政府公共決策中公眾意志之實現(xiàn)

何宏米 李德芳

目前，我國地方政府公共決策的制定、實施、評價、修訂及廢除等仍由各級政府部門主導(dǎo)包攬。其中所遵循的聽證、征求意見、督察督辦、逐級上訪等過程均被程序的形式合法性所掩蓋，導(dǎo)致這一決策機制雖構(gòu)成了一個比較完整的運行結(jié)構(gòu)。但對公眾而言仍是從“衙門”深處發(fā)出的號令，公權(quán)力泛用、亂用、濫用甚至過度解讀和私用等現(xiàn)象屢見不鮮。

自媒體時代的社會發(fā)展樣態(tài)。社會發(fā)展一直有兩種并存的形態(tài)，一種是獨白，一種是對話。前者遵循的是由我及他的單一指向性交流互動方式，在以王權(quán)或個人崇拜為主盛行的時代利于集權(quán)統(tǒng)治，對話處于從屬地位；后者更加強調(diào)處于同一場域的多維度的互動對話和信息交流，公眾意志得到極大彰顯，公共利益的最大化成為社會發(fā)展和繁榮的根本。

表1：2008～2012年我國網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)展基本概況

近年來我國網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)業(yè)得到了長足發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)方面被基本打破，2012年開展信息下鄉(xiāng)活動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例達(dá)到82%，行政村通寬帶的比例達(dá)到87.9%，全國20戶以上自然村通電話比例從年初的94.7%提高到95.2%。從表1中看出，從宏觀上講，各種便捷的手持信息終端不僅使傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺得到更加便利的應(yīng)用，也使眾多即時信息互動平臺得到普遍應(yīng)用，每個人都可以成為信息的媒介和載體，社會的發(fā)展進(jìn)入了自媒體時代。加之政府不斷推進(jìn)信息公開工作，公共決策的每一個環(huán)節(jié)都處于公眾監(jiān)督之下，政府與公眾之間的對話深度、廣度、層次及水平都遠(yuǎn)超過以往任何一個時期，全社會將逐步實現(xiàn)同一個場域的對話互動交流。

文化功能理論的社會運作機制。在傳統(tǒng)的官本位、民為賤的思想驅(qū)使下，片面追求政績工程、GDP和團(tuán)體利益最大化，過度介入市場經(jīng)濟運行，出現(xiàn)了特權(quán)例外的強制性現(xiàn)象、農(nóng)民大躍進(jìn)式的被上樓、欺上瞞下的暴力強拆強占、低效的新區(qū)鬼城等極端現(xiàn)象。

發(fā)生這些現(xiàn)象一方面是由于地方政府未能跟上時代的要求，使公眾陷入官難見、臉難看、事難辦的境地中；另一方面是由于決策者和公眾處于同一個文化場域中，均受到既有文化的影響和約束，但由于文化傳統(tǒng)賦予了兩者不同的社會角色和約束規(guī)則。當(dāng)兩者同時處于自媒體環(huán)境中，既得利益群體對決策者影響大于公眾訴求的力度，必然決策者更加偏向于既得利益者的現(xiàn)實要求，造成了決策者與公眾在決策中的不均衡，這就必然需要公平、公正、公開的機制，理性的制定和實施公共決策，并隨時關(guān)注公共理念的變化對公共決策進(jìn)行績效評價和修訂完善。

公共決策的文化要因分析

公共決策需要以文化共同體為對象。人總是生存于某一個或多個組織當(dāng)中，所在組織能夠維持相對穩(wěn)定的運作秩序，得益于約定俗成的同一化的觀念體系—集體無意識。在集體無意識的支配下，人類社會可視為眾多的文化共同體的總和。由于地方文化共同體存在，在集體無意識下，使得個人利益訴求被集體利益所取代，這樣一來，地方政府的公共決策只能無限趨近公共利益訴求。

公共決策的制定需要依據(jù)當(dāng)?shù)匚幕?。在公共決策過程中，需要盡可能多地考慮文化方面的影響，既努力汲取文化中的積極因素，又充分利用與現(xiàn)代社會運作機制相適應(yīng)的觀念體系。在自媒體時代，公共決策需要充分發(fā)揮文化潛移默化的滲透作用，充分調(diào)動公共決策在社會運作中的功能。

公共決策的區(qū)域普適需要以文化為前提。生活中，經(jīng)濟為公共決策奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，政治為公共決策提供了組織保障，社會為公共決策構(gòu)建了運行平臺，生態(tài)為社會運作劃定了發(fā)展紅線。經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)所建構(gòu)的社會運作體系，缺乏對既有人類社會發(fā)展的認(rèn)知與了解，使得社會的不穩(wěn)定因素增多，不利于社會的持續(xù)健康發(fā)展。因此，在公共決策過程中，應(yīng)充分認(rèn)識到文化是公共決策的前提條件之一。

公共決策的實施以文化秩序為基礎(chǔ)。近年來，我國在推行城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，過于追求人口數(shù)量的城鎮(zhèn)化，使得大量城郊居民被直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。原有的文化傳統(tǒng)被打破，甚至出現(xiàn)文化斷代和消失的情況，使得文化認(rèn)同感降低。地方政府決策者需要認(rèn)識到，在公共決策中，只有對地方文化認(rèn)同，決策結(jié)果才能獲得應(yīng)有的地位。

