江蘇沿海開發(fā)背景下開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級探討——以灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

陶修華

（南京市規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210005）

一、引言

改革開放以來，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展大致可分為初創(chuàng)期 （1984-1991年）、 快速發(fā)展期 （1992-2001年）、轉(zhuǎn)型升級期（2002 年-）三個階段，［1］總體上經(jīng)歷了一個從無到有、從小到大、從單一功能向綜合發(fā)展的過程。就單個開發(fā)區(qū)而言，其發(fā)展歷程又可分為成型期（3-5 年）、成長期（5-10 年）、成熟期（10-20 年）、后成熟期（大于 20 年）四個階段，［2］每個階段有著不同的增長機(jī)制，也有著不同的功能和空間特征。

根據(jù)江蘇省商務(wù)廳的統(tǒng)計，至2011年底，江蘇省共有122家開發(fā)區(qū)（含旅游度假區(qū)），其中國家級開發(fā)區(qū)18家，省級開發(fā)區(qū)104家；開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)建設(shè)主要集中在三個時間段，即1980s中期、1990s早期和2000s早期。經(jīng)過多年的建設(shè)，以蘇州工業(yè)園區(qū)、昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為代表，省內(nèi)開發(fā)區(qū)基本上處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。而隨著江蘇沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，沿海地區(qū)日趨成為區(qū)域開發(fā)的熱點(diǎn)地區(qū)，開發(fā)區(qū)也迎來了新一輪的發(fā)展契機(jī)，如何抓住政策機(jī)遇，順因開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的趨勢，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)，已成為政府目前亟待解決的難題之一。文章以灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，從個案分析了開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的路徑，旨在為類似開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供借鑒。

二、灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀評價

江蘇沿海地區(qū)（包括連云港、鹽城、南通3市）的開發(fā)區(qū)大多成立于2000s早期，現(xiàn)狀共27家開發(fā)區(qū)（包括4家國家級開發(fā)區(qū)）。根據(jù)與沿海港口的關(guān)系，可分為兩大類：一類是內(nèi)陸型開發(fā)區(qū)，以市區(qū)或縣城區(qū)為依托形成的開發(fā)區(qū)，以勞動密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)為主，正處于成型期向成長期過渡階段；另一類是臨港型開發(fā)區(qū)，即以港口作為動力，以重型工業(yè)為主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)，隨著江蘇沿海開發(fā)的推進(jìn)而日趨重要，但尚處于成型期階段。

上述兩類開發(fā)區(qū)目前空間上仍以單純工業(yè)園區(qū)為主，尚缺乏生活等配套設(shè)施，土地優(yōu)惠、稅費(fèi)減免以及工資低廉是其吸引投資、集聚產(chǎn)業(yè)的主要因素。灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于縣城南部，籌建于2003年，屬內(nèi)陸型開發(fā)區(qū)。

1、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，成為縣域兩大產(chǎn)業(yè)基地之一

自成立以來，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)。GDP從2007年的5億元，增加到2010年的25億元，目前約占全縣的16.7%；工業(yè)總產(chǎn)值從2007年的9.4億元，增加到2010年的77.3億元，目前約占全縣的33.2%，已成為縣域兩大產(chǎn)業(yè)基地之一（另一處為縣域東部以燕尾海港為動力的臨港產(chǎn)業(yè)基地）。

2、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)特色明顯

充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀初步形成了機(jī)械制造、紡織服裝、金屬制品3大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為全國旋耕機(jī)的主要生產(chǎn)基地，目前企業(yè)基本以勞動密集型為主。其中，機(jī)械制造、紡織服裝類企業(yè)總產(chǎn)值合計占開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的85%左右。

3、整體發(fā)展水平較弱

圖1 連云港市開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值、財政收入比較

圖2 地均GDP分布圖

圖3 地均財政收入分布圖

根據(jù)江蘇省商務(wù)廳2010年對全省開發(fā)區(qū)的綜合評價，［3］灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)處于全省的第三檔次，位于蘇北41家開發(fā)區(qū)中的第20名，位于全省的中下游水平。另外，通過與連云港市各開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比較，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量上仍有較大增長空間。

