政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實困境與改革路徑*1

李 山

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

黨的第十八屆三中全會提出要加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，明確要求引入市場競爭機制，支持文化社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，積極培育社會性文化組織，推動公共文化服務(wù)市場化與社會化發(fā)展。政府購買公共文化服務(wù)成為推進公共文化服務(wù)市場化與社會化的有效形式，成為政府共識性的政策與實踐。但是，在具體實踐中，政府購買公共文化服務(wù)依然面臨著諸多現(xiàn)實困境，需要不斷推進政府購買公共文化服務(wù)相關(guān)配套改革，保障政府購買公共文化服務(wù)良性發(fā)展。

一、政府購買公共文化服務(wù)的實踐探索

政府存在的合法性理由除了建立國防系統(tǒng)與司法體系外，便是“建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”。[1]252-253可見，政府是供給公共服務(wù)的責任主體。[2]143-152自然，政府也是供給公共文化服務(wù)的當然責任主體。但是，政府卻不是公共文化服務(wù)的惟一提供者，政府可以運用市場機制與社會機制，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給多元化。政府應(yīng)從公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者角色淡出，在充分發(fā)揮市場力量的同時, 形成政府與市場、社會的默契合作關(guān)系，有效推進協(xié)同合作治理，不斷提升公共文化服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。政府協(xié)同市場與社會的力量合作供給公共文化服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)結(jié)紐帶或有效形式便是政府購買公共文化服務(wù)。政府購買公共文化服務(wù)就是政府以市場機制與社會機制為紐帶，建立起與市場、社會的伙伴合作關(guān)系，實現(xiàn)公共文化服務(wù)多元化供給，滿足公民公共文化需求，保障公民文化權(quán)利的公共行動。

改革開放后，伴隨西方政府治道變革運動所帶來的政府發(fā)展理念與實踐的全球化以及我國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展所推動的公民社會的初步成長，我國政府也逐步由“總體性政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。政府文化管理職能也由直接“辦”文化向間接“管”文化轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)供給模式則由政府直接生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向間接購買。在某種意義上，政府購買公共文化服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府文化職能的重要舉措，是培育文化社會力量的必由之路，是滿足公民多樣化文化需求的必然要求，是提高公共文化服務(wù)績效的有效方法。政府購買公共文化服務(wù)成為創(chuàng)新政府公共文化服務(wù)供給模式與加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必然邏輯與實踐訴求。

為此，國家相繼出臺了一系列規(guī)范與推進政府購買公共文化服務(wù)的政策。這既體現(xiàn)出黨和政府對加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的日益重視，也奠定了多元化供給公共文化服務(wù)的政策基礎(chǔ)。各級地方政府也紛紛將公共文化服務(wù)向市場與社會領(lǐng)域開放，積極探索政府購買公共文化服務(wù)的各種實踐形式。近些年來，寧波、青島與馬鞍山等地方政府相繼按照市場化機制與社會化機制，紛紛組建公共文化有限責任公司、設(shè)立文化社團與培育民間文化組織，承接公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與供給；同時，又充分發(fā)揮市場競爭機制作用，積極探索招標采購、項目補貼、定向資助與服務(wù)外包等政府購買公共文化服務(wù)的多樣化實踐形態(tài)，有效解決公共文化產(chǎn)品供給匱乏問題，充分保障公民文化權(quán)利。

二、政府購買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實困境

近些年來，在加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系進程中，政府購買公共文化服務(wù)已成為普遍性共識，并成為政府政策選擇。但是，由于目前我國尚處在社會轉(zhuǎn)型期，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，市場機制發(fā)揮不充分，公民社會發(fā)育有待成熟，政府購買公共文化服務(wù)依然面臨著大量體制、機制與技術(shù)等方面的現(xiàn)實困境。

(一)公共文化服務(wù)項目制購買的“異化”

