高校后勤社會化改革再思考：多中心治理的視角

王景景

(西北工業(yè)大學(xué)后勤產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，陜西西安 710072)

自1999年高校后勤社會化改革工作全面啟動以來，高校內(nèi)后勤主體在積極轉(zhuǎn)變自身角色的同時，一改過去封閉的、自給自足的自我服務(wù)狀態(tài)，積極吸收和整合社會力量共同參與高校后勤的生產(chǎn)、服務(wù)、經(jīng)營和管理活動，極大地提高了高校后勤服務(wù)的質(zhì)量，為我國高等教育事業(yè)的整體發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。值得注意的是，高校后勤社會化改革中形成的多方主體的整合、協(xié)作，一定程度上呈現(xiàn)出多中心治理的特征，因此，從多中心治理的視角來剖析和認(rèn)識高校后勤社會化改革，有助于厘清改革中一些關(guān)鍵問題，推動此項(xiàng)改革進(jìn)一步深入。

一、高校后勤社會化改革的多中心治理特征

“多中心治理”是由奧斯特羅姆夫婦（V.Ostrom&E.Ostrom）提出的概念并廣泛加以經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。該理論認(rèn)為，社會公共事務(wù)往往涉及多方利益主體，這些主體形成了多中心的權(quán)力和組織機(jī)制，各主體間既相互獨(dú)立，又具有千絲萬縷的聯(lián)系，因此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)分散化的、多樣化的公共事務(wù)治理機(jī)制，各利益相關(guān)主體共同參與其中，在形成和建立目標(biāo)共識的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)、合作完成公共事務(wù)。簡言之，多中心治理理論倡導(dǎo)的是一種多中心合作秩序，在這一秩序下，多元主體基于一定的制度規(guī)則，自主地參與、合作管理公共事務(wù)[1]。它突破了傳統(tǒng)的、單一的政府中心管理的局限性，同時也揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的“政府——市場”非此即彼的思維模式，因此具有解決復(fù)雜性社會公共事務(wù)問題的優(yōu)勢。

其優(yōu)勢主要表現(xiàn)為：一是充分肯定了主體的多元性。多中心治理理論承認(rèn)多元主體具有不同的角色、功能和地位，不同的主體均可以借由自身功能優(yōu)勢而在社會公共事務(wù)中占據(jù)一席之地，充分發(fā)揮作用。在他們看來，政府并不構(gòu)成惟一的權(quán)力中心，無論是公共部門還是私人機(jī)構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的承認(rèn)、贊同，都可成為有關(guān)公共事務(wù)的管理主體和權(quán)力中心。二是強(qiáng)調(diào)參與、合作的價值。多中心治理意味著多元主體間可以建立起協(xié)作的伙伴關(guān)系，在這一關(guān)系下，社會公共事務(wù)的有效解決并不再僅僅是依賴于政府自上而下、由內(nèi)而外地單方向地發(fā)號施令；相反，相關(guān)主體均主動地參與其中，他們在對話、交往和理解中達(dá)成共識，建構(gòu)和形成了一種平等競爭與合作協(xié)商的治理機(jī)制。三是多樣化治理手段和方法的挖掘。多中心治理不再拘泥于傳統(tǒng)公共行政中所廣泛采用的法律、行政、經(jīng)濟(jì)和思想政治手段，而是從“政府——市場——社會”三種運(yùn)行機(jī)制共生和互補(bǔ)的特點(diǎn)中尋找共同治理的維度和空間。

當(dāng)前，高校后勤社會化改革的目標(biāo)已經(jīng)確定為建立“市場提供服務(wù)、學(xué)校自主選擇、政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律管理、職能部門監(jiān)管”的新型后勤保障體系，這一目標(biāo)全面強(qiáng)調(diào)了政府、市場、學(xué)校和行業(yè)組織等機(jī)構(gòu)在其中的作用，可以說，高校后勤社會化改革是包括政府、高校、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等各類相關(guān)組織在內(nèi)的主體共同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)社會資源對高校資源的有效支持，從而保障高校后勤更好地為高校教育、科研等中心工作服務(wù)。這一改革是高等教育發(fā)展的必然要求，符合高校后勤改革的趨勢。之所以如此判斷，很大程度上便在于其呈現(xiàn)出的多中心治理特征。