4、地均效益提升的潛力較大

經(jīng)測算，目前灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地均GDP約4.5億元/平方千米。蘇州工業(yè)園區(qū)地均GDP約22億元/平方千米（2007年），南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)地均GDP約16億元/平方千米（2009年），與發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)相比，其地均GDP差距仍較大。另外，現(xiàn)狀企業(yè)地均工業(yè)產(chǎn)值以1000萬/公頃為主，約占企業(yè)總數(shù)的68%。地均工業(yè)產(chǎn)值較高的企業(yè)主要包括：花茂日用品有限公司、鮮和制鞋有限公司、浩林銅業(yè)有限公司、立昌機(jī)械制造有限公司等。

同時，經(jīng)測算，目前灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地均財政收入約80萬元/公頃。地均稅收較高的企業(yè)主要包括：鮮和制鞋有限公司、騰翔金屬材料有限公司、和邦再生物資有限公司、科倫多添加劑有限公司、花茂日用品有限公司等。

5、就業(yè)密度整體偏低

根據(jù)調(diào)查，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀企業(yè)職工約1.62萬人，總體就業(yè)密度為30人/公頃，整體偏低（參考同類開發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，就業(yè)密度一般為100-150人/公頃），對縣域就業(yè)帶動能力仍有待進(jìn)一步提高。同時，各企業(yè)就業(yè)密度以20-50人/公頃為主；就業(yè)密度最高的產(chǎn)業(yè)門類是紡織服裝，其次是食品加工、機(jī)械制造等。

三、灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級途徑

根據(jù)上述對灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀發(fā)展的綜合評價，整體來說其發(fā)展仍處于相對粗放階段。未來在沿海開發(fā)背景下，一方面將迎來縣域東部燕尾港臨港產(chǎn)業(yè)基地的競爭，同時自身也面臨著土地等資源的日益短缺，轉(zhuǎn)型升級成為其不可逾越的階段。

1、加強(qiáng)與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)園區(qū)與城區(qū)、園區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)一體發(fā)展

在區(qū)域一體化發(fā)展的背景下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)突出與周邊地區(qū)的功能協(xié)調(diào)。其中，其北部與縣城交界地區(qū)應(yīng)積極融入城區(qū)，按照共建共享的原則，與城區(qū)實(shí)現(xiàn)功能發(fā)展、道路交通、市政公用設(shè)施無縫對接；而南部地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并加強(qiáng)現(xiàn)有用地的集約利用，完善空間布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新增用地集聚發(fā)展。另外，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不應(yīng)局限于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)積極考慮與南側(cè)侍莊鄉(xiāng)等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合、一體化發(fā)展。園區(qū)發(fā)展初期充分依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，積極吸納就業(yè)人口、獲取配套設(shè)施服務(wù)等，遠(yuǎn)期發(fā)展到一定規(guī)模后，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同成為一體發(fā)展的地區(qū)。

2、加快“產(chǎn)城一體”步伐，實(shí)現(xiàn)園區(qū)功能定位轉(zhuǎn)型

借鑒我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程的啟示，結(jié)合國家、省、市、縣不同層面的要求，并考慮開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀發(fā)展條件，按照突破常規(guī)、錯位競爭、特色取勝的思路，未來灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的功能定位應(yīng)突破單純的工業(yè)基地的定位，努力實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)基地和現(xiàn)代化生態(tài)新城區(qū)的復(fù)合功能。一方面，緊抓江蘇沿海地區(qū)發(fā)展的重大機(jī)遇，憑借現(xiàn)狀良好的發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)越的區(qū)位、交通、生態(tài)等優(yōu)勢條件，逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成以先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，生產(chǎn)與生活配套功能完善的新城區(qū)，成為灌云最重要的產(chǎn)業(yè)基地和江蘇沿海先進(jìn)制造業(yè)基地。同時，注重與周邊縣市開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)選擇方面的錯位協(xié)調(diào)，依托自身的優(yōu)勢條件，形成江蘇沿海特色產(chǎn)業(yè)基地。另一方面，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)近期將以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，但開發(fā)區(qū)未來不僅僅是一個產(chǎn)業(yè)開發(fā)的基地。遵循開發(fā)區(qū)發(fā)展的整體趨勢，借鑒“產(chǎn)城一體”的理念，應(yīng)將其建設(shè)成為“以先進(jìn)制造業(yè)為核心，服務(wù)配套齊全，生態(tài)宜居的現(xiàn)代化生態(tài)新城區(qū)”。

3、明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)選擇一直是地理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)共同研究的熱點(diǎn)，已有的各種選擇方法廣泛應(yīng)用于不同等級地域單元產(chǎn)業(yè)的確立和培育。針對灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自身特點(diǎn)，文章從內(nèi)生和外生發(fā)展兩個方面，分析了其未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

