖南財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制

    一般說來,地方科技發(fā)展水平的提高是與其科技投入規(guī)模成正比的,地方政府在科技投入中更是發(fā)揮著主導(dǎo)作用。要建設(shè)創(chuàng)新型湖南,就必須加大財(cái)政科技投入的總體規(guī)模。與此同時(shí),當(dāng)前急需通過法律手段建立完善的湖南財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制。除應(yīng)將財(cái)政科技投入增長率、財(cái)政經(jīng)常性收入增長率和財(cái)政支出增長率掛鉤以外,還需把政府對(duì)科技投入占財(cái)政總支出的比例納入政府預(yù)算支出目標(biāo),實(shí)現(xiàn)政府對(duì)科技投入的穩(wěn)步增長。[6]技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新在湖南企業(yè)中投入比較低,財(cái)政科技投入體系尚處于發(fā)育和健全階段,聯(lián)系這些實(shí)際情況,在全社會(huì)的科技投入中,政府的科技投入需要處在主導(dǎo)位置。發(fā)揮政府財(cái)政在科技投入中的主導(dǎo)作用,積極調(diào)動(dòng)非財(cái)政科技投入,逐步建立科技投入的穩(wěn)定、持續(xù)增長機(jī)制。[7]

    [1]周 強(qiáng).推進(jìn)“四化兩型”建設(shè) 加快湖南科學(xué)發(fā)展 [J].求是,2011,(16):23-25.

    [2]劉 成.地方財(cái)政科技投入研究——以廣州市為例[D].廣州:華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010.23-26.

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