第一，以多元主體的有機(jī)合作實(shí)現(xiàn)高校后勤社會化。高校后勤社會化改革的歷程是逐步打破“一校一戶辦后勤，校校后勤辦社會”的局面的過程，這一過程可視為多元化治理主體逐步介入，各自發(fā)揮其功能優(yōu)勢的過程，也可視為權(quán)力分化，多方主體共同分擔(dān)高校后勤治理責(zé)任的過程。在多方主體中，政府是主導(dǎo)化的治理中心，其職能作用應(yīng)當(dāng)為政策調(diào)控和市場監(jiān)管，為改革的推進(jìn)建立規(guī)則，營造良好的制度環(huán)境，因此它實(shí)際發(fā)揮“元治理”的角色。高校是改革中的基礎(chǔ)性治理中心，相比于社會它承擔(dān)的是“甲方”角色，相比于政府它承擔(dān)的是執(zhí)行者、監(jiān)督者和評估者的角色。社會企業(yè)同樣是基礎(chǔ)性治理中心，作為合作方（即“乙方”），它們承擔(dān)的是具體的經(jīng)營、管理角色。

第二，以多元化的治理手段提升高校后勤服務(wù)整體水平。高校后勤社會化改革絕非“市場化”一種模式可循，它并沒有把高校后勤服務(wù)向市場一推了之，而是建立一種多元化支撐高等教育事業(yè)發(fā)展、全方位服務(wù)于師生員工的后勤保障體制和服務(wù)體系[2]。在這一體系內(nèi)，治理手段趨于多樣化性：政府機(jī)制方面，政府不再采用單一的行政手段，而是充分增加了經(jīng)濟(jì)手段，通過政府補(bǔ)貼等形式給予高校和企業(yè)以支持。市場機(jī)制方面，通過引進(jìn)競爭、鼓勵創(chuàng)新等手段打破高校后勤的封閉性、壟斷性。社會機(jī)制方面，通過思想政治手段和志愿服務(wù)手段，充分彰顯高校后勤的公益性。三種機(jī)制各司其職，又互相補(bǔ)充，形成綜合的、多元的、合作的治理手段。

第三，以激勵相容的機(jī)制平衡高校后勤服務(wù)的雙重屬性。高校后勤服務(wù)具有公益性和市場性的雙重屬性：其中公益性強(qiáng)調(diào)了其在提供公益保障和發(fā)揮服務(wù)育人功能方面所發(fā)揮的作用，畢竟高校服務(wù)的主要對象是沒有經(jīng)濟(jì)來源的學(xué)生，而且高校后勤必須服務(wù)于教學(xué)、育人的總體目標(biāo)；市場性強(qiáng)調(diào)了高校后勤市場要遵循市場規(guī)律，在經(jīng)營的過程中應(yīng)當(dāng)積極采取措施追求一定程度的利潤。在實(shí)踐中，公益性和市場性往往會產(chǎn)生沖突，因此需要設(shè)計出了激勵相容的激勵機(jī)制，使得后勤服務(wù)既能保證參與的企業(yè)贏利，又能發(fā)揮環(huán)境育人、服務(wù)育人的功能?？上驳氖?，在過去的十余年里，在政府引導(dǎo)下，越來越多的高校開始在公益性和營利性之間找到了平衡點(diǎn)。

總之，高校后勤社會化改革從主體、手段、機(jī)制等方面都體現(xiàn)出多元主體協(xié)調(diào)、合作，共同改進(jìn)高校后勤服務(wù)，提升高校后勤服務(wù)質(zhì)量，即呈現(xiàn)出多中心治理的特征。因此，可以充分利用多中心治理理論來剖析和審視其中的問題。