自“分稅制”實施以來，國家財權(quán)上收，而地方事務(wù)卻不斷擴大，結(jié)果造成地方政府沒有足夠財力來供給公共文化服務(wù)。為了解決這一矛盾，同時也是為了彰顯中央政府權(quán)威，國家以“項目制”的形式下?lián)軐ｍ椯Y金到各級地方政府，解決地方政府因財政資金不足供給基本公共文化服務(wù)乏力問題?？梢哉f，項目制是國家通過公開招標等競爭方式，動用國家公共財政資金，購買符合國家意志與中央政府宏觀政策需要的、由地方政府供給的基本公共文化服務(wù)，實現(xiàn)“國家買單、地方供給與群眾受益”的制度安排。“項目制對基層動員的機制在于，它對基層行政提供非常規(guī)的增量資源。這種增量資源直接由項目‘發(fā)包’部門掌控，繞開了常規(guī)的行政程序，快速有效地動員基層單位，實現(xiàn)上級部門意志?！盵3]68

國家公共文化服務(wù)示范區(qū)(項目)就是一種典型的“項目制”運作，成為中央政府購買基本公共文化服務(wù)一種形式，具有資金渠道直接、人事安排靈活與動員程序高效等優(yōu)點。但是，公共文化服務(wù)項目制購買也存在難以避免的“異化”問題。首先，公共文化服務(wù)項目制易淪為一種“項目運動”。公共文化服務(wù)項目制是在中央政府與地方政府間的政府場域中設(shè)置“虛擬市場”來運作，始終無法擺脫“政績宣傳、科層升遷與權(quán)力尋租”等政治邏輯，極易演變?yōu)槟撤N形式化的政績工程，成為一種“項目運動”。其次，公共文化服務(wù)項目制易形成惡性膨脹。許多地方政府更是出于從地方經(jīng)濟社會發(fā)展考量，爭取項目熱情十足，建設(shè)項目卻動力不足，甚至造成業(yè)已開建的項目處于懸置狀態(tài)，迫使政府進一步追加新項目與經(jīng)費支出以克服巨大的“成本沉積”，形成項目的自我惡性膨脹。最后，公共文化服務(wù)項目制易導致資源分配不均。只有那些具有良好基礎(chǔ)的、具備游說能力的與享有項目優(yōu)勢的基層政府，才能爭取到公共文化服務(wù)示范區(qū)(項目)資源；基礎(chǔ)條件差的地區(qū)可能長期無緣獲得示范項目資源。

(二)體制內(nèi)非競爭性購買的“內(nèi)卷化”

目前，我國大部分政府購買公共文化服務(wù)是體制內(nèi)非競爭性的購買。體制內(nèi)非競爭性購買的承接主體是由政府設(shè)立的公共文化事業(yè)單位，譬如，圖書館、博物館以及文化館等。這些公共文化事業(yè)單位是直接隸屬于政府管轄的、組成成員由政府任命考核的、業(yè)務(wù)內(nèi)容由政府掌控的以及運轉(zhuǎn)經(jīng)費由政府財政保障的“準行政性”機構(gòu)。政府按照政府內(nèi)部的“虛擬市場”形式，直接向這些公共文化事業(yè)單位“非競爭性”購買基本公共文化服務(wù)。由于公共文化事業(yè)單位的行政從屬性，政府會憑借其主導性優(yōu)勢將自身行政邏輯嵌入到公共文化事業(yè)單位管理中，甚或以行政邏輯取代文化邏輯。若政府的行政邏輯取代文化邏輯，必然會破壞公共文化事業(yè)單位自身發(fā)展生態(tài)，導致公共文化事業(yè)單位染上官僚制病態(tài)，出現(xiàn)大量“有支出、無服務(wù)”或“有服務(wù)、無需求”的現(xiàn)象。

