美國與20世紀60年代日本對東南亞的經(jīng)濟援助

徐建華

20世紀60年代，在美-日兩國的對外援助發(fā)展史上都是非常重要的一個時期。對于美國而言，其外援重心從軍事援助轉向經(jīng)濟援助，并且通過提出援助負擔分擔政策，推動了國際援助體系的形成。對于日本而言，繼戰(zhàn)爭賠償之后，經(jīng)濟援助成為其經(jīng)濟外交戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，其對于日本經(jīng)濟的崛起、日本與東南亞關系的重建及日美同盟的鞏固都發(fā)揮了非同尋常的作用。本文主要依據(jù)《美國外交關系》文件集及日本外務省綠皮書《我國外交的近況》中的相關資料，對60年代美國外援政策的調整及其與日本對東南亞外援政策的關系進行梳理，認為日本對東南亞經(jīng)濟援助是在美國推動下開始的，日本增加對東南亞的援助和美國減少在東南亞的援助呈互補態(tài)勢，通過這種互補，進而實現(xiàn)了日-美遠東戰(zhàn)略的部分換肩。

一、 美國主導下的國際援助體系形成

二戰(zhàn)后，英法德等老牌資本主義國家衰弱了，第三世界國家作為一支獨立的力量登上國際舞臺，并立刻成為美蘇角逐的新戰(zhàn)場。美-蘇都致力于通過經(jīng)濟手段，例如擴大與第三世界國家的經(jīng)貿聯(lián)系，向這些國家提供經(jīng)濟援助等方式，爭奪第三世界中間地帶。

1956年赫魯曉夫在蘇共二十大上所做的報告指出：“當我們說在資本主義和社會主義兩種體系的競賽中社會主義體系必將取得勝利的時候，這絕不意味著勝利將通過社會主義國家對資本主義國家的內政進行武裝干涉來實現(xiàn)。我們確信共產(chǎn)主義勝利的根據(jù)是：社會主義生產(chǎn)方式比資本主義生產(chǎn)方式具有決定性的優(yōu)越性?！?《赫魯曉夫言論第五集》，世界知識出版社1965年，第38頁。確實，在短短十幾年的時間里，作為被資本主義世界包圍的第一個社會主義國家，蘇聯(lián)迅速發(fā)展成為僅次于美國的世界第二工業(yè)強國，走完了西方國家通常要走上百年的道路。這一成就對于第三世界新興國家而言，無疑充滿了吸引力。這些國家渴望實現(xiàn)獨立之后，在原有薄弱的基礎上迅速實現(xiàn)現(xiàn)代化，蘇聯(lián)模式向它們展示了這種可能性。因此，赫魯曉夫才自信地宣稱：共產(chǎn)主義可以不通過戰(zhàn)爭而贏得全世界！

美國對蘇聯(lián)帶來的威脅感到憂慮，并且意識到如果不通過經(jīng)濟手段與蘇聯(lián)開展競爭，那么美國將無法引導這些國家選擇自己的發(fā)展模式和政治經(jīng)濟體制。正如當時學者所言，貧窮和落后是產(chǎn)生共產(chǎn)主義的根源，而給落后國家人們過較好生活的希望并消除貧窮與落后，是跟共產(chǎn)主義競爭并擊敗它的最好辦法*John W.Spanier.American Foreign Policy since World War II.New York:Preager Publishers,1971，p.143.。在此背景下，美國開始調整其對外援助政策。1961年8月，美國國會通過了劃時代的《對外援助法》，確立了經(jīng)濟援助的主體地位。之后自1962年至2001年，美國經(jīng)濟援助始終穩(wěn)定地居于美國外援體系中的首要位置，所占年均比例高達66.7%*USAID.U.S.Overseas Loans and Grants (Green Book).http://qesdb.usaid.gov/gbk/index.html.。

然而，50年代后期以來，美國經(jīng)濟存在巨額國際收支逆差問題?！?958-1960年，美國的國際收支逆差年均為38億美元，二年逆差累積超過110億美元，是戰(zhàn)后美國黃金儲備高峰期時黃金儲備的45%。”*齊秀麗：《肯尼迪政府調節(jié)國際收支逆差的政策》，載《史學月刊》2007年第5期，第25頁。面臨這種經(jīng)濟困境，美國國內反對外援情緒不斷增長，外援撥款預算在國會通過的難度也不斷增加。1962年肯尼迪總統(tǒng)提出49.6億美元的外援撥款規(guī)模，而國會最后只答應給與39億的撥款，一下子削減了提案的20%金額。1963年肯尼迪總統(tǒng)提出36億美元的外援撥款要求，國會最后只給予30億美元的撥款額*徐建華：《試析肯尼迪時期美國對外援助政策的制度化》，載《武漢大學學報(人文科學版)》2013年第3期，第70～73頁。。