二、多中心治理視角下高校后勤社會化改革存在的問題

高校后勤社會化具有多中心治理的特征，但由于改革的實(shí)踐探索才起步不久，其間也暴露出一些問題，與多中心治理的要求還存在一定差距。

第一，多元主體自身層面存在著內(nèi)在動力不足等問題。高校后勤社會化改革將多元主體間的角色定位概括為“市場提供服務(wù)、學(xué)校自主選擇、政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律管理、職能部門監(jiān)管”，這一概括充分考慮了不同主體的功能差異，但是又略顯原則，缺乏操作性。在改革實(shí)踐中，由于多元主體基于不同的目的參與到高校后勤服務(wù)中來，因此難免出現(xiàn)動力不足、步調(diào)不一、目標(biāo)沖突等問題。高校方面，由于此輪高校后勤社會化改革是政府全面主導(dǎo)的一項(xiàng)改革，高校僅是改革政策的參與者、執(zhí)行者，在改革的過程中看、等、靠等思想比較突出，其改革的內(nèi)在動力仍未被充分發(fā)掘出來。時至今日，不少高校在后勤改革上還缺乏明確的目標(biāo)和足夠的決斷力。此外，伴隨著高校后勤服務(wù)成本的不斷上升，一些已經(jīng)參與高校后勤服務(wù)的企業(yè)開始萌生退意，一些潛在的進(jìn)入者也開始有觀望態(tài)度。曾經(jīng)有媒體報道湖南高校在后勤社會化改革中，投資企業(yè)陷入財務(wù)困難入不敷出，項(xiàng)目的運(yùn)營難以為繼，投資積極性受到嚴(yán)重打擊，高校學(xué)生公寓市場化發(fā)展遭遇瓶頸[3]。

第二，制度保障措施的缺失。高校后勤服務(wù)多中心治理中的多元參與需要制度來加以規(guī)范和約束。一般而言，有效的制度安排可以使各方明確自身的權(quán)責(zé)利關(guān)系，妥善解決合作治理中的利益分歧和摩擦，建構(gòu)起合作的共識從而形成合力。目前，“高校后勤社會化在產(chǎn)權(quán)界定歸屬、合作治理模式、經(jīng)營風(fēng)險規(guī)避、稅收優(yōu)惠時限等問題上都缺乏配套政策跟進(jìn)指導(dǎo)”[4]，制度激勵措施不足，政府的“元治理”角色并沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致高校和市場雙方都處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)。在高校后勤實(shí)際經(jīng)營活動中，其公益性目標(biāo)往往難以充分地以制度的形式確定下來并加以執(zhí)行，因此在公益性和營利性的平衡上常常“左右為難”。

第三，高校后勤治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的不完備。結(jié)構(gòu)是多元主體協(xié)作、互動的載體，經(jīng)過充分的實(shí)踐探索，高校在后勤服務(wù)模式上形成了包括校際聯(lián)合模式、合同承包模式、特許經(jīng)營模式和BOT模式[5]的合作模式。這些模式實(shí)際上就是不同的治理結(jié)構(gòu)，它不僅僅是將不同性質(zhì)、功能的組織簡單地撮合到一起，而是建立和形成具有共同目標(biāo)的、能夠協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的多元治理結(jié)構(gòu)。在目前的高校后勤治理結(jié)構(gòu)中，政府、市場和高校三方均開始充分發(fā)揮作用，但是行業(yè)協(xié)會作為新興的治理中心，其服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)等作用尚未發(fā)揮，難以成為政府、市場和高校的有力助手。治理機(jī)制方面，由于交易機(jī)制、協(xié)商機(jī)制等存在的不足，常常會導(dǎo)致合同糾紛、貌合神離、推諉扯皮等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

上述問題反映了高校后勤社會化改革仍有很大的改進(jìn)空間，可以在主體、制度、結(jié)構(gòu)和機(jī)制等方面著手，推動高校后勤社會化改革進(jìn)一步深入。

三、高校后勤服務(wù)多中心治理格局的路徑選擇

構(gòu)建高校后勤服務(wù)多中心治理格局，需要激發(fā)多元主體內(nèi)在的動力，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，優(yōu)化高校后勤治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。具體而言：