同時，在目前壓力型行政體制下，公共文化事業(yè)單位極易淪為政府創(chuàng)建政績的一種應(yīng)用性工具。在某些城市，政府熱衷于將博物館、圖書館與文化館等文化設(shè)施建成當?shù)貥酥拘越ㄖ源苏蔑@其卓著政績，而體現(xiàn)公共文化服務(wù)實質(zhì)內(nèi)涵的“軟件”投入?yún)s得不到足夠重視，成為“有形式而無內(nèi)容”的形象工程。政府“體制內(nèi)非競爭性”購買公共文化服務(wù)過程中，必然會存在著“官僚獨斷”、“交易壟斷”與“拿別人的錢為別人辦事”等問題，造成公共財政支出浪費?！绑w制內(nèi)非競爭性”購買公共文化服務(wù)帶有強烈的“行政性嵌入”傾向，極易陷入“有增長無服務(wù)”的“內(nèi)卷化”運行軌道。

(三)國有公共文化服務(wù)公司的“趨利性”

推進政府購買公共文化服務(wù)進程，需要建立大量生產(chǎn)公共文化產(chǎn)品的市場化承接組織。但是，由于我國文化市場機制尚不健全與文化社會力量有待發(fā)展，政府則通過設(shè)立國有公共文化服務(wù)有限責任公司，來承接與生產(chǎn)公共文化服務(wù)，由此建立起政府購買公共文化服務(wù)的市場交易結(jié)構(gòu)。這些公共文化服務(wù)有限責任公司是由原有的某些公共文化事業(yè)單位按照市場機制改企轉(zhuǎn)制或聯(lián)合組建而來的由政府控股的公共文化企業(yè)。政府通常是文化公司的設(shè)立主體與最大股東，憑借控股的股東大會決定公司董事會的構(gòu)成，進而控制經(jīng)理層來掌控文化公司的人事安排與業(yè)務(wù)經(jīng)營?？梢?，政府與公共文化服務(wù)公司的關(guān)系并沒擺脫原有行政掌控關(guān)系，轉(zhuǎn)變的只不過是話語體系的言說與運作機制的便利。政府的公共性價值決定了由政府控股的文化公司屬性的公共性，但是國有公共文化服務(wù)公司畢竟又是一個按照市場邏輯運作的企業(yè)，必然遵循追求利潤最大化邏輯。所以，國有公共文化服務(wù)有限責任公司兼具“公共性”與“營利性”的雙重性。

組建國有公共文化服務(wù)有限責任公司的初衷在于利用市場化機制供給公共文化服務(wù)產(chǎn)品，提升公共文化服務(wù)供給績效，充分保障公民文化權(quán)利。但是，國有公共文化服務(wù)公司一旦進入市場場域，就如同公共性韁帶崩解的脫韁野馬，在廣闊市場疆域上馳騁逐利?！摆吚浴北愠蔀楣参幕髽I(yè)的主導屬性，“選擇性生產(chǎn)”公共文化服務(wù)成為企業(yè)行為邏輯，“撇脂現(xiàn)象”廣泛存在于企業(yè)日常運轉(zhuǎn)過程。同時，政府既是國有公共文化服務(wù)公司的“大股東”，又是政府購買公共文化服務(wù)的“發(fā)包商”，在購買公共文化服務(wù)時，政府極易優(yōu)先向自己設(shè)立的國有公共文化公司采購公共文化服務(wù)，從而排擠壓縮其它完全市場化公共文化公司的生存發(fā)展空間。在購買公共文化服務(wù)的監(jiān)管上，也存在著“右手”監(jiān)督“左手”的困境，由于國有公共文化公司的“趨利性”屬性與政府本身固有“逐利”沖動，極易導致政府與國有公共文化服務(wù)公司結(jié)成“互利聯(lián)盟”，造成監(jiān)督措施流于形式，滋生腐敗現(xiàn)象。

(四)文化社會力量的“侏儒化”