既要加大外援力度，手里又缺乏資金。美國開始改變以往獨家承擔西方陣營大部分對外援助和防務開支的做法。1960年，美國對外經(jīng)援占西方國家對外經(jīng)援的60%*FRUS.Foreign assistance,1964.U.S. Washington,D.C.:Government Printing Office,1964，p.628.。1961年美國的防務開支占本國國民生產(chǎn)總值的比例為10.36%，而同時期的英、法、聯(lián)邦德國等其他九國，這一比例值平均只有5.42%*FURS.The United State Balance of Payments:Hearings before the Joint Economic Committee.Washington,D.C.:Government Printing Office,1963，p.49.。美國將本國美元外流和國內嚴重赤字的原因歸咎于美國長期承擔了在外援和防務開支的不合理的比重。因此，美國提出，出于保障西方世界安全和利益的目的，歐洲盟國及日本必須公平承擔起在對外援助和防務開支中的相應份額。

在美國的力促下，1960年1月“發(fā)展援助集團”(Development Assistance Group，簡稱DAG)成立起來，其成員由美、英、法、日等9個主要援助國和歐洲體(EEC)組成。次年3月，美國代表團倡議提出的各成員國分擔援助負擔政策被通過：“第一，較富國相應承擔較大比例；第二，各國承擔經(jīng)濟援助的份額必須聯(lián)系其承擔共同防務的份額來考慮；第三，考慮到各國收支平衡狀況，有持續(xù)支付剩余的國家，應以非束縛形式向欠發(fā)達國家提供援助，有收支平衡赤字的國家，則以束縛形式提供援助?！?侯明：《冷戰(zhàn)時期美國的對外援助政策(1947-1972)》，東北師范大學博士學位論文2011年，第61頁。1960年9月，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成立，下屬三個委員會，其中的開發(fā)援助委員會負責商議各國開發(fā)援助問題，制訂有關開發(fā)援助的規(guī)定和標準并協(xié)調督促其實施。

援助負擔分擔政策的提出與開發(fā)援助委員會的建立，標志著國際外援體系開始形成并漸趨制度化。在《1963年外援法》里，美國正式寫入了敦促各國分擔“援助負擔”的要求：“(美國總統(tǒng)被授權)敦促自由世界的其他工業(yè)國增加援助，并對援助形式和條件加以改善，從而使各國公平分擔對自由世界有利的共同事業(yè)的負擔?！?王慧英：《肯尼迪與美國對外經(jīng)濟援助》，中國社會科學出版社2007年，第263頁。。

二、 美國敦促日本開展東南亞經(jīng)濟援助

美國要求其盟國為發(fā)展援助作貢獻、分擔援助“負擔”，重點施壓的對象是聯(lián)邦德國和日本。日本軍事開支相對較小，是戰(zhàn)后美國負擔自由世界共同防務的主要受益者，因此被認為特別有義務在增加援助方面支持美國?！懊绹鴮掖我笕毡咀杂X加強其防衛(wèi)力量，加強分擔美日共同防衛(wèi)經(jīng)費的力度，并對亞洲非共產(chǎn)主義國家提供多種開發(fā)和發(fā)展援助?！?James N.Giglio. The Presidency of John F.Kennedy.Kansas:University Press of Kansas,2006，p.178.

1960年6月11日，美國公布了題為“美國對日政策”的NSC6008號文件。這是繼NSC5516號文件之后美國對日政策的另一綱領性文件，指出“日本作為一個亞洲國家，在對亞非諸多新出現(xiàn)的欠發(fā)達國家的經(jīng)濟援助方面也具有巨大潛力?！睉摗肮膭钊毡菊运饺斯I(yè)企業(yè)、自由世界的國際組織以及雙邊的政府項目等方式增加對欠發(fā)展國家的資金和技術援助。同時也應該將日本的援助(包括賠款)都考慮到美國援助第三國的項目中，在這一總體框架中，與日本合作?！?FRUS,1958-1960,Document 175.NSC 6008/1.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1958-60v18/d175.這一文件表明，美國希望日本在美國統(tǒng)籌規(guī)劃之下增加對東南亞的援助，換言之，美國希望日本通過增加對外援助來配合其東亞遏制戰(zhàn)略。