第一，充分激發(fā)多元主體內(nèi)在的動力，形成治理合力。雖然高校后勤社會化改革多中心主體之間的目標(biāo)利益函數(shù)有明顯差異，各方的價值追求也不僅相同，但是要積極尋求他們合作機(jī)制中的“最大公約數(shù)”，才能建立起面向未來的長期合作的互動關(guān)系。在推動改革的進(jìn)程中，政府的動機(jī)在于轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新高校后勤管理體制；高校的動機(jī)在于提升本校后勤服務(wù)質(zhì)量，讓后勤更好地學(xué)校中心工作服務(wù)；企業(yè)的動機(jī)是贏得利潤，做到可持續(xù)發(fā)展；行業(yè)協(xié)會等社會組織的動機(jī)在于提供社會支持。因此，下一步改革需要進(jìn)一步挖掘和激發(fā)這些主體的內(nèi)在動力。

第二，加強(qiáng)制度建設(shè)。埃莉諾·奧斯特羅姆（E.Ostrom）曾指出，多中心治理的有效性必須解決制度設(shè)計中的三大難題：新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督[6]。高校后勤社會化改革必須進(jìn)一步發(fā)揮政府的制度供給作用，即在改革的目標(biāo)、方向和原則上做好高校后勤社會化改革的頂層設(shè)計工作、政策協(xié)調(diào)工作和風(fēng)險預(yù)警工作，多當(dāng)“教練員”，當(dāng)好“裁判員”。同時，高校和后勤服務(wù)市場主體要共同設(shè)計細(xì)致、具體的合作治理制度體系，共同遵守協(xié)商而做出的承諾，協(xié)調(diào)好雙方或多方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，并通過有效的監(jiān)督去保障這一關(guān)系暢通運(yùn)行。

第三，鼓勵多樣化治理結(jié)構(gòu)共同發(fā)展，不斷完善合作治理機(jī)制。在治理結(jié)構(gòu)方面，要進(jìn)一步鼓勵和尊重高校和市場主體在改革中的首創(chuàng)精神，支持不同高校探索不同模式的合作治理結(jié)構(gòu)，正如教育部長袁貴仁所概括：“目標(biāo)上保留一定幅度，不搞一刀切；模式上多一點(diǎn)允許，不搞一個樣；進(jìn)度上也要多一些引導(dǎo)，不搞一陣風(fēng)，最終都要以干成事為準(zhǔn)，以有實(shí)效為準(zhǔn)，以群眾滿意為準(zhǔn)”[7]。在治理機(jī)制上，各方主體要充分尊重市場自愿交易的法則，不斷完善市場契約機(jī)制，充分協(xié)商制定契約，并嚴(yán)格履行契約。同時，為了保障契約的有效履行，需要加強(qiáng)協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)。其中協(xié)商機(jī)制是維護(hù)契約關(guān)系的有效保障；監(jiān)督機(jī)制是規(guī)避各主體機(jī)會主義行為的需要，從而保障后勤服務(wù)不偏離正常軌道；問責(zé)機(jī)制是保障各主體權(quán)責(zé)利對等的需要，使得各方主體無法推諉卸責(zé)。

總之，高校后勤社會化改革是多中心治理主體共同參與的過程，只有充分調(diào)動各方積極性，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)并完善合作治理機(jī)制，才能更好地推動高校后勤社會化改革更加持續(xù)、深入。

[1]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)書店,2000.

[2]彭說龍.高校后勤社會化的概念解析[J].高教探索,2005，（5）.

[3]湖南高校后勤社會化與教育公益性質(zhì)沖突致虧損[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2012-02-10（1）.

[4]樊西平.高校后勤社會化改革的制度審視[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（2）.

[5]陳興桂.高校多元化后勤管理模式的研究與思考[J].中國高教研究，2006，（8）.

[6]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)[M].余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書店,2000.

[7]袁貴仁.在2011年全國教育工作會議上的講話[N].中國教育報，2011-02-26（1）.