政府購買公共服務(wù)是指政府引入“承包商”生產(chǎn)與供給公共服務(wù)，仍保留其資金提供者的身份，但不再是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者與提供者。[4]19公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者則是由依法登記成立的社會組織、企業(yè)或者機構(gòu)等文化社會力量構(gòu)成的承接主體。這些作為承接主體的文化社會力量應(yīng)擺脫同政府的任何行政性關(guān)聯(lián)，享有地位的獨立性、競爭的平等性與關(guān)系的契約性。唯有如此，這些從事公共文化服務(wù)的承接主體才能獲得充分的發(fā)展空間，成長為實力雄厚、富有活力與決策自主的文化社會力量，有能力建立起與政府間真意正義上的契約關(guān)系，從而贏得公共文化服務(wù)供給的機會，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的多元化，生產(chǎn)出符合人民群眾文化需求的多樣性公共文化產(chǎn)品。

由于政府購買公共服務(wù)實踐在我國剛剛處于起步階段，目前政府向文化社會力量購買公共文化服務(wù)還存在著許多有待克服的障礙。在傳統(tǒng)行政體制下，政府充滿對非政府組織的敵意，缺乏彼此間的合作信任，熱衷于用行政操控公共文化服務(wù)生產(chǎn)，幾乎壟斷公共文化服務(wù)資源，逐步形成固化的“部門利益”。時至當下，這種制度慣性依然廣泛存在于公共文化服務(wù)領(lǐng)域，政府只是有限地向文化社會力量開放公共文化服務(wù)資源，大部分公共文化服務(wù)資源依然掌握在體制內(nèi)的公共文化事業(yè)單位、國有公共文化公司等“官方”性質(zhì)的組織手中，擠壓著文化社會力量的成長發(fā)展空間，造成文化社會力量規(guī)模弱小與行政依附性較強的狀況。如此以來，作為承接主體的文化社會力量長期得不到應(yīng)有發(fā)展，日益趨于“侏儒化”，難以建立政府購買公共文化服務(wù)所賴以存在的具有充分市場競爭性與選擇自主性的市場競爭格局，無法形成有效的“體制外競爭性購買”結(jié)構(gòu)。政府購買公共文化服務(wù)便成為自編自導自唱的“獨角戲”，這必然會滋生出大量暗箱操作、權(quán)利尋租等腐敗現(xiàn)象?？梢?，文化社會力量的“侏儒化”，難以形成政府購買公共文化服務(wù)的市場化與社會化格局，導致大量“體制內(nèi)非競爭性購買”；而大量“體制內(nèi)非競爭性購買”的出現(xiàn)，則會擠壓文化社會力量的生長發(fā)展空間，加劇文化社會力量“侏儒化”。

(五)政府購買公共文化服務(wù)的制度規(guī)范缺失

政府購買公共文化服務(wù)承接主體的關(guān)系屬性與成長程度固然重要，但是為公眾做個好“交易”，更取決于公共文化服務(wù)購買程序以及購買服務(wù)合同管理過程等技術(shù)性完備程度。當前，政府購買公共文化服務(wù)尚無立法保障，法律法規(guī)尚不健全，操作規(guī)程尚處于探索階段，存在大量程序性缺失與技術(shù)性障礙等問題。在政府購買公共文化服務(wù)中，極易出現(xiàn)典型的“委托—代理”困局，面臨著更為復雜的控制問題。委托人與代理人在目標指向上可能會存在著差異，同時代理人擁有比委托人更多的具體實務(wù)信息，通常會出現(xiàn)代理人懸置委托人任務(wù)的“目標替代”現(xiàn)象，產(chǎn)生控制失效問題，結(jié)果是委托人為此要承擔確保代理人追求委托人目標而付出的激勵成本、監(jiān)督成本以及可能的損失。[5]12-14