1961年，日元貸款的實施機關“海外經(jīng)濟協(xié)力基金”(OECF)成立，1962年“海外技術協(xié)力事業(yè)團”成立，日本進出口銀行的業(yè)務范圍也有所擴大。但此時期日本對外援的態(tài)度，與其說是積極地提出方案，倒不如說是采取了觀望發(fā)展中國家的動向以應對的被動態(tài)度。面對聯(lián)合國貿發(fā)大會多次通過的關于發(fā)達國家各國應努力做到將其國民生產(chǎn)總值的1%用于對發(fā)展中國家的經(jīng)濟合作(包括ODA、OOF和PF)的要求，日本政府的反應，在發(fā)達國家中屬于最消極者*張光：《日本對外援助政策研究》，天津人民出版社1996年，第23頁。。

情況在越南戰(zhàn)爭升級和擴大之后有所改變。美國越來越迫切要求日本加大對東南亞各國的援助，部分代替承擔美國的援助責任，從而幫助穩(wěn)定亞洲的“自由陣營”?！氨辈繛呈录焙?，美國國會授權約翰遜總統(tǒng)可以不受國會限制對越南采取任何軍事行動。1965年2月，美國軍用飛機開始轟炸越南北部。3月，駐日沖繩的美國海軍陸戰(zhàn)隊在南越峴港登陸，并一再增派美軍。隨著越南戰(zhàn)爭的升級和擴大，美國實力被極大消耗，美國公眾對援助和整個亞洲的興趣日益冷淡，這也使得美國更加需要“自由世界的盟國” 接替其某些戰(zhàn)略任務。況且從1965年開始，美日貿易地位發(fā)生逆轉，日本從逆差國變成順差國。因此，美國政府更有理由要求日本增加對東南亞國家的經(jīng)濟援助，并分擔美國在越南的軍事開支。

1965年底，美國助理國務卿臘斯克在日本訪問時說：“美國極力鼓勵日本參與到世界事務之中，并特別認識到日本在亞洲所具有的獨特作用。”*FRUS,1964-1968，Telegram From Secretary of State Rusk to the Department of State， http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d36.“為了保障亞洲安全，日本應發(fā)揮領頭羊作用，通過經(jīng)濟合作建成‘彈性壁壘’”，他為了激勵日本，更提出了“對亞洲的經(jīng)濟開發(fā)要在亞洲國家的主導之下進行”的口號。具體到援助而言，美國希望日本在向欠發(fā)達國家提供援助方面承擔更大的份額，并在國際援助體系中扮演更積極的角色。日本經(jīng)濟援助的條款應得以改進，日本的主要援助對象應該是亞洲國家*FRUS,1964-1968，Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d39.。

來自美國方面越來越大的壓力使得1964年11月上臺的佐藤內閣不得不積極追隨美國的思路。12月，佐藤榮作在訪美期間一再表示：“亞洲的戰(zhàn)略防御線已擴展到越南。美國在越南進行的戰(zhàn)爭將對東南亞的和平產(chǎn)生極其重要的影響。對于美國的越南戰(zhàn)爭政策，日本將給與積極支持和配合。日本曾向以150萬美元的成本向越南派遣了一個醫(yī)療小組及提供其他非軍事援助，日本將繼續(xù)盡最大努力通過這些方式提供合作。”*FRUS,1964-1968，Memorandum of Conversation Washington,January 12,1965.http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v29p2/d42.

在開始加大對外援助的力度的同時，日本將援助重心進一步向東南亞傾斜。在日本1965年度的日本政府的外交藍皮書中寫到：“為了有效地進行經(jīng)濟援助，日本有必要根據(jù)各對象國的實際情況，研究最有效的援助內容和方式?！辈⒅刂赋?，“日本對亞洲的經(jīng)濟援助”，應“綜合地探討今后的長期政策”*外務?。骸钉铯饨护谓鼪r (第9號)》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1965/s40-1.htm#g.。佐藤內閣的外相椎名悅三郎也表示：“政府充分考慮了聯(lián)合國貿易開發(fā)會議和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織開發(fā)援助委員會等國際組織對日本加強援助的要求，正在以國民收入1%為目標，在國力允許的范圍之內，進一步擴大對以亞洲為中心的發(fā)展中國家的資金援助及技術援助，為南北問題的解決發(fā)揮建設性的作用?！?外務省：《わが外交の近況 (第10號),第四十九回臨時國會における佐藤內閣総理大臣所信表明演説》， http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1966/s41-shiryou-001.htm#a.這表明佐藤內閣決心從增加對亞洲各國的經(jīng)濟援助入手，在援助上采取更加積極的態(tài)度，以滿足美國及國際社會的要求以及日本經(jīng)濟發(fā)展需要。日本擴大對東南亞援助的主要制度性措施是召開東南亞經(jīng)濟開發(fā)部長級會議和建立亞洲開發(fā)銀行。