（1）產(chǎn)業(yè)選擇原則

①符合國家產(chǎn)業(yè)政策。為有效應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，國家及時提出了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。該規(guī)劃具有引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將對中國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。同時，為明確今后新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，國務(wù)院公布了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。按照國家制定的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃和七大新興產(chǎn)業(yè)培育要求，立足自身發(fā)展條件，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在十大振興產(chǎn)業(yè)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注裝備制造、電子信息、紡織、物流等產(chǎn)業(yè)門類；在七大新興產(chǎn)業(yè)中應(yīng)積極發(fā)展新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)。

②積極承接長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。經(jīng)歷過金融危機(jī)后，長三角地區(qū)通過政府引導(dǎo)和市場推動，目前正向外圍地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主要以承接長三角地區(qū)先進(jìn)制造業(yè)的加工制造環(huán)節(jié)為主，同時積極創(chuàng)造條件承接高端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

③滿足上位規(guī)劃要求。灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的選擇，一方面需要落實(shí)江蘇沿海地區(qū)對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)、灌云縣關(guān)于轄區(qū)范圍產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求；另一方面，需要與周邊縣市開發(fā)區(qū)以及燕尾港臨港產(chǎn)業(yè)基地進(jìn)行錯位發(fā)展。

圖4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)示意圖

④發(fā)揮自身資源優(yōu)勢。灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，今后的發(fā)展舉足輕重。在摸清現(xiàn)狀、尋找與先發(fā)地區(qū)的差距后，縣委縣政府對其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的思路，即轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高用地效率，提升紡織服裝、食品加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，并擇機(jī)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

綜上所述，未來灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng)，形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；同時，發(fā)揮長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和江蘇沿海開發(fā)的政策機(jī)遇，憑借優(yōu)越的區(qū)位交通條件，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)體系。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)。按照“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高端化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；钡目傮w要求，根據(jù)以上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)選擇的要求，未來灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)是四大方向，13種產(chǎn)業(yè)類型。其中，產(chǎn)業(yè)類型又細(xì)分為改造升級型產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展型產(chǎn)業(yè)和逐步培育型產(chǎn)業(yè)。

表1 灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類引導(dǎo)一覽表

四、產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

1、積極培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)

按照國家、省市關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求，積極培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。但根據(jù)灌云自身實(shí)力，考慮到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對人才、環(huán)境等的要求，其主要是以發(fā)展高新技術(shù)裝備制造業(yè)為主，并擇機(jī)發(fā)展研發(fā)功能。

2、提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

按照區(qū)域勞動分工的要求，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展加工制造業(yè)。同時，憑借自身資源及勞動力基礎(chǔ)，機(jī)械制造、紡織服裝等現(xiàn)有優(yōu)勢勞動力密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向之一，以為未來城鎮(zhèn)化提供充足就業(yè)崗位。

3、圍繞核心產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)集群

灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的同時，應(yīng)注重培育核心優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如裝備制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)等，體現(xiàn)與周邊開發(fā)區(qū)的錯位發(fā)展；另外，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，上下游的互補(bǔ)，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級；積極培育產(chǎn)業(yè)集群，如紡織服裝、機(jī)械制造等產(chǎn)業(yè)。

4、提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套功能

在土地、稅收、勞動力等因素成為普惠政策的前提下，綜合配套功能已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)的核心競爭力。灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)完善包括就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)服務(wù)、物流服務(wù)、商業(yè)與商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為加工制造產(chǎn)業(yè)提供支撐。

作為縣域開發(fā)區(qū)，灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在江蘇沿海地區(qū)、蘇北地區(qū)具有一定代表性。在面臨承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、江蘇沿海開發(fā)、資源短缺的背景下，其轉(zhuǎn)型升級路徑對其他地區(qū)具有一定的借鑒意義。然而，由于轉(zhuǎn)型升級內(nèi)涵的豐富性，文章難免掛一漏萬，謹(jǐn)借此文拋磚引玉，供大家參考。

［1］鄭國.開發(fā)區(qū)發(fā)展與城市空間重構(gòu)［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［2］王慧.開發(fā)區(qū)與城市相互關(guān)系的內(nèi)在肌理及空間效應(yīng)［J］.城市規(guī)劃,2003(3).

［3］江蘇省開發(fā)區(qū)2010年度科學(xué)發(fā)展綜合評價情況的通報（蘇商開發(fā)［2011］802 號）.