同時，在政府購買公共文化服務(wù)過程中，政府購買公共文化服務(wù)的項目種類與預算資金模糊，且?guī)缀醪幌蛏鐣_，存在著信息不透明與不對稱、競爭不完全與監(jiān)測不到位等程序不公正問題。在政府購買公共文化服務(wù)的招標過程中，文化社會力量處于明顯的弱勢地位，導致競爭不充分，結(jié)果是大量政府主導的“內(nèi)部合同”得以簽訂，競爭性購買公共文化服務(wù)則最終流于形式。政府購買公共文化服務(wù)所締結(jié)的正式契約需要建立系統(tǒng)的程序來監(jiān)測契約條款、合約履行與服務(wù)績效等情況。目前，政府既是公共文化服務(wù)的購買者，又是主要監(jiān)測者，沒有建立起獨立的第三方監(jiān)測管理機制，難以保障績效評估考核的真實性、公正性與合同履行的有效性。

三、政府購買公共文化服務(wù)的改革路徑

享受公共文化服務(wù)是一項公民文化權(quán)利，是由政府加以保障的政治契約，而非可以隨意分割、轉(zhuǎn)讓與終止的市場契約。在政府購買公共文化服務(wù)中，“政府轉(zhuǎn)移的是服務(wù)項目的提供，而不是服務(wù)責任?！盵6]32政府依然是公共文化服務(wù)供給的最終責任主體，承擔著向公民供給公共文化服務(wù)的固有職責。為此，政府必須充分發(fā)揮自身的主導性、能動性與有效性，強化政府公共文化服務(wù)責任，發(fā)展壯大文化社會力量，完善政府購買公共文化管理體制與運行機制，同時努力營造政府購買公共文化服務(wù)的良好外部環(huán)境。

(一)強化政府公共文化服務(wù)責任

政府購買公共文化服務(wù)的運行邏輯是公民通過非市場的集體行動向政府表達價值訴求，政府則以民主程序整合公民所表達的價值偏好，然后政府再采取市場行動購買公共文化服務(wù)，滿足公民的公共文化需求。由此可見，在政府購買公共文化服務(wù)實踐過程中，政府承擔著“雙重代理”角色，這極易陷入“代理”困局。由于“政府購買公共服務(wù)中的核心責任人是政府，只有政府是負責的，政府購買公共服務(wù)才可能是負責的”[7]15，才可能克服“雙重代理”的困局，有效供給公共文化服務(wù)。

保障政府購買公共文化服務(wù)有效推進，需要明確政府的責任主體地位，強化政府公共文化服務(wù)職責。為此，政府要堅持推進公共文化服務(wù)體制改革，積極探索政府購買公共文化服務(wù)實踐形態(tài)的多元化，建立政府與市場、社會的伙伴合作關(guān)系，形成公共文化服務(wù)供給的整體合力；要制定一系列公正、公開與透明的政府購買公共文化服務(wù)的制度規(guī)范與民主程序，實現(xiàn)在政治過程中公民與政府價值偏好的一致性，并規(guī)范在市場過程中政府與生產(chǎn)者的交易行為，保障公民的文化權(quán)利；要加強政府購買公共文化服務(wù)的財政支出力度，建立以中央財政為主、地方財政為輔的財政資金逐年穩(wěn)定增長機制，同時制定嚴格的財務(wù)管理制度，規(guī)范購買資金的支出、管理與運行等程序，保障政府購買公共文化服務(wù)經(jīng)費的合法、合理與有效利用；要加強政府購買公共文化服務(wù)的公共管理人才隊伍建設(shè)，加大交流培訓力度，提升人才隊伍整體素質(zhì)，提高政府購買公共文化服務(wù)的科學性與有效性，保障政府成為“精明買主”。