文化視閾中的公共決策與公眾意志

權(quán)力與利益的平衡。社會生活中，公共決策者被認(rèn)為是公權(quán)和公益的代表，但卻也參與了私權(quán)和私利的競爭與合作，因而造成主體的多元化存在。公共決策中，多元主體只有通過一定的均衡手段，才可以達(dá)到本有的目的。公共決策過程中，決策者占有社會管理的主導(dǎo)權(quán)和主動權(quán)，公眾通過自媒體等展現(xiàn)自我價值和利益訴求，兩者處于極不對等的地位，這就要求決策者平衡權(quán)力與利益，讓二者的博弈達(dá)到平衡狀態(tài)。

發(fā)展與均衡的統(tǒng)一。改革開放的成績證明，沒有發(fā)展就沒有社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成績，就沒有民族的偉大復(fù)興。在追求效率優(yōu)先的同時，我們不得不兼顧公平。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，我們需要讓人民共享發(fā)展成果。地方政府在公共決策過程中應(yīng)切實在發(fā)展中解決各種不平衡的問題，利用發(fā)展獲得公共收益等手段來平衡城鄉(xiāng)、高低收入群體等之間的收入差。這樣一來，共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)也將會繼續(xù)保持吸引力。

競爭與合作的統(tǒng)籌。在文化視閾中，公共決策可能引發(fā)、推動、阻礙或終止競爭及合作。在區(qū)域內(nèi)，文化的認(rèn)同感容易培育出具有競爭力的組織。在大環(huán)境下，各個區(qū)域都會培育出各自的競爭單位，不可避免出現(xiàn)資源浪費，導(dǎo)致具有競爭性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和衰落變化較大，國際競爭力就會削弱。基于此，地方政府公共決策應(yīng)當(dāng)有大局意識和全局觀，在參與國際競爭中，需要凝聚和發(fā)揮自媒體時代公眾的聰明才智，積極推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)參與國內(nèi)外競爭與合作。

公共決策機制構(gòu)建及其公眾意志的實現(xiàn)路徑

充分認(rèn)同傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突和融合。當(dāng)傳統(tǒng)與現(xiàn)代處于同一個歷史維度，對于同一個公共事項而言，決策可能面對兩種截然相反的訴求。這就要求決策者在充分認(rèn)同傳統(tǒng)與現(xiàn)代沖突的同時，更加關(guān)注傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機融合。以服務(wù)公眾作為公共決策的主旨，立足已有的經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合公眾的實際需要，依據(jù)社會共同遵循的道德法規(guī)要求和運作規(guī)則，將傳統(tǒng)與現(xiàn)代納入到同一個公共事項當(dāng)中進(jìn)行對比剖析，滿足公共事項科學(xué)妥善解決的前提條件。

尊重不同文化語境中公眾意志的表達(dá)。公眾意志是否能夠得到充分的表達(dá)，將直接影響到公共決策的代表性和可行性。尊重決策對象的自我意志表達(dá)是公共決策得以成行的基礎(chǔ)，決策者要從制度設(shè)計和具體實施過程中容忍決策對象自由表達(dá)意志，采取行之有效的方法或措施，賦予決策對象應(yīng)有的禮遇，促使決策對象廣泛參與公共決策之中，對公共決策能夠主動積極的表達(dá)看法和建議，最大程度的滿足公共決策適用范圍，唯有此才能推動公共決策更加富有代表性和民主性。

正確理解文化的力量和觀念影像的內(nèi)涵。傳統(tǒng)并不等同于個體經(jīng)驗的積累，觀念影像也不等同于某一個人對于傳統(tǒng)社會的記憶。公共決策面對文化，其實際效果如何重要取決于決策者對傳統(tǒng)和觀念影像的認(rèn)知，但不同國家、民族、區(qū)域、族群甚至村落社區(qū)，其傳統(tǒng)的支配力要素和觀念影像的集體無意識均不同。因此，決策者必須對組成傳統(tǒng)支配力的各種要素進(jìn)行深入分析，同時對觀念影像的內(nèi)在特征及內(nèi)涵進(jìn)行梳理，只有這樣才能保障文化在公共決策過程中產(chǎn)生積極作用。

建構(gòu)和維護(hù)動態(tài)的社會平衡機制。無論是傳統(tǒng)社會，還是現(xiàn)代社會，均具有鄉(xiāng)土性的因素推動或阻礙著社會的發(fā)展進(jìn)步，鄉(xiāng)土社會相對固化持久穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)和運作機制，對于當(dāng)下尋求持續(xù)健康發(fā)展而需要的動態(tài)的相對穩(wěn)定的社會存在具有非常強烈的時代借鑒意義和啟示。所以，為了更好的推動社會的進(jìn)步，實現(xiàn)科學(xué)的公共管理，就需要全社會參與到公共決策當(dāng)中，共同建構(gòu)和維護(hù)動態(tài)的社會平衡機制。

建立并完善公共決策績效評價體系。很多公共決策陷入到既有的文化困境中，且因此引發(fā)諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，與公共決策評價指標(biāo)難以量化和評價標(biāo)準(zhǔn)過于主觀息息相關(guān)。如何建立科學(xué)的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系對于科學(xué)民主的公共決策具有重要意義。因此，科學(xué)民主的公共決策應(yīng)有獨立于公共決策及其執(zhí)行之外的監(jiān)督機構(gòu)，對公共決策的決策主體、決策對象、制定過程、推行措施、執(zhí)行效果等進(jìn)行全程跟蹤評價及提供信息反饋，從而推動公共決策更好地服務(wù)于公眾。