在1965年4月于霍普金斯大學演講時，約翰遜總統(tǒng)提出了“東南亞計劃”(A Program for Southeast Asia)，對此，西方各國反應冷淡，唯有日本立即做出反應。日本外相椎名悅三郎在講演中提出要召開東南亞經(jīng)濟開發(fā)部長級會議，表示“在推進亞洲外交之際，重要的是日本必須對亞洲各國的經(jīng)濟開發(fā)提供積極的援助”*外務?。骸钉铯饨护谓鼪r (第10號),第四十九回臨時國會における椎名外務大臣の外交演説》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1966/s41-shiryou-001.htm#d.。在日本的積極活動和精心籌劃下，1966年4月6日至7日，第一次東南亞經(jīng)濟開發(fā)部長級會議在東京召開，與會國家?guī)缀醵际乔逡簧c越南戰(zhàn)爭有密切關系的國家。作為這一地區(qū)的唯一發(fā)達國家和會議的主辦者，日本首次表示將盡快達到聯(lián)合國貿易發(fā)展會議所提出的以國民收入的1%作為援助的目標，并答應大幅度增加對東南亞各國的援助。日本提議召開東南亞經(jīng)濟開發(fā)部長級會議的目的，是要將這個會議作為開發(fā)東南亞的決策機關，并引導美國援助資金的流向。在同年12月6日召開的東南亞農(nóng)業(yè)開發(fā)會議上，日本答應：為了援助東南亞各國的農(nóng)業(yè)開發(fā)，將加強對這一地區(qū)的經(jīng)濟援助，并通過在亞洲開發(fā)銀行設立農(nóng)業(yè)開發(fā)特別基金，對東南亞各國實施農(nóng)業(yè)援助。此外，日本還答應在曼谷和新加坡設立東南亞漁業(yè)開發(fā)中心，對東南亞國家實施漁業(yè)開發(fā)援助。美國高度評價日本的這種積極的東南亞政策。

日本的另一積極舉措是籌建亞洲開發(fā)銀行。1966年2月，亞洲開發(fā)銀行正式成立，渡邊武被推舉為首任總裁。亞洲開發(fā)銀行以支持亞洲及遠東地區(qū)的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟合作、促進域內各發(fā)展中國家加盟國的經(jīng)濟開發(fā)為目的。銀行的資本金初定為10億美元，后又增至11億美元，其中日本出資2億美元，與美國同為最大的出資國。從亞洲開發(fā)銀行的成立經(jīng)過、人事以及出資情況來看，日本顯然是占據(jù)了非常重要的地位。

三、 美日通過經(jīng)濟援助完成戰(zhàn)略換肩

對日本而言，開展對東南亞經(jīng)濟援助不僅是為鞏固日本作為美國在東亞最重要盟友地位的應時舉措，更被納入日本戰(zhàn)后國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中進行考慮。這對戰(zhàn)后東亞國際格局產(chǎn)生了深遠的影響。

如前所述，越戰(zhàn)升級之后，美國更加強烈要求日本分擔援助負擔。對此，日本首相佐藤榮作回應積極，對美國的意圖心領神會：“我們不能象以前那樣認為日本僅僅只是亞洲的日本，而要樹立起跟世界經(jīng)濟第二地位相應的全球觀念”，“日本要同歐洲發(fā)達國家合作以解決南北問題，特別是解決亞洲的安全問題，以此來增加世界的福祉。”對于東南亞問題，他表示：“東南亞形勢是國際局勢緊張的集中體現(xiàn)。東南亞的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟繁榮與日本的安全保障有著不可分割的密切關系。因此，與東南亞進行經(jīng)濟合作，目的不僅是為了保障市場，也是為了維護自由與和平?！?吳學文：《日本外交軌跡：1945-1989》，時事出版社1990年，第688～691頁。這表明日本準備以壯大了的經(jīng)濟實力為后盾，積極配合美國的遠東戰(zhàn)略，以政治、經(jīng)濟并進的兩手政策，加強對亞洲的擴張和滲透，企圖部分取代美國的地位。