(二)設(shè)立公共文化服務(wù)基金

改革開放后，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會生活水平不斷提升，公共文化需求日益增長，公民文化權(quán)利意識日漸覺醒。同時，近些年來，現(xiàn)代性思潮快速席卷全球，普遍崛起的“政府再造”運動回應(yīng)著現(xiàn)實社會發(fā)展。在日俱開放性與流動性的宏觀國際背景下，我國政府也逐步推進公共文化服務(wù)市場化與社會化改革，推行政府購買公共文化服務(wù)實踐，滿足日益增長的公民公共文化需求，維護公民文化權(quán)利。但是，由于傳統(tǒng)文化行政管理體制尚未理順，目前亟需進一步深化公共文化服務(wù)體制改革，建立國家公共文化服務(wù)基金會。

國家公共文化服務(wù)基金會是由文化藝術(shù)界專家學者與文藝從業(yè)者組成的非行政化的獨立性專業(yè)組織機構(gòu)，負責落實國家公共文化服務(wù)政策，制定公共文化服務(wù)的業(yè)內(nèi)標準，規(guī)范公共文化服務(wù)的組織管理，拓展公共文化服務(wù)的籌資渠道，承擔國家公共文化基金審批分配考核的職責。為此，要確保國家公共文化服務(wù)基金會地位上的相對獨立性，有效地避免公共文化服務(wù)的行政化傾向，減少行政權(quán)力對文藝創(chuàng)作的過度干預，實現(xiàn)公共文化服務(wù)管理與文化藝術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)專業(yè)化；要將國家公共文化服務(wù)基金會搭建成國內(nèi)所有參與公共文化服務(wù)供給的組織機構(gòu)的競爭舞臺，保障它們按照公平、公正、公開與透明原則，經(jīng)由自愿申請、專家評估、行政核準或商洽立項等程序，獲取國家購買公共文化服務(wù)的基金份額，避免在公共文化服務(wù)購買資金配置中可能出現(xiàn)的尋租、挪用現(xiàn)象，實現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的有效競爭與購買資金的公平配置，維護政府購買公共文化服務(wù)的實質(zhì)正義與程序正義；要發(fā)揮國家公共文化服務(wù)基金的融資籌資功能，鼓勵民間社會資本投資公共文化服務(wù)，拓展公共文化服務(wù)經(jīng)費來源的渠道，形成公共文化服務(wù)經(jīng)費投入聯(lián)動機制，實現(xiàn)公共文化服務(wù)購買資金來源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此，國家公共文化服務(wù)基金會制，在一定程度上，既體現(xiàn)出政府購買公共文化服務(wù)實然的制度正義，又“在國家文化行政與各類公共文化服務(wù)部門之間建立起新型的紐帶關(guān)系，進而能夠使國家文化政策得以廣泛而有效的推行”。[8]119

(三)壯大文化社會力量

在錯綜復雜而又快速變革的多元化現(xiàn)代社會中，政府無法獨自滿足日益增長的多樣化公共文化服務(wù)的需求，亟需以政府購買的形式吸納文化社會力量參與公共文化服務(wù)的生產(chǎn)與供給，從而在市場場域中建立起政府與廣大文化社會力量間的互惠性伙伴合作關(guān)系，形成公共文化服務(wù)供給的社會協(xié)同力量，實現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的多元化與最大化，滿足公民公共文化需求。但是，由于目前文化社會力量的弱小，無力有效承接政府購買的公共文化服務(wù)，難以建立起買方與賣方的市場主體結(jié)構(gòu)框架，結(jié)果會導致大量“體制內(nèi)非競爭性購買”公共文化服務(wù)現(xiàn)象的存在。現(xiàn)在，當務(wù)之急是要發(fā)展壯大文化社會力量，建立政府與文化社會力量間的伙伴合作關(guān)系。

發(fā)展壯大文化社會力量要在推進公共文化服務(wù)領(lǐng)域向社會資本開放，建立起大量民營文化企業(yè)，造就“體制外競爭性購買”公共文化服務(wù)市場化格局的同時，著重加強社會性文化組織培育，促進公民社會發(fā)育成長，建立起政府與社會的伙伴關(guān)系，推進政府購買公共文化服務(wù)的社會化。加強社會性文化組織培育需要變革社會性文化組織管理體制，放寬準入門檻，實行登記備案雙軌制，讓大量社會性文化組織依法注冊而取得合法身份，獲得良好的成長發(fā)展空間；要創(chuàng)新政府社會管理方式，著力培育社會性文化組織成長的社會機理，建立社會性文化組織自主管理機制，促進社會性文化組織自發(fā)性茁壯成長，增強社會性文化組織可持續(xù)發(fā)展與公共文化服務(wù)供給能力；要完善社會性文化組織經(jīng)費投入保障體制，建立競爭性間接公共財政投入機制，增強社會性文化組織的發(fā)展活力，同時建立廣泛的社會支持體系，鼓勵社會性文化組織拓寬籌資渠道，允許獲得社會捐款、企業(yè)資助以及某些商業(yè)合法收入，實現(xiàn)經(jīng)費來源渠道多元化；要積極推進政府職權(quán)下放，打破政府購買公共文化服務(wù)的壟斷性，加大政府向社會性文化組織購買服務(wù)的力度，保障社會性文化組織獲得相應(yīng)的發(fā)展資源；要加快志愿者文化服務(wù)社會組織發(fā)展，完善志愿者服務(wù)管理制度與方式方法，促進志愿者服務(wù)活動的經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化，推動社區(qū)文化志愿者服務(wù)組織發(fā)展。

(四)完善招標采購制度

招標采購制度是政府購買公共文化服務(wù)的市場化交易的前置程序，是保障購買公平競爭的重要手段，也是實現(xiàn)公共文化服務(wù)實質(zhì)正義的首要程序。招標采購的程序正義直接關(guān)乎著政府購買公共文化服務(wù)的實質(zhì)正義。政府亟需建立起一套完整嚴密規(guī)范的招標采購程序規(guī)范，保障政府采購公共文化服務(wù)的公平公正。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，盡管政府經(jīng)由招標采購程序購買公共文化服務(wù)業(yè)已在許多地方付諸實踐行動，但是目前政府購買公共文化服務(wù)的招標采購制度規(guī)范尚處于探索階段，存在諸多亟需改革完善之處。

在政府購買公共文化服務(wù)實踐中，需要制定邏輯嚴密、程序公正的招標采購制度規(guī)范，保障政府購買公共文化服務(wù)的公平、公正與高效。為此，政府要組建由各類公共文化服務(wù)專業(yè)人員參加的獨立性招標采購委員會，全面負責政府招標采購公共文化服務(wù)的具體運作，保障公共文化服務(wù)招標采購的客觀公正；要建立公共文化需求偏好表達機制，廣泛搜集各方面的需求信息，盡可能將喜聞樂見的公共文化服務(wù)納入政府購買日程，并實行動態(tài)性調(diào)整，保障購買到公民滿意的公共文化服務(wù)；要建立公共文化服務(wù)購買目錄的專業(yè)化整合機制，由專業(yè)化的獨立委員會整合公民公共文化的需求偏好，制定出政府招標采購的可行性目錄；要建設(shè)公共文化服務(wù)招標采購的信息平臺，建立公開化信息發(fā)布機制，完全公開政府招標采購的資格標準、服務(wù)內(nèi)容、運作程序與最終結(jié)果等相關(guān)信息，保障政府購買公共文化服務(wù)的招標采購過程的透明性。

(五)提高合同管理能力

“競爭的確能夠剔除那些表現(xiàn)不好的供應(yīng)商，還能為政府提供各種商品和服務(wù)。但是，競爭卻不能總是告訴政府應(yīng)該買什么，也無法防止利益沖突問題，不能告訴政府到底買到的是什么東西?！盵9]160-161雖然公共文化服務(wù)的市場競爭機制讓政府購買公共文化服務(wù)更加有效率，但是政府購買公共文化服務(wù)的關(guān)鍵不僅在于要成為公共文化服務(wù)的“精明買主”，更在于是否具備卓越的合同管理能力?！盀楣娮鰝€好交易不只是取決于是否要簽個合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個過程的管理。”[10]61經(jīng)過競爭性的政府招標采購程序后，便進入到合同管理過程，合同管理能力就成為市場交易成功的關(guān)鍵。