從1962年開始，開發(fā)援助委員會每年對成員國的經(jīng)濟援助計劃進行評估，召開評估會議和編寫《援助年度評估》報告。1964年5月至6月，開發(fā)援助委員會對日本的對外經(jīng)濟援助情況進行了第三次年度審查，向日本提出了六點“勸告”：第一，日本的對外援助比例仍然在下降，且不說不足國民收入的1%，也低于開發(fā)援助委員會各國的平均水平；第二，日本的對外援助條件比其他國家苛刻，所以政府應該擴大援助預算、緩和國內金融市場的制約；第三，日本的對外經(jīng)濟援助政策過于與貿易相結合，因此難免在選擇援助對象或援助項目時不當；第四，技術援助需要進一步迅速擴大；第五，日本的援助機構多樣化，因此責任不明確，應提高援助機構的效率；第六，日本提供的出口信用應與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織相協(xié)調*外務?。骸钉铯饨护谓鼪r (第9號)，わが國の経済協(xié)力の現(xiàn)狀と問題點》， http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1965/s40-4-1.htm.。這種情況表明，日本在20世紀60年代前半葉的對外援助并沒有得到國際社會的認可。

在美國和開發(fā)援助委員會的雙重督促之下，日本不斷增加對外援助力度。據(jù)統(tǒng)計，1950年至1955年日本對外經(jīng)濟援助的總量累計不過7870萬美元，而1960年一年即達到了2.37億美元，但此后增長緩慢，至1964年，除1961年外，一般在3億美元左右。到了1965年，迅速增至4.859億美元，此后持續(xù)大幅度增加，1968年達到了10億美元，1970年為18億美元，1971年超過了21億美元*鹿島平和研究所：《対外経済協(xié)力大系第5卷日本の経済協(xié)力》，鹿島研究所出版會1973年，第45～46頁。。日本發(fā)展成為東亞地區(qū)僅次于美國的第二大對外援助國。

在日本的兩國間援助中，1968年對亞洲的援助占其援助總額的64.8%，其中對東亞的援助占41.2%*西和夫：《経済協(xié)力:政治大國日本への道》，中央公論社1970年，第92頁。。1957年到1964年日本對東南亞的“援助”性貸款僅為27億日元，但從1966年到1972年達到4457.50億日元，大約相當于前一個時期的165倍。1969年，日本真正開始無償對外資金援助。日本的無償經(jīng)濟援助從一開始就全部投到了亞洲，特別是東南亞地區(qū)。根據(jù)國際谷物協(xié)定中的“糧食援助規(guī)約”，為解決發(fā)展中國家糧食不足的問題，從1968年開始，在日本的預算中設立了“經(jīng)濟開發(fā)特別援助費”一項，其支出目的包括所謂人道主義的援助、教育與醫(yī)療部門的開發(fā)以及基礎設施的建設等等。日本就是從這項費用中每年支付相當于1430萬美元的各種糧食和農(nóng)機具等，為發(fā)展中國家提供無償援助，直到1974年。1971年，這項預算達到了3140萬美元，其受援的對象和數(shù)額分別是：印度尼西亞1209萬美元、印度123萬美元、菲律賓103萬美元、南越103萬美元等(以上均為糧食援助)，此外，日本還為老撾提供了236萬美元的外匯操作基金、為柬埔寨的一項開發(fā)計劃提供了164萬美元、為泰國的亞洲工科大學校舍建設提供了19萬美元、為南越修筑大壩和緊急援助分別提供了77萬美元和608萬美元*鹿島平和研究所：《対外経済協(xié)力大系第5卷日本の経済協(xié)力》，鹿島研究所出版會1973年，第78頁。。

再從日美兩國對東亞的援助情況對比來看，1968年與1963年相比，日本政府對亞洲的援助額增加了161.9%，而美國卻減少了2.1%*通商産業(yè)省通商政策局：《経済協(xié)力の現(xiàn)狀と問題點》，通商産業(yè)調査會1969年，第90頁。。從援助數(shù)量上來看， 1970年美國和日本在東亞援助資金分別為959 000 000美元和556 000 000美元，分別占兩國對外援助總額的33．8%和64．3%。日本僅次于美國而居第二*市村真一：《日本的經(jīng)濟發(fā)展與對外經(jīng)濟關系》，色文等譯，北京大學出版社1995年，第23頁。。