由于公共文化服務(wù)合同管理是一項系統(tǒng)性、動態(tài)性的復雜工程，涵蓋政府與市場兩大領(lǐng)域，涉及到公法與私法兩個方面，當下我國政府合同管理能力卻跟不上政府購買公共文化服務(wù)現(xiàn)實的要求。在政府購買公共文化服務(wù)實踐中，亟需提高政府購買公共文化服務(wù)的合同管理能力。提升政府購買公共文化服務(wù)的合同管理能力，要著重加強政府合同管理的人才隊伍建設(shè)，開展合同管理相關(guān)方面的業(yè)務(wù)知識培訓與經(jīng)驗交流，增強公共管理者管理合同的業(yè)務(wù)素質(zhì)，奠定政府合同管理能力持續(xù)增長的人才基礎(chǔ)；要建立合同簽訂的對話機制，在合同雙方平等法律地位基礎(chǔ)上實現(xiàn)意志的充分表達，形成意思表示一致的合同文本，保障合同條款合法、完整、清晰與有效，奠定合同有效履行的基礎(chǔ)；要建立合同爭議的調(diào)解機制，依法協(xié)調(diào)在合同履行過程中出現(xiàn)的糾紛，保障公共文化服務(wù)購買合同的順利實施，防止因合同中止或終止造成政府購買合同的失敗，影響公共文化服務(wù)供給；要建立合同執(zhí)行的監(jiān)控機制，強化政府直接監(jiān)督與第三方間接監(jiān)督，依合同規(guī)定之條款跟蹤購買服務(wù)合同的執(zhí)行情況，嚴格規(guī)范合同的執(zhí)行程序，防止機會主義行為發(fā)生，嚴禁合同轉(zhuǎn)包行為，強化合同的期中審計，確保合同有條不紊地依法推進。

(六)健全績效考核體系

政府購買公共文化服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)主要是政府、承接組織與公民三者間的互動關(guān)系。其中，政府是公共文化服務(wù)的購買者；公民是公共文化服務(wù)的享受者；承接組織則是公共文化服務(wù)的生產(chǎn)者；政府又是由國家公民產(chǎn)生并體現(xiàn)其根本利益的代表者。在政府購買公共文化服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)中，政府處于主導性地位，發(fā)揮著主要功能，并以政府為責任主體形成了政府與公民間的政治場域和政府與承接組織間的市場場域和社會場域，分別產(chǎn)生出政治關(guān)系、市場關(guān)系與社會關(guān)系，并各自遵循著政治民主邏輯、市場競爭邏輯與社會服務(wù)邏輯。由此可見，政府與公民同是政府購買公共文化服務(wù)的績效考核者，并遵循著不同邏輯參與對政府購買公共文化服務(wù)的績效考核。

但是，公民不是市場中的“顧客”，而是政治中的“主人”；政府既是市場中的“顧客”，又是政治中的“代理人”。因此政府購買公共文化服務(wù)績效考核存在著三條不同考核路徑：一是市場路徑。政府主要按照市場競爭機制，運用市場手段展開政府購買公共文化服務(wù)的績效考核；二是民主路徑。公民主要按照政治民主機制，運用集體選擇的民主方式推進政府購買公共文化服務(wù)的績效考核；三是社會路徑。政府與公民也可以按照社會化機制，引入“第三方”社會化力量對政府購買公共文化服務(wù)實施績效考核。只有建立起市場化、民主化與社會化的績效考核體系網(wǎng)絡(luò)，形成政府、社會、公民共同參與的績效考核結(jié)構(gòu)，才能有效推進政府購買公共文化服務(wù)實踐。

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