所有這些數(shù)字都說明，日本的對外經(jīng)濟援助從一開始就有向亞洲、特別是東南亞集中的特點。并且，日本增加對東南亞的援助和美國減少在東南亞的援助成互補態(tài)勢。日本逐漸成為東南亞地區(qū)僅次于美國的第二對外援助大國，顯然從很大程度上分擔了美國在這個地區(qū)的援助責任。

總體看來，在對東南亞開展經(jīng)濟援助過程中，日本受美國影響頗深，但日本并不是被動地看待這一問題，而是積極將其納入其戰(zhàn)后經(jīng)濟外交戰(zhàn)略的軌道，并借此重建日本與東南亞的經(jīng)濟、政治關系，謀求建立以日本為中心的亞洲太平洋經(jīng)濟圈。

從對外投資的數(shù)額和比例來看，1951-1968年日本對外投資19億5500萬美元(其中60%投資發(fā)生在1965年之后)，其中在亞洲的投資比例僅為17.8%*信夫清三郎：《日本外交史》(下)，商務印書館1980年，第877頁。。而在1967-1971年，這個數(shù)額上升到610億美元，在亞洲投資比例也上升到66.8%*井上清：《日本軍國主義》第四冊，商務印書館1985年，第155頁。,并且絕大部分投資走向為東南亞國家。日本在20世紀60年代末已成為東盟國家主要的投資者、貿易伙伴和援助國，日本在印度尼西亞、馬來西亞和泰國的累積投資已經(jīng)超過美國，在菲律賓和新加坡居第二位。除新加坡外，日本是所有東盟國家的頭號貿易伙伴*H·伊：《日本與東盟和南朝鮮的關系：從依附走向相互依存》，載《國外社會科學情報》1984年第11期，第49頁。。在此基礎上，日本與東南亞的政治關系也得以進一步發(fā)展。1966年6月14日亞太協(xié)議會(ASPEC)在漢城舉行了首次會議，日本做出了積極提供經(jīng)濟合作的姿態(tài)。1967年9月20日至30日，佐藤首相訪問緬甸、馬來西亞、新加坡、泰國、老撾，10月8日至21日又訪問印尼、澳大利亞、新西蘭、菲律賓和南越，這兩次訪問都以越南和平和經(jīng)濟合作問題為中心議題。這說明日本不僅已初步將東南亞納入以它自身為“頭雁”的東亞地區(qū)經(jīng)濟體系之中，并開始尋求在東亞的政治主導地位。

日本的這些舉措，也與美國東亞戰(zhàn)略的調整密不可分。20世紀60年代后期，美國開始調整其全球戰(zhàn)略，在東亞實施戰(zhàn)略收縮，鼓勵日本扮演更重要的地區(qū)角色。1969年9月，尼克松發(fā)表了著名的“關島演說”(即所謂尼克松主義)，正式明確美國將集中力量在歐洲和中東地區(qū)對付蘇聯(lián)，而要在亞洲和太平洋地區(qū)實行戰(zhàn)略收縮，進而要求日本和亞太地區(qū)諸盟國“自己承擔起責任來”*Public Papers of the Presidents of the United States,Nixon. Washingtong:Government Printing Office,1971,pp.544～545.。在這一前提下，日本抓住機遇，不斷提高本國的區(qū)域內影響力。1966年日本外相三木武夫提倡“亞洲—太平洋圈”的構想：美、加、澳、新和日本太平洋五國合作，共同援助亞洲的開發(fā)；日本則是太平洋各國與亞洲各國相連結的橋梁。亞洲國家認為這“是企圖通過通商、友好和經(jīng)濟合作重現(xiàn)改變了形式的大東亞共榮圈”*丸山靜雄：《東南亞與日本》，上海人民出版社1974年，第143～158頁。，但在1969年亞洲太平洋地區(qū)理事會會議上，一位有影響的日本內閣成員卻說：“大共榮圈？這有什么不對的？我們過去是想用武力來建立，但今天卻是用經(jīng)濟力量來建立?！?中國社會科學院世界經(jīng)濟研究所：《南朝鮮經(jīng)濟》，中國社會科學出版社1981年，第197頁。美國和日本聯(lián)合開發(fā)東南亞的戰(zhàn)略合作機制開始逐漸形成，這也使得日美之間由依附關系向相互依存關系方向發(fā)展，盡管這種對等關系仍然是初步的，僅僅是日美兩國關系中的一個復雜變化過